政府采购中理性政府行为的角色分析(doc 11)

1、政府采购购中理性性政府行行为的角角色分析析一、“理理性政府府”的内内涵“经济人人”的理性性观是指指，人的的经济行行为是理理性的（Rattionnal）或合乎乎理性的的，而不不是本能能的或感感性用事事的。也也就是说说，人在在经济生生活中总总是受个个人利益益或利己己心的动动机所驱驱使，人人在作出出一项经经济决策策时，总总是深思思熟虑地地对各种种可能的的抉择权权衡比较较，以便便找出一一个方案案，这个个方案能能够使他他耗费给给定的劳劳动或金金钱，带带来最大大限度的的利益。对这里里的“人”应作广广义的理理解，“它可以以指某一一个人、某一家家庭、某某一企业业、某一一部门、某一地地区或某某一国家家”。因此此

2、，“经济人人”的理性性行为也也可表述述为：产产生最优优化的行行为。这这对消费费者来说说，就是是花费一一定的金金钱买进进的消费费品总效效用为极极大值；对以赚赚钱为目目的的厂厂商来说说，就是是利润极极大化；对非营营利机构构和政府府机构来来说，则则意指对对既定目目标寻求求最优化化决策。然而，“经济人人”的理性性观和“理性人人”的理性性观是既既相互关关联，又又有区别别的。“经济人人”的行为为模式有有两个特特征：利利己性（Sellfisshneess）和理性性（Raatioon）。“理性人人”的行为为模式特特征是：能够利利己，也也能够利利他。理理性的行行为无需需完全是是利己性性的。比比如，一一个舍身身报

3、国的的人的行行为是理理性的，但却不不是利己己的、“经济人人”更多地地是从经经济的角角度来作作出决策策，而“理性人人”则把社社会因素素、文化化因素等等考虑进进来，更更多地是是从社会会角度来来作出决决策。如如孔融让让梨这一一类行为为，从经经济角度度来看未未必是理理性的，但从社社会角度度来看则则是理性性的。这这表明，“理性人人”更接近近“社会人人”的范畴畴。“经济人人”追求利利益最大大化的行行为是为为了自己己，而“理性人人”追求利利益最大大化的行行为可能能是为了了自己，也可能能是为了了他人。“经济人人”的理性性行为是是以利己己为出发发点的，“理性人人”的理性性行为可可能是利利己的，也可能能是利他他的

4、。“理性政政府”是与“理性人人”相对应应的一个个概念。“理性政政府”也可以以说成是是政府理理性。政政府理性性是说政政府在参参与经济济活动的的过程中中，其行行为是理理性的或或合乎理理性的（而不是是盲目的的或感情情用事的的），它它的表现现形式是是把追求求一定的的利益作作为自己己的行为为目标。由于政政府是一一个非盈盈利组织织，因此此，它不不能只把把追求政政府组织织自身的的经济利利益作为为自己的的行为目目标。这这里有两两种含义义，一种种是作为为非盈利利组织的的政府，它要追追求的利利益不光光指经济济利益，还包括括社会利利益、公公众利益益等。这这种利益益是包括括经济利利益、社社会利益益在内的的各种利利益的

5、“利益集集合体”，是一一个利益益群。目目前一个个比较概概括的提提法是社社会福利利最大化化。另一一种是政政府所追追求的利利益，不不应该只只是政府府机构自自身的利利益，还还应该包包括政府府所代表表的，并并为其服服务的社社会公众众的利益益。这两两点是政政府有别别于社会会中其它它经济组组织的根根本标志志。也就就是说，理性政政府在追追求社会会福利最最大化的的过程中中，其行行为不应应该是完完全自利利的。通通过以上上分析，我们说说，“理性政政府”是指在在经济活活动中，对既定定目标寻寻求最优优决策，以满足足社会和和公众需需要的政政府。理理性政府府的特点点是：（l）行为为的方式式是理性性的，但但并非完完全是自自

6、利的；（2）追求求的目标标是社会会福利最最大化；（3）实现现目标的的方式是是最优化化决策。政府理性性属于组组织理性性的范畴畴，由于于政府是是由许许许多多的的政府官官员组成成的，政政府的行行为是由由政府官官员的行行为达成成的，因因此，政政府的目目标与政政府官员员的目标标的协调调、政府府的行为为与政府府官员行行为的协协调、以以及政府府官员的的行为的的协调等等是政府府行为理理性的关关键。为为便于讨讨论，我我们假定定，政府府目标与与政府官官员的目目标、政政府中官官员的行行为都是是协调一一致的。在政府采采购活动动中，理理性政府府是指，政府以以市场主主体身份份参与市市场交换换活动时时，其行行为是富富有理性

7、性的，这这种理性性表现为为政府所所追求的的目标是是多方面面的。比比如，通通过采购购这一手手段来实实现消费费、投资资、调控控经济和和提供公公共产品品等目标标。政府府实现这这些目标标的途径径是通过过其履行行不同的的角色来来达到的的。这些些角色是是：消费费者角色色、投资资者角色色、调控控者角色色和公益益人角色色。二、政府府在采购购中的几几种角色色1消费费者角色色。消费是消消费主体体（或者者说消费费者）在在市场中中的经济济行为。在西方方经济学学中，消消费主体体通常是是指居民民、厂商商和政府府。居民民消费主主要是居居民对吃吃、穿、住、行行、乐等等基本需需求的实实现。最最常见、最熟悉悉的个人人消费就就是逛

8、商商场购物物。厂商商消费包包括厂商商生产性性消费及及职工个个人生活活福利性性消费等等。政府消费费是指各各级政府府及其所所属机构构，为了了开展日日常政务务活动或或为公众众提供公公共服务务的需要要，从国国内外市市场购买买货物和和服务的的行为。在我国国，政府府也是一一个消费费者的观观念，是是近些年年才逐渐渐被认识识的。过过去很长长一段时时间，由由于这个个消费者者比较特特殊，人人们对其其认识不不足。按按照西方方契约政政府理论论，政府府为了实实现政府府职能和和向公众众提供公公共服务务而向纳纳税人征征税从而而形成了了公共资资金（PPubllic Funnd）。政府“花”公共资资金的行行为，在在纳税人人看来

9、，政府应应是受纳纳税人的的委托在在管理公公共事务务中从事事公共开开支的一一个特殊殊消费者者。政府府作为消消费者的的特殊性性表现在在：（l）消消费主体体的整体体性。政政府消费费不同于于居民消消费和企企业消费费。居民民和企业业的消费费行为是是分散进进行的，而政府府消费是是政府各各职能部部门、社社会团体体和其他他公共事事业部门门等所形形成的消消费行为为的统称称。“它是一一个整体体，这个个整体是是一个国国家内最最大的单单一消费费者”。（2）消消费数量量的巨大大性。政政府消费费的购买买力非常常巨大，在很多多国家，政府采采购金额额占一个个国家内内生产总总值（GGDP）的100以上上。据统统计，欧欧共体各各

10、国政府府采购的的金额占占其国内内生产总总值的114左左右（不不包括公公用事业业部门的的采购）；美国国政府在在1988919992年间间，每年年有20000多多亿美元元的政府府预算用用于政府府采购，其中每每年仅用用于货物物和服务务的采购购就占其其国内生生产总值值的266一27。（3）消消费对象象的广泛泛性。政政府消费费的对象象包罗万万象，既既有标准准产品也也有非标标准产品品；既有有有形产产品也有有无形产产品；既既有价值值低的产产品也有有价值高高的产品品；既有有军用品品也有民民用品。从汽车车、家具具、办公公用品到到武器、航天飞飞机等无无所不包包，涉及及货物、工程和和服务等等各个领领域。市市场上没没

11、有一个个消费者者能象政政府这样样消费如如此广泛泛。需要要指出的的是，按按照采购购对象的的性质，国际上上通常将将政府采采购的对对象分为为货物、服务和和工程三三大类。就政府府采购的的货物、服务和和工程来来看，政政府消费费侧重于于前两者者，政府府对工程程的采购购一般是是指政府府投资。2投资资人角色色。投资分为为实物投投资和证证券投资资。投资资者（或或投资主主体）是是指具有有独立投投资决策策权并对对投资负负有责任任的经济济法人或或自然人人。我国国的投资资主体大大致包括括：政府府（中央央政府和和地方政政府）、企业、个人、国外投投资者等等。从财财政支出出角度看看，政府府投资是是政府购购买支出出中有别别于一

12、般般消费性性或直接接消费性性支出的的部分。它是国国家为了了实现其其职能，满足社社会公共共需要，投入财财政资金金用以转转化为实实物资产产的行为为和过程程。就发发展中国国家来说说，政府府投资通通常采取取两种形形式，一一种形式式是政府府本身的的资本性性支出，如用于于大型公公路、铁铁路等基基础设施施建设及及医院、学校等等公益性性项目方方面的投投资。另另一种形形式则是是国有企企业的投投资。从从政府采采购的角角度来讲讲，政府府投资是是政府对对公共工工程的采采购。政政府的投投资人角角色是指指，政府府以投资资主体的的身份，使用公公共资金金，为满满足社会会共同需需要，从从市场上上购买公公共工程程过程中中所承担担

13、的角色色。更为具体体地讲，在政府府采购活活动中，政府的的投资人人角色包包含这样样三层含含义：一一是从投投资主体体来看，投资的的主体是是政府而而非民间间；二是是从投资资种类来来看，是是实物投投资而非非证券投投资；三三是从投投资形式式来看，是指对对公共工工程、公公益性事事业方面面的投资资而非对对国有企企业的投投资。这里对第第三层含含义再做做一点说说明，政政府的投投资人角角色是政政府承担担本身资资本性支支出的角角色，它它不应该该包括政政府作为为投资主主体向国国有企业业的那部部分投资资。由于于在先进进的市场场经济国国家，政政府对国国有企业业的投资资相对于于政府对对公共工工程的投投资来讲讲要少得得多，因

14、因此，多多数情况况下，人人们通常常把政府府投资就就看作政政府在公公共工程程上的投投资，把把政府在在采购过过程中的的投资人人角色也也看成政政府财政政的投资资人角色色。与个人、企业等等非政府府投资者者相比较较，政府府在采购购活动中中的投资资人角色色具有如如下特点点：一是投资资领域的的基础性性、公共共性。政政府不是是单一的的经济组组织，而而是整个个社会综综合利益益的集中中代表。为了弥弥补市场场失灵的的固有缺缺陷，以以及克服服非政府府投资者者投资的的局限性性，政府府投资的的着眼点点，首先先在于为为全体居居民和各各类经济济（市场场）主体体的生产产、生活活需要提提供必要要的社会会性、基基础性条条件。这这既

15、是国国家和公公共财政政的内在在职能，是经济济、社会会发展的的客观要要求，也也是不可可能依靠靠市场和和微观经经济主体体来解决决的问题题。政府府运用手手中强大大的财力力直接投投资于基基础设施施、公共共工程，直接进进行资源源的配置置，推动动经济发发展。而而且，由由于基础础设施、公共工工程大都都属于资资本密集集型行业业，需要要大量的的资本投投入，建建设周期期长、投投资回收收慢，故故在一般般情况下下很难由由个别企企业、个个人的独独立投资资来完成成，因而而只能或或主要由由国家财财政来解解决。二是投资资方向的的示范性性和引导导性。政政府采购购的公共共工程大大都是基基础性项项目，它它们关系系到国计计民生的的重

16、要部部门和行行业。基基础性项项目一般般是本行行业的骨骨干项目目，对于于该行业业的发展展和运行行具有带带头示范范和支撑撑等作用用。公益益性项目目通常是是具有较较好的社社会外部部效应的的项目，对于加加强国民民经济的的薄弱环环节，促促进社会会全面进进步具有有重要的的作用。由于政政府对于于公共工工程方面面的投资资至关重重要，它它制约资资源配置置和经济济布局，并为企企业、个个人投资资创造了了环境和和条件。因此，政府投资方方向、结结构必然然对企业业投资活活动产生生重要的的导向作作用，而而且可以以凝聚和和融通其其他各种种投资。三是投资资效益的的双重性性。企业业、个人人等非政政府投资资主体的的投资动动机和目目

17、的，主主要是为为了获取取经济效效益，而而政府作作为投资资主体，投资的的目标是是服务于于社会的的整体利利益，因因此，政政府对于于公共工工程项目目采购的的主要目目的不是是盈利，而是协协调国民民经济发发展，它它的效益益主要应应通过社社会福利利水平和和整个宏宏观经济济效益的的提高来来体现。其采购购活动除除要讲求求采购项项目的直直接经济济效益外外，还要要讲求其其社会效效益。3调控控人角色色。按照现代代宏观经经济学理理论，在在政府利利用经济济手段调调控宏观观经济的的诸方法法中，财财政政策策和货币币政策被被认为是是最重要要、最常常用、最最基本的的两大武武器。就就财政政政策来说说，它包包括财政政收入政政策和财

18、财政支出出政策。在现代代财政理理论中，按是否否能在经经济上直直接得到到等价的的补偿，把财政政支出分分为购买买性支出出和转移移性支出出，财政政支出政政策又可可细化为为购买支支出政策策和转移移支出政政策。由由于购买买性支出出对社会会的生产产与就业业有着直直接而重重要的影影响，而而转移性性支出只只是资金金使用权权的转移移，它对对生产与与就业只只有间接接的影响响作用。因此，用财政政支出手手段调控控宏观经经济的担担子更多多地落在在了政府府购买性性支出的的肩上。根据以以上分析析，我们们可以说说，在政政府采购购活动中中，政府府担负着着利用采采购支出出这一手手段“调控宏宏观经济济和对付付经济危危机”的重要要角

19、色，这是政政府在采采购活动动中承担担调控人人角色的的基本含含义。政府在采采购活动动中以调调控人角角色，调调控宏观观经济的的机制是是：当经经济发展展出现过过热的苗苗头时，适当削削减或推推迟政府府的采购购，以防防止因需需求过旺旺而导致致经济过过热，通通货膨胀胀加剧，甚至出出现生产产过剩的的经济危危机；当当经济发发展出现现萧条迹迹象时，适时增增加或提提前实施施政府采采购，以以刺激生生产和投投资需求求，缓解解生产萎萎缩和过过度失业业的矛盾盾，进而而防止经经济走入入低谷，保证经经济健康康、稳步步的发展展。这是是政府作作为调控控人，利利用采购购支出增增减这一一手段，在调控控宏观经经济总量量方面所所发挥的的

20、作用。除此之之外，政政府还可可以通过过改变采采购的品品种、频频率和时时机等方方式，实实现调整整产业结结构、调调节物价价、调整整分配等等目标。就调控手手段与效效果来讲讲，与货货币、税税收等调调控手段段相比较较，政府府以采购购作为调调控手段段的特点点是：（l）调控控手段的的直接性性。货币币、税收收等调控控手段是是通过利利率、税税率来间间接发挥挥调控作作用的，其调控控手段相相对较为为间接。而政府府采购则则通过购购买商品品、劳务务来直接接增加了了社会的的有效需需求，因因而其调调控手段段更为直直接。（2）调控控效果的的快捷性性。由于于货币政政策是通通过货币币市场发发挥调控控作用的的，税收收政策要要通过税

21、税率才能能发挥调调控作用用，因而而它们调调控经济济的过程程较长，效果较较慢。而而政府采采购由于于直接通通过商品品市场和和劳务市市场发挥挥作用，因此调调控经济济的过程程较短，效果较较快。当当然政府以以调控人人角色，运用采采购支出出这一手手段对经经济进行行调控时时，不能能只演“独角戏戏”。它应应该与税税收政策策、货币币政策等等手段配配合使用用，才能能取得较较好的调调控效果果。4公益益人角色色。公益人角角色是指指在政府府采购活活动中，政府承承担着为为社会提提供公共共产品和和公共服服务的角角色。亦亦即政府府使用公公共资金金，通过过采购这这一手段段，为满满足社会会共同需需要购买买公共产产品和公公共服务务

22、的行为为。政府府之所以以在采购购过程中中要担负负公益人人的角色色，其理理由是：（l）采采购资金金来源的的要求。政府采采购资金金来源于于政府财财政拨款款，即由由纳税人人的税收收所形成成的公共共资金。政府是是为了实实现政府府职能和和向公众众提供公公共产品品、公共共服务才才向纳税税人征税税的，这这种“取之于于民，用用之于民民”的使命命，决定定了政府府在采购购中必须须以社会会共同需需要为导导向，将将公众利利益放在在首位。（2）满满足社会会共同需需要的要要求。国国内外经经济学家家都一致致认为，提供必必要的公公共产品品和公共共服务，是市场场经济条条件下国国家财政政的应有有职能，而政府府采购则则是政府府实现

23、这这一职能能的重要要手段。因为具具有使用用上的“非排它它性”和利益益上的“非占有有性”特征的的社会公公共产品品、公共共服务，正是市市场调节节、市场场机制所所不能及及的，也也是“市场失灵”的的典型表表现。比比如国防防安全服服务、街街区照明明服务、消防服服务、铁铁路等公公益性产产品和服服务，就就是市场场上无人人提供，而又为为国家、社会所所必须的的。但是是，政府府利用公公共资金金，通过过向市场场购买这这一形式式，满足足了公共共和社会会的需求求。（3）承承担社会会责任的的要求。政府的的采购行行为要承承担社会会责任或或公共责责任，需需要向国国家和社社会负责责。政府府要买什什么、怎怎么买、应该以以国家和和

24、社会的的利益为为目标，应该为为人民树树立一种种形象和和榜样。比如，政府采采购不但但要满足足社会在在某一时时期对一一种产品品和服务务的需要要，同时时还要考考虑环境境问题、就业问问题等其其他对社社会的影影响。就就社会责责任这一一点来讲讲，其他他任何经经济组织织在其采采购活动动中所承承担的角角色，都都无法与与政府相相比。作为采购购活动中中的公益益人角色色而言，政府将将把公益益性产品品和服务务的采购购作为一一个主要要领域。比如政政府、党党派、团团体办公公设施的的采购；国防采采购；科科教文卫卫、体育育、广播播电视等等服务项项目的采采购；以以及环境境保护设设施的采采购等。三、各种种角色之之间的关关系“理性

25、政政府”在采购购活动中中扮演的的各种角角色并不不是独立立行事，它们具具有很强强的关联联性，这这种关联联性表现现在：1整体体性。在在采购活活动中，政府并并不只扮扮演消费费者、投投资者、调控者者和公益益者几种种角色中中的一种种角色，而是在在实际中中同时扮扮演着上上述四种种角色。它承担担的角色色所呈现现的是一一种“角色丛丛”或“角色集集合”现象。当采购购中，政政府以消消费者身身份出现现时，便便同时具具有投资资者、调调控者和和公益者者的身份份。只要要政府在在从事采采购行为为，这四四种角色色一定都都存在着着。采购购中政府府扮演的的角色对对经济社社会的作作用，并并不是一一种角色色的“独唱”，而是是各种角角

26、色的“集体合合唱”。比如如，当政政府通过过采购来来调控宏宏观经济济时，它它同时也也在满足足政府消消费和社社会公众众需要等等方面发发挥着作作用，这这也表明明政府在在扮演调调控者角角色时，还履行行着消费费者和公公益者角角色。2主次次性。第第一，从从开展政政府采购购的最终终目的来来看，满满足政府府消费自自然是其其最主要要的目的的。因此此，消费费者角色色是政府府最基本本、最重重要的角角色，其其它几种种角色则则要从属属于消费费者角色色。第二二，在通通过采购购满足政政府消费费需求的的同时，政府的的其它几几种角色色并不是是处于同同等的位位置。投投资人角角色、调调控人角角色和公公益人角角色会因因不同的的经济发发展阶段段和政府府所追求求的主要要经济政政策目标标而处在在不同位位置。比比如，在在经济发发展的初初期阶段段，由于于对基础础设施的的需求和和克服经经济发展展“瓶颈”方面的的需要，投资人人角色较较之于调调控人角角色和公公益人角角色而言言，会居居于主导导地位；当经济济发展到到中期阶阶段和成成熟阶段段，由于于对教育育、卫生生、广播播影视等等方面需需求的增增加，以以及克服服经济发发展中“外部性性”等方面面的要求求，比较较而言，这时公公益人角角色将起起主要作作用。119988年以来来，为对对付东南南亚经济济危机造造成的