事业单位实施内部控制存在的问题与对策

1、 事业单位实施内部控制存在的问题与对策 郭建国摘 要：行政事业单位内部控制规范于2014年1月1日在全国执行，2015年财政部下发关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见，均要求行政事业单位建立并有效实施内部控制。但实际状况是此项制度并未得到真正执行。本文结合单位内部控制实际状况，挖掘原因，提出对策，对内部控制评价模式选择进行了阐述，并揭示了实践中应关注的高风险点。Key：行政事业单位 内部控制 问题 对策一、内控制度实施的现状与问题长期以来，行政事业单位（以下简称单位）不太注重对经济活动的管理，表现出简单粗放，各项制度分散不系统，业务活动与预算、会计核算、资产管理相互脱节等特点。单靠外

2、部监督如纪委、审计等部门，一方面形成事后监督，不利于从根本上解决问题。另一方面增加了政府运行成本。这给单位实现目标和长远发展以至建设高效、法制、服务、廉洁政府造成了障碍。为此国家借鉴企业内部控制规范出台了行政事业单位内部控制规范（以下简称内控规范），目的是从根本上规范业务运行，提高内部管理水平和工作效率，加强腐败风险防控，推进依法治国。目前看，各单位特别是基层仍未建立起行之有效的内部控制制度。具体问题为：（一）各单位对内部控制不了解内部控制最早起源于18世纪工业革命以后一些经济组织摸索出来的组织、调节、制约、检查的内部牵制。1992年9月，美国委员会下属的会计学会等组织正式提出内部控制整体框架

3、，至今经历了6个发展阶段。1997年，中国注册会计师协会颁布了内部控制和审计风险，首次在国内提出了内部控制概念。这一制度在企业界的上市公司中为大家熟知，但在单位中还很陌生，普遍没有内控的概念和观念。加之人员知识老化，领导和职工不甚熟悉。（二）单位的经济活动行政性较强由于单位传统的固化思维，内控的建立主要依赖领导重视。有些人认为不用内部控制也能完成工作；一部分人认为，内部控制是财会部门的事，与别人无关；或者认为这与实际工作没什么具体联系；或者对经济活动不善于、疏于管理；或限于专业能力不足无力实施。从而造成内部控制不能落到实处。（三）地方未出臺操作性强的指导性文件内控规范属于法规层面，据此应分级制

4、定更细化的规范文件。特别是内控评价与监督的内容尚不丰富。（四）对内控规范执行的监督不到位现阶段企业的内部控制已深入人心，董事会、监事会、经理层均参与其中，并且有外部监督主体，如证监会、注册会计师、社会公众等。而单位内部控制的管理由财政部门负责，尚未形成全方位、立体的监督管理体系。二、实践中的对策（一）落实管理责任，加强业务培训各级政府部门负责本地区内部控制制度的建立与执行，单位负责人具体负责本单位内部控制的建立和有效实施，应将此项工作纳入依法治国和地方考核问责范畴。同时对相关人员，包括单位负责人、内控的牵头部门、其他相关负责人进行系统全面的培训，形成强有力的工作氛围。（二）做好顶层系统化设计，

5、做到“四个结合”由于内控规范对政府提升治理水平、预防腐败有着重要作用，是依法治国的一部分，因此要做到以下结合。一是与组织人事考核、单位目标考核相结合。在内控建立的初级阶段，将内部控制是否建立和有效实施作为一项重要内容纳入考核范围，将考核结果作为领导班子是否尽责履职的评价标准。要在考核组成员中安排熟悉内控的人员，或进行专项考评。二是严格落实内部控制与审计检查相结合的工作机制。三是与反腐倡廉、规范权力运行相结合，将内控制度作为反腐和规范权力运行制度建设的重要内容。四是将内控制度建立与其他制度清理整合相结合，形成全面、系统、相互衔接的制度体系。（三）明确内控评价模式，评价指标设计上引入“平衡计分卡”

6、思想内控评价模式主要解决评价的依据、内容、范围、指标、方法等问题。内控规范中并未规定内部控制评价模式和方法，因此理论界多有讨论，主要有三种观点：第一种是以目标导向模式为依据进行评价。第二种是以控制要素为依据进行评价。第三种是对上述两种进行整合，即整合观评价思路。我赞同第三种观点，思路如图1。图1简单说明了整合观下的内部控制评价思路，即采取双向评价，将目标导向评价作为外围，侧重于满足外部监督。单位层面和业务层面评价作为中心，侧重于内部管理的完善。对中心的评价要严格以内控规范相应内容为依据，对外围的评价采用指标与定性相结合的方法，同时将外围与中心相互核对、相互印证，以确定内控制度是否建立并有效实施

7、，一旦在外围或中心发现问题，依据问题重要程度确定内控是否有效。整合观的评价模式有如下优点：一是将内控目标导向评价模式与内控要素评价模式结合，达到了既满足外部监督又完善了内部管理的平衡。二是在使用上达到了可操作性与客观性的平衡。三是将单位层面与业务层面同时评价，体现了宏观管理与微观过程的平衡。“平衡计分卡”是采用多重指标、多个角度或层面对考核评价对象进行考评的一种系统化方法，其来源于1992年哈佛商学院罗伯特卡普兰教授和大卫诺顿首次发表的平衡计分卡文章。它的灵魂在于各种考核指标的平衡和关键指标的突出，具有绩效评价和战略实施双重功能。单位应借鉴平衡计分卡的平衡思想，在具体指标设计中注重当前与长远的

8、关系、定性与定量的关系、动态与静态的关系、财务与非财务关系、建立与运行的关系、目标与机制的关系等，如人力资源因素、公共产品提供的数量和质量，内控机构和内控流程等。三、单位业务层面重点领域高风险点（一）预算业务预算直接关乎到资金的有效使用，因此经济活动应以预算管理为核心，收支活动为主线。先有预算，后有支出；关注预算的合规性、合理性、科学性和约束性，注重编制和执行。在编制阶段应设置严格的审核过程。执行过程中应关注无预算、超预算、超范围的支出以及预算的调整。（二）政府采购业务应重点关注采购预算的科学性、合理性，这是预防采购过程中发生舞弊的先决条件；应采尽采，避免故意逃避采购；采购过程中注意围标、串标以及采购当事人之间的舞弊，单位内部应建立起采购、业务、财会等内部牵制制度；注重验收管理，防止重采购轻验收现象。（三）收支业务关注收入是否实行归口管理，收入是否合规；重大支出是否经领导班子集体研究决定；关注支出的合规性以及是否经过申请、审核、批准、执行等程序。（四）资产业务关注配置资产的合理性和配置标准；关注资产处置。关注资产出租管理。（五）建设项目控制严格落实职务分离制度，将设计、预算、采购、验收、结算分开或互相牵制；关注设