PPP项目中施工合同内容与招标文件不一致时的效力认定

1、项目中，施工合同内容与招标文件不一致时的效力认定一、裁判要旨PPP项目中，项目施工合同载明的实质性合同内容与PPP 项目招标文件、投标文件的内容不一致时，一方请求按照招 标文件、投标文件进行结算的，法院会予以支持。二、案情简介C/2016年，A县教育科技局为在全县修建35所幼儿 园，通过公开招标的方式对外进行采购。因前三次均流标, 第四次遂转为竞争性磋商的方式对外进行采购，其中竞争 性磋商文件载明结算标准为：“乙方（成交供应商）在项目 结算时，依据招投标既定原则、合同约定及2004版的B省 建筑工程计价定额等计价金额文件及配套文件的相关规定 执行。:后D公司中标，其竞争性磋商响应文件载明的 结

2、算标准内容与甲方（A县教育科技局）一致，即按2004版 定额结算。2017年8月1日，D公司与A县教育科技局签订 A县2016年学前教育建设PPP项目合同（以下简称“项目 合同”），项目建设内容为全县35所幼儿园主体建筑工程、二 次装修工程、附属工程、幼儿园生活教学设备购置等。合同 约定了结算标准的确定与调整，并括注“上述定额缺项时，结 合本工程的情况参考相关定额执行，定额若有更新则执行最 新版本定额”。2017年8月1日，由D公司占股97. 39%、A 县产业投资有限公司占股2.61%登记成立项目公司即本案第 三人P公司。同日，D公司、A县教育科技局及第三人P公司 签订补充合同，约定A县20

3、16年学前教育建设PPP项 目合同中D公司的权利和义务均转由P公司享有和承担。 2017年8月23日，D公司作为承包人与第三人P公司作为 发包人签订A县2016年学前教育建设PPP项目建设工程施 工合同（以下简称“施工合同”），对合同价格形式约定为可 调价格合同，套用2016版B省建筑工程计价定额等计价 定额文件及相关配套取费文件等据实结算。合同订立后，D公 司遂组织进场施工，在建设过程中，由于D公司母公司E集 团公司自身经营出现问题等原因，导致项目融资不成功，无 资金保障项目后续工程建设。故D公司于2020年请求A县 人民政府进行清算并取得同意，在清算过程中，A县教育科 技局函告D公司项目清

4、算的计价依据是（2004版）工程计价 定额及其配套文件。对此，D公司对此有异议，遂向法院提 起诉讼：D公司认为应按照2016版定额计价标准进行清算， 请求：判令A县教育料技局在A县学前教育PPP项目的清算 中按合同条款约定的工程计价定额2016版B省建筑工程计 价定额等计价金额文件、及相关配套取费文件计价清算。 法院经审理后认为主要焦点在于：是应按照B省2004版工程计价定额还是2016版工程计价定额进行计算。法院认为 应按照2004版工程计价定额文件进行结算，而后作出判决， 主要判决内容如下：驳回原告D公司的诉讼请求。三、裁判 观点关于应依据哪个版本的工程计价定额进行计算的问题, 主要裁判观

5、点如下：A县教育科技局为在全县修建35所幼儿 园，依照招投标法规定向社会公开采购，D公司经招投标程 序中标，双方的招标文件、投标文件均明确规定案涉项目的 结算标准按B省2004版工程计价定额进行计算，之后由D公 司控股并承继其权利义务的第三人P公司，与D公司签订施 工合同，约定案涉项目的结算标准按B省2016版工程计价 定额进行计算，与招投标文件内容发生冲突，根据招标投 标法第四十六条：“招标人和中标人应当自中标通知书发出 之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书 面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容 的其他协议。”和最高法关于审理建设工程施工合同案件司法解释（二）

6、,第十条：“当事人签订的建设工程施工 合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、 建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将 招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据 的，人民法院应予支持尸的规定,本案施工合同与招标文件、 投标文件载明的工程价款结算标准不一致，应以招标文件、 投标文件作为结算工程价款的依据。四、要点分析PPP项目的生命周期通常较长，运营周期大多为10-25年，在项目运 营期间可能因社会环境、经济形势等变化，出现新签的合同 或变更、补充的合同内容（包括项目合同和施工合同等）与招 标文件、投标文件不一致的地方，若双方对应以何种文件作 为最后结算工程

7、价款的依据产生争议，不同的条款会产生不 同的效力。对于该等情况下各文件不同条款的效力认定，法 院在审理此类案件时，会先以合同文件为基础，并参考招 标投标法及其司法解释等内容，从以下几个方面进行分析: 1.不一致的内容是否属于法律规定的不得变更的范围根据 招标投标法第四十六条：“招标人和中标人应当自中标通 知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文 件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实 质性内容的其他协议。”在确定中标人后，招标人与中标人不得再订立与中标合同实质性内相背离的其他协议。对 于变更的内容是否属于合同的实质性内容，需要判断其变更 的内容是否会对合同双方的权利义

8、务产生实质性变化。且因 招标投标法律的目的是为了防止招标投标制度遭到破坏，保 障建设工程质量和维护建设工程市场秩序，平衡招标投标人 之间的利益。因此，也需要判断变更的内容是否有规避招标 投标制度的故意。根据招标投标法实施条例第五十七条： “招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订 书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款 应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和 中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”和 最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）（法释202025号）第二条：“招标 人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定

9、的工程范围、 建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同 不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人 民法院应予支持。”因此，对于工程范围、工程性质、工程价 款、工程质量、建设工期等内容属于合同的实质性内容，在 法律、司法解释及司法实践中已基本形成共识。除此之外, 对于合同中的其他主要条款如质保金与质保期、违约责任、 争议解决等。对于该等事项变更，是否属于实质性内容的变 更，在法律上并无明确规定，在司法实践中也无统一的标准, 仅能通过个案裁判加以初步判断。关于质保期与质保金的变 更，有观点认为，该类事项的变更属于实质性内容的变更, 应当以变更前的约定为准；也有观点认为，后续

10、签订的合同 是对先前合同的补充，在不违反强制性法规的情况下，应当 认定有效。因此，目前尚无统一的结论，需综合判断该事项 的变更是否会实质上影响了双方的权利义务。关于争议解决 条款的变更，是双方自愿选择其争议解决机构，是合同双方 意思自治的体现，既没有故意规避招标投标制度，也没有对 合同双方的权利义务产生实质性影响，若无必要，应充分尊 重其自主选择。违约责任条款是双方在合同义务不履行或不 适当履行时的补救或平衡，而并非合同义务本身，双方可以 进行约定、变更或选择放弃，是双方自主意思表示的体现, 应充分尊重当事人的意思自治。因此，实践中关于工程价款、 工期、质量之外的其他合同内容变化是否属于实质性

11、内容变 更还存在较多争议。一般会综合考察变更是否违反招投标制 度且主观上有规避招投标制度的故意，客观上当事人的权利 义务是否因此发生较大变化。2.文件内容相冲突时，各文件 内容效力如何认定根据最高人民法院关于审理建设工程施 工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）第二十二条：“当 事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标 通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不 一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书 作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。：对于各 合同文件中载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价 款不一致时，法院会以招标文件、投标文件为准。对于上

12、述 内容之外的其他内容发生冲突时，法院及司法解释并没有明 确规定应以何种文件优先，且在司法实践中也没有形成统一 意见。若构成对合同内容实质性的变更或冲突，则宜认定与 招标文件、投标文件等不一致的合同内容无效；若不构成对 合同实质性的变更或冲突，则宜认定为合同内容有效。此外, 参照以往的纠纷案例，在项目实施过程中由于设计变更、规 划调整等客观原因，造成工程范围发生变化，从而订立补充 协议对合同实质性内容进行变更的，因属于招标人和中标人 因客观情况发生了在招标投标时难以预见的变化而另行订 立建设工程施工合同的除外情形，并不应当认定为对原中标 合同实质性条款的背离，法院会倾向于认定该变更的内容有 效

13、。但因目前司法实践中并未对此达成统一意见，对该等合 同的变更亦应持审慎态度。五、总结对于PPP项目中，项目 施工合同载明的内容与项目招标文件、投标文件不一致时的 效力问题，若属于实质性内容的变更或冲突，根据现有法律 规定，会被认定为无效；若属于非实质性内容的变更，法院 一般会倾向于认定为有效。为避免在PPP项目实施中因合同 文件内容的不一致引起争议，影响各方利益，提出如下建议: 1.对于社会资本方。招标文件、投标文件及中标合同是后续 签订一系列其他协议的基础和依据，在订立项目施工合同等 协议时，要避免不同文件出现冲突性规定的情形，以防项目 权利无法得到救济。同时，对于涉及项目工程范围、项目工 期、价款、质量等合同实质性内容，在对该等事项进行变更 时，若如无充足理由，审慎进行变更。2.对于政府方。在PPP 项目招标过程中，可能会存在投标人为了中标低价投标，事 后对合同价格进行变更，增加合同价款的情况，从而导致项 目实际价额高于价格，增加项目成本的情形。一方面政府方 应对项目情况（包括项目金额）预先进行评估，审慎选择中 标人。另一方面，要规范制定各种文本，避免以不同文本冲 突而引起争议，增加项目成本。