审计机关的职责调整（上）-审计法修订系列解读之二

1、审计机关的职责调整上审计法修订系列解读之二为了适应我国社会经济和审计事业的形势开展，修订后的?审计法?对审计机关职责进展了相应调整，将使用财政资金的事业组织、国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构、以政府投资为主的建立工程纳入审计监视范围，明确了审计机关任期经济责任审计的法律地位，调整了应当建立健全内部审计制度的单位范围，明确了审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告的职责。调整了事业组织审计监视的范围修订后的?审计法?第十九条将审计机关对事业组织审计监视的范围由“国家的事业组织调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织。这样修改主要是考虑：根据?事业单位登记管理暂行条例?，所谓事

2、业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会效劳组织。目前我国共有事业单位130多万个，纳入政府事业单位编制的人员近3000万，相当于国家公务员总人数的6倍，占全国财政供养人数的77，各项事业经费占国家财政支出的30%以上。目前在基层审计机关，特别是县级审计机关，教育、医疗等事业单位在属于其审计监视对象的单位中所占的比重越来越大，成为其审计监视的重点。随着我国事业单位改革的逐步深化，事业单位已不完全是国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，已出现了国家、集体和个人共同出资和其他承受、使用国家财政资金的事业单位。审计机

3、关对事业组织审计与对企业审计不同，主要是为了监视其能否通过合理有效使用财政资金，完成好所承当的事业任务，创造出应有的社会效益，而不仅仅是监视国有资产的保值增值情况，因此不能以国家投资多少为标准来确定是否需要审计监视。国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织都应当进展审计监视。而且对使用财政资金的其他事业组织进展审计监视，可以审计该组织的所有财务收支。对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监视修订后的?审计法?第二十一条将原?审计法?第二十二条修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监视，由国务院规定。本条修改主要有以下几点考虑：第一，以“国有资本取代“

4、国有资产。因为出资人即股东的权益不是实物形态的资产，而是以资本权益形态表达的财产权利。只有“国有资本才能形成股权，才有是否控股的问题，而“国有资产本身并不能控股。第二，将国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构纳入审计监视范围。随着我国国有金融机构股份制改革的不断深化，纯粹国有的金融机构将越来越少，取而代之的是股份制等多种所有制形式的金融机构，如不将其纳入审计监视范围，大量国有资产将得不到有效的审计监视。第三，对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监视，有其特殊性。之所以规定对这类单位进展审计监视由国务院规定，主要是考虑到其具有的特殊性。有观点认为，这种特殊性在于此类单位的投资

5、者不仅仅是国家，因此审计机关承受国家这一大股东的委托施行审计应考虑其他中小投资者的利益，应征求其他投资者的意见，按公司治理的程序办理。我们并不赞同这一观点。我们认为，审计机关之所以对这类单位进展审计监视，是由于它们承受了国家财政资金，或者说使用了纳税人的钱，国家或者说人民才要委托审计机关对其进展审计监视，审计机关的委托人不是作为大股东的国家，而是作为公共利益维护者、人民利益代言人的国家，审计机关行使的是公权利。这也才是审计机关为什么有权对被审计的企业、金融机构进展处理、处分的根据。假如审计机关是股东委托的审计，是不可能处理处分委托人自己单位的。事实上，按照国际惯例，国家审计对一切使用财政资金的

6、、使用国有资产的，甚至只要涉及公众利益的单位，都有权审计，只不过考虑到我国有国有资本的企业、金融机构众多，国家审计监视不过来，本着抓大放小，突出重点的方针，可以规定审计机关只对国有资本占控股或者主导地位的企业、金融机构进展审计监视。正因为如此，审计机关对这类单位独立行使审计监视权，不应受其他投资者的影响。但也应当成认，对这类单位，特别是上市的和中外合资的企业、金融机构的审计监视，仍有一定的特殊性：一是这类单位的投资者众多，有的涉及到境外，其社会影响、政治影响比拟大，对其进展审计监视的政策性要求比拟高；二是国有资本的控股地位既有绝对控股，也有相对控股，确定起来比拟复杂；三是?公司法?规定了一套对

7、股份的监视机制，审计机关的审计监视如何与之相衔接，如何防止影响市场主体间的公平竞争，还值得研究。因此，审计机关对这类企业、金融机构的审计监视，在监视程序上应与对纯粹国有的企业、金融机构的审计监视有所区别。修订后的?审计法?仍然受权国务院对审计监视这类企业、金融机构作出规定。理解本条规定，应注意把握以下三点：第一，根据?审计法施行条例?，审计机关有权对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进展审计监视。?审计法施行条例?第十九条规定了审计机关对国有资产占控股地位或者主导地位的银行或者非银行金融机构，可以进展审计监视；第二十条规定了审计机关对国有资产占控股地位或者主导地位企业进展审计监视的

8、详细范围。实际工作中，审计机关一直在对国有资本占控股地位或者主导地位企业、金融机构进展着审计监视。这次?审计法?修订并没有扩大对企业、金融机构审计监视的范围。第二，应承受审计监视的国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构，既包括国有资本占绝对控股或者主导地位的企业、金融机构，也包括国有资本占相对控股或者主导地位的企业、金融机构。根据?审计法施行条例?第二十条的规定：审计机关既可以审计国有资本占资本总额百分之五十以上的企业；也可以审计国有资本占资本总额的比例缺乏百分之五十，但是国有资本投资者本质上拥有控制权的企业。参照这一规定，本条修订可以理解为：审计机关对国有资本占资本总额的比例超过百分

9、之五十，以及国有资本占资本总额的百分之五十含以下，但是国有资本投资者本质上拥有控制权的企业、金融机构的资产、负债、损益，依法进展审计监视。第三，国务院应当对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进展审计监视作出明确规定。根据?审计法?的受权，国务院应当就审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进展审计监视的详细范围作出明确规定，而且应当根据其特殊性，作出不同于纯粹国有企业、金融机构的特殊程序性规定。比方，可以考虑规定：“年度审计工程方案确定对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进展审计的，审计机关应当事先与有关主管部门、监管部门和被审计单位进展沟通。年度审计工程方案确定后，应当及时通知被审计的企业、金融机构。又比方规定：“审计机关向社会公布上市公司审计结果的，应当在公布审计结果三日前，将公布的内容告知该上市公司。这样可以给被审计单位一定时间来主动向监管部门和股东报告、披露。调整了建立工程审计监视的范围修订后的?审计法?第二十二条将审计机关对建立工程审计监视的范围由“国家建立工程调整为“政府投资和以政府投资为主的建立工程。这样修改主要是考虑：随着国家投融资体