规划建设管理基础材料

1、规划建设管理基础材料（2016年7月21日）丰台的规划建设管理水平与经济社会发展的要求相比，与广大 干部群众的期望相比，与其它中心城区的发展水平相比，还有很大 的差距。主要表现在： 在城乡规划上，还存在规划前瞻性不足、地 方特色文化基因融入不够、规划执法到位、村镇规划相对滞后、规 划管理体制还不够健全等问题。征地拆迁等土地利益调整引发社会 矛盾的问题日益凸显；国土资源和城乡规划建设执法监管还不够及 时，未批先建，批少多占、不批乱建违法违规行为仍然大量存在； 在城乡建设上，还没有形成多元化投入机制，短期内无法摆脱开发 建设单纯依赖财政硬投入的束缚；城乡一体化进程不快，建筑设计 水平不高，城市文化

2、底蕴挖掘不够，城市总体品位不高；建设项目 基本程序不够严格，管理不够规范。在城乡管理上，管理机制还未真正从“突击式”向“长效化”转变，管理标准还未真正从“粗放 式”向“精细化”转变，管理方法还未真正从“治标”向“治本” 转变；市政设施管理滞后，流动摊点、占道经营、占道停车等现象 屡禁不止，背街小巷、城中村、城乡结合部、老旧小区等脏乱差状 况未得到彻底解决，弱势群体生存问题与市容市貌管理矛盾尚未有 效化解。梁思成说“城市是一门科学，它像人体一样，有经络、脉博、肌理，如果你不科学的对待它，它就会生病”中央城市工作会议指出：规划是城市的“成长坐标”，建设是塑造城市的“骨肉之躯”， 管理就是打通城市的

3、“血脉之源” O城市是人类文明与社会发展的产物，彰显着人类在特定历史时 期的经济、社会、文化和环境发展的时代特征。城市管理是人们对 城市发展和人居环境所进行的控制和治理活动的总称。城市管理的 目的在于满足城市的社会和经济发展的要求，它是政府部门的职责 之一，也是一项专门科学。现代城市管理是一个内涵丰富、涵盖广 泛的大系统。因此，探索和创新与之相适应的城市管理体制和运行 机制，构建和谐城市是各级政府和社会各界所关注、思考的十分重 要而迫切的现实问题，也是时代赋予城市管理者们的历史责任。城市规划、城市建设、城市管理是现代城市发展的核心组成部 分，城市是一个机体，城市规划是生长坐标，城市建设是骨肉之

4、躯， 城市管理是血脉之源，只有三者紧密衔接，良性互动，才能让人民 群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。城市规划要创新规划 理念，充分满足城市建设与城市管理的需要，要考虑城市管理的效 率和精度，切实提高规划的前瞻性、系统性和科学性，确保“功能 齐全不漏项”；城市建设要以规划为蓝图，强化规划的严肃性、权威 性，从严实施，红线管理，抓好市政设施建设和公共服务供给，逐 步形成适度超前、相互衔接、满足未来的市政基础设施和公共服务 设施，为后续城市管理提供便利，保证“设施建设不甩项”；城市管理要探索建立评估反馈机制，要参与市规划编制和城市市政设施建设验收等工作，及时向城市规划、城市建设部门提出城市基础

5、设施 和公共服务设施的规划设计、建设情况的调整完善意见，确保各类 设施按标准设置，各种功能齐全配套。一、关于规划问题坚持高起点规划，提高城市规划设计和规划管理水平。规划是 城市发展的龙头，影响深远，事关城市建设的全局。规划好才能建 设好、管理好。落实规划全覆盖，就是对规划资源的最大节约、规 划成果的最大利用、规划工作的最大统筹。规划的失误和滞后是最 大的浪费，是对城市建设的破坏，是对公共利益的损害。因此，必 须高度重视规划的宏观指导作用，把规划作为城市建设第一位的工 作抓实抓好。一是“多规合一” O过去我们在规划编制和管理的过程中的“各 自为政”“争当龙头”的情况，主要就是由于存在管理要求缺乏

6、协同、 部门规划衔接困难和管理主体不清等问题。随着规划改革的深入发 展，“底线式”的空间规划、“协同式”的管理机制和“留白式”的 市场实施更加引人关注，多行业的规划整合工作势在必行。“多规合一”的本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规 划类型，是基于城乡空间布局的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用和提高政府行政效能的 有效手段。所谓“多规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一 个城乡发展空间，其核心在于“一张图”和“一套协作流程”，通过“一张图”将所有规划要素在同一个空间平台上进行表达和协调；通过“一套协作流程”确定一套部门间协作的管理流程，保证各部 门规

7、划编制、实施及更新过程中的有效衔接，提高行政运行效率和 公共服务水平。“多规合一”后，大致可以达到如下成效：一是协调解决“多 规”间的冲突和矛盾，提升规划的管控能力；二是推动项目的无冲 突落地，提高行政服务效率；三是节约集约盘活存量土地，促进城 乡建设用地效率的最大发挥；四是保护生态环境，保住城市长远发 展的生态“底线”。由于规划门类众多，现行规划体系在“空间管理”方面相互交 叉、错位，致使规划实施难以操作，有必要建立一个“多规合一” 的空间平台，综合发改、规划、国土等部门规划所涉及的空间要素， 按照统一的城乡空间发展思路，统筹安排建设用地布局，协调解决 各规划在空间上的冲突：经规定目标、城规

8、定坐标、土规定指标、 生态建设规划定底线。“多规合一”工作的实施必须建立自上而下的督导与协调机制， 如以工作协调领导小组的形式实现多方参与，做好政府上下、职能 部门上下、平行职能部门、职能部门与街乡镇间工作的协调；同时， 应采取自下而上试点推动的方式，创新机制、体制和空间管理工作 方法，通过部门间协作规则指导开展相关工作。一、推进“多规合一”的现实必要。首先看“三规”，它是指经济社会发展、城乡建设、土地利用等三大规划体系，而“多规合一”、 “多规融合”，则进一步将环境保护等规划纳入其中。一是理顺规划关系。目前，国土和建设领域分别有土地管理 法和城乡规划法，而经济社会总体规划的依据只有宪法 理论

9、上讲，人大审议通过的总体规划每个字都具有法律效力，但实 际中，由于缺少约束、任期变动等原因，总体规划统领全局的权威 作用发挥不够。二是推进规划落地。“上边千条线，下面一根针”，区范围和调 控手段有限，搞成庞大的规划体系既无必要也不可行。总体规划泛 泛而谈、专项规划贪大求全，形形色色的规划往往令基层无所适从。三是优化资源配置。习近平总书记多次指出，规划科学是最大 的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。专项规 划与城建和土地规划衔接不够，项目建设不仅付出大量成本，甚至 影响社会和谐稳定。二、推进“多规合一”的困难制约。一是规划理念目标不一致。 总体规划是统筹全局的总纲要，关注总量、结

10、构、就业、收入等发 展性指标，强调发展优先，上下级规划进行指导性衔接；城乡建设 规划主要统筹建设行为，关注城市规模、人口集聚和公共设施等扩 张性指标，强调建设优先，上下级规划联系相对松散；土地利用规 划主要统筹土地保护开发，关注耕地保有量和建设用地总量等约束 性指标，强调保护优先，上下级规划之间有严格的约束力。几大规 划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同， 给规划融合造成了一定困难。二是规划管理机制不顺畅。目前，规划编制、审批、实施的职能过于分散。发改部门负责综合协调，但 角度相对宏观，难以解决空间合理组织的全部细节问题；建设部门 最具专业技术实力，但侧重物质空间建设，没有

11、统筹发展全局的职 责；国土部门偏重强调耕地保护这个单一目标，与快速推进的工业 化、城镇化矛盾较为尖锐。规划衔接以征求意见的形式进行，由于 部门利益等原因，衔接不透、相互掣肘时有发生。三是规划编制程 序不规范。从立项看，除几大骨干规划外，其余哪些编、哪些不编、 由谁编、如何编，缺乏明确规定，随意性强。一些部门将常规工作 也列入规划，导致效力不升反降。从编制看，尚无统一严格的法定流程，部分规划缺乏科学民主决策， 省略论证、评估、监督等环节， 仅仅把规划编制当成例行公事。从审批看，大部分规划的审批主体 不够明确，为增强自身影响力，相互攀比、盲目提升审批主体层次 的现象时有发生。推进“多规合一”的路径

12、探讨。一个区域只有一个空间，一个 空间理应统一规划，这是“多规合一”毋庸置疑的现实基础。“多规合一”后是什么样的规划？实事求是讲，要一步到位实现一本规划“一统天下”并不现实。现阶段应当先构建一个基础共通、内在协 调、具有弹性的规划体系，然后逐步向一本规划过渡。技术路线图 可设定为：（1）加强“多规合一”理论和方法体系研究；（2）建立城乡用地、基础设施、产业集群等公共数据平台；（3）设定产业、人口、土地、城建等引导方向和预期目标；（4）划分城镇、农业、生态“三类空间”，确定相应的“三条红线” ；（5）编制各分项规划，确保重大生产力布局衔接一致；（6）制定管理政策，明确分工协调机制。二是“规划引领

13、”。“生态保护、用地控制、城乡传承、城乡公 共服务均衡”四大规划目标，作为指导全域空间统筹的总体方向。从生态保护出发，划定全域生态空间控制线、全域地表水体保 护和控制线两类管控空间；从用地发展控制出发，划定全域城乡建 设用地边界控制线、全域灾害防护界线和全域战略安全保障界线三 类管控空间；从城乡文脉传承出发，划定全域历史文化遗产保护界 线管控空间；从一体化的城乡公共产品出发，划定全域基础设施用 地界线、全域公益设施控制线和全域交通设施控制线三类管控空间。三是“规划落地” o在具体操作中，有以下三点应当引起注意:一是要以人口为基础。规划是为人服务的。随着城乡一体化城 镇化推进，人口的城乡和区域分

14、布结构都将发生深刻变化，对经济 增长动力、基础设施布局、民生保障需求产生深远影响。对人口重 大问题的研究把握，应当成为“多规合一”的基础依托。二是要以产业为核心。就是要摒弃大拆大建的做法，始终贯穿 服务首都核心功能的理念，在完善功能配套和提升承载力上做文章。三是要以空间为引导。空间布局是未来发展的基础平台，也是 多种规划共同的物质承载，强化对空间资源的调控。二、关于建设问题城乡结合部是城市化发展的必然结果，它是由城市发展的空间 规律所决定：一方面，伴随着人口的增长、经济的发展以及城市化 的进程，城市规模不断扩大，城市内的各企业、组织、团体乃至个人对于建设用地的需求不断增长，这与土地资源的稀缺性

15、必然产生 矛盾；另一方面，从城市发展的空间规律看，只要城乡差异未真正 消灭，城乡间永远会存在边界，原有的城乡结合部逐渐发展成为城 区，新的城乡结合部也不断由周围的城市毗邻区演化而来，是一个 动态发展的过程。城乡结合部深层次的问题涉及三个方面转型，即个人生活方式 由农民转型为居民，集体经济组织转型为现代企业，村民自治转型 为城市公共管理。只有准确把握城乡结合部基本特征和深层次的问 题，才能抓住本质、寻找破解难题思路，提高规划管理工作水平。未来的城市化和城乡发展中应当以城市社会和谐为目标，必须 走一条发挥空间集聚效应同时又注重城乡协调发展的道路，就需要 改变城乡分割的局面，实现城乡融合。城乡规划管

16、理部门坚持科学 规划、坚持区域统筹、坚持规划实施机制创新，以推进城乡一体化 为目标，通过整理城乡结合部土地资源，合理规划城乡结合部地区 农民搬迁住宅、贫困居民住房和外来人口居所，统筹规划基础设施 和公共服务设施，整理农村集体建设用地和产业用地，盘活农村集 体建设用地为突破口，规划建设重点功能区，引导产业发展和促进 就业，发挥城市集聚效益，增强区域活力，辐射带动周边区域发展 促进社会和谐。加快促进城乡结合部城乡一体化、实现城乡融合、 改善人居环境，促进经济、社会、人口、资源、环境的全面协调可 持续发展。城乡一体化是以城市为中心、小城镇为纽带、乡村为基础，城乡依托、互利互惠、相互促进、协调发展、共

17、同繁荣的新型城乡关 系。它具有六个方面的特征：一是城市化的高级阶段，只有在生产 力和城市化达到一个较高水平时才可能实现，其次城乡一体化是一 个渐进的发展过程，不是结果。第三，城乡一体化是双向的演进， 不是单向的。是城乡双方发挥各自优势、互相吸引先进和健康的因 素、理顺交流途径、挨弃落后的病态的东西的过程。第四，城乡一 体化是系统性工程，包括社会经济的方方面面，不能只重经济而忽 视精神的、文化的、社会的内容。第五，城乡一体化不是消灭城乡 差别的过程，更不是全部乡村转变为城市的过程。只要乡村存在、 城乡差别就存在，只是不同历史时期其表现程度和形式不同。第六,推进城乡一体化的动力是城市的带动力和农村

18、的推动力。城乡社会经济发展一体化的最终目标是实现城乡之间体制的一 体、经济的链接、社会的趋同，以及空间的融合。坚持统筹规划是 破解城乡结合部难题，提高规划管理水平的关键所在。坚持统筹规 划，就是统筹协调好人口、资源、环境之间的关系，统筹好产业发 展规划、土地利用规划和城市规划之间关系。在丰台区城乡结合部 坚持统筹规划关键在于打破原有“三级所有、队为基础”的分割和 以村为单位的规划模式，统筹整合各村的居住用地、产业用地和绿 地资源，围绕轨道站点周边、城市主干道周边规划建设重点功能区， 形成功能集聚、交通便捷、基础设施完备、辐射带动力强、提高大 量就业岗位、经济效益、社会效益和生态环境好的城市新空

19、间，从 而彻底改变城乡结合部的面貌。我们工作的成绩：资源由城区集聚向农村延伸，产业结构不断 调整和拓展，农业发展方式发生转变；基础设施和生态环境保护加 快向农村延伸和覆盖；城乡一体化的就业和社会保障体系进一步完 善；公共产品和服务建设向均等化方向迈进；城乡体制改革力度加 大，城乡管理差异缩小。目前城乡一体化的主要问题：城乡公共服务失衡，生活水平和 发展条件的差距不断扩大；城市对农村补偿缺失，导致城市化进程 中农民利益受损；城乡产业分布不均，产业发展水平不均衡，没有 形成城乡产业联动发展趋势，农村内生发展能力不足；经济发展提 高缓慢，城乡居民总体收入仍存在较大差距；城乡基础设施以及公 共资源配置

20、差距比较明显；城乡管理依然分割，制度建设和社会管 理相对滞后，城市管理水平需要进一步提高。农民收益长期化。 衡量城乡一体化成功与否的标准，最终要归 结到农村居民的物质文化生活水平提高。要把城乡一体化带来的经 济社会成果惠及广大农民，落实到他们的切身利益上，保证农民收 入增加的速率高于城镇居民，真正缩小城乡差距和实现城乡融合。 土地是农民的命根子，是农民利益的基础，要提高农民在土地收益 中的比例，使他们的长远生计有保证。积极推进产权制度改革，实 现好“资产变股权，农民当股东”，农民真正成为集体资产的主人, 实现集体经济投资主体多元化。加快推进乡级集体经济产权制度改 革，要加快研究制定加强新型集体

21、经济组织规范化管理的办法和措 施，从完善组织架构、制度化建设、规范分配机制、理顺组织关系10 等方面全面加强新型集体经济组织的运行管理，制定促进集体经济 组织发展的相关政策，加大对新型集体经济组织的扶持力度。产业发展差异化。 城乡产业一体化不是城乡产业一样化。城市 与乡村因资源禀赋和功能定位不同，其产业发展应实现差异化，防 止出现差异同构和低水平重复建设。要充分利用农村的资源、生态 优势，发展适合农村特点的产业。推动城乡结合部产业由低端向高 端发展，一方面规划农村产业发展。在京津冀一体化过程中，随着 非首都核心功能的疏解，城乡结合部地区的批发市场、物流基地等 低端业态首先需要进行疏解，产业疏解

22、的同时也会带动人口的疏解。 同时，通过高科技园区、高端服务业集聚区辐射带动，提升传统产 业，优化产业结构，吸引特色产业集聚，从而提高农村集体建设用 地的产出水平，壮大集体经济。另一方面要推动“瓦片经济”向高 端化发展。作为产业形态的瓦片经济在城乡一体化建设中有其存在 的现实基础，在未来仍将会长期存在。城乡结合部的改造，要考虑 到瓦片经济对农民的重要性，通过规范的有序管理，将小瓦片经济 变为有组织有规划的大瓦片经济，使瓦片经济向高端化、产业化发 展。公共服务均等化。什么是“城乡统一的公共服务制度”？就是 通过建立有效率的体制和机制去实现公共服务城乡统一这一特定目 标的刚性安排。能否对公共服务城乡

23、统一作出刚性安排，对发展中 地区来说，考量决策者的胆识和智慧。推进城乡一体化的目的是要让农民真正享受到城市化的新成果。11 而不能只注重实现农民户籍身份的变更，不解决好他们的就业、社 会保障等问题，从而使得农民出现“被城市化”的现象。只有当农 民的生产生活方式发生质的变化，在权利义务上和城镇居民完全平 等时，才真正实现了的城乡一体化。建成统筹城乡公共服务的体制，关键环节是政府组织机构建设 与职能设计，基层（村、社区）组织的对接，以及城乡公共服务均 衡发展的运行方式。抓好政府组织机构建设与职能设计这个环节， 就是要针对城乡公共服务均衡发展的需要深化政府机构改革，促进 政府职能转变。特别是建立起促

24、进城乡公共服务均衡发展的人事制 度，加快公共服务事业单位的转制改革，加大城乡公共服务优质资 源双向对流的力度。抓好基层（村、社区）组织的对接这个环节， 就是要在村（社区）尽快建立和完善与政府职能转变对接的组织机 构，实现转变职能后的政府工作效率最大化。组织管理社区化。 创新城乡结合部治理改造模式。城乡结合部 不仅形成了自身独特的经济、 社会特征，更形成了独特的区域文化。 改造并非简单的生产方式、生活方式的改变，经济组织运作模式、 居民生活心理习惯、区域价值观、区域生态环境系统、区域功能体 系等的转型更是一个长期复杂的过程。应在掌握城乡结合部形成与 发展机制，明确城乡结合部各种问题产生的原因及相

25、互关系的基础 上，针对各个地区的具体情况， 选择系统性的、根本性的改造模式。农民生活城市化。从土地开发到功能带动、 产业支撑；从边缘、 割据到新区、融合。遏制城乡结合部混乱局面的形成与发展。城乡12 结合部“脏、舌L、差”的局面一经形成，治理改造难度非常大。不 仅成本增加，而且由于缺少依据只能摸着石头过河，政策措施的试 错性与风险也都显著加大。应在充分认识城乡结合部价值与功能的 基础上，统筹规划城乡结合部的开发时序、空间安排、功能定位、 基础设施建设，以及与城、乡两方面的产业联系与协调分工等，并 将城乡结合部规划纳入整个区域规划体系。创新制度与管理模式。 城乡结合部非城非乡的特征决定了其在城乡

26、二元制度背景下的尴尬 局面。今后应探索适用于此区域的制度与管理新模式，不再以城市 和乡村对服务对象实施区别化管理，整合城乡资源，建立统一的人 口、土地、产业、基础设施与公共服务体系等。生态环境文明化。 从被动、盲目发展到主动、改造提升；加强 城乡结合部的“绿色园地”功能。重视其改善城市景观和生态，满 足现代城市居民日益增长的健康与休闲需求方面的作用，逐渐恢复 其自然与生态功能，营造优美的景观，将其建设成为供城市居民休 闲游憩和为城市提供生态涵养、净化功能的绿色园地。作为城乡之 间的缓冲发展地带，城乡结合部促进城乡和谐共生的功能与作用也 不容忽视，应合理界定城市规模，严格监督与控制城乡结合部地区

27、 土地利用类型的变更，尤其是农业用地变更为城市用地。三、关于管理问题城市管理存在的主要问题城市管理还不适应现代城市发展的需要。一是城市管理有些方面还具有浓厚的计划经济体制的色彩，管理还比较粗放。在计划经13 济体制下产生的“大建委”模式，统管统揽，管理层次多，职能交 叉。二是沿用行政的、非经济的手段为主导的“建管合一”的城市 管理模式，城市管理还缺乏强有力的统筹协调管理体制，社会资源 未得到有效的整合，往往导致“重建轻管”；事权、财权过于集中在“条条”，区、街往往责大权小，未形成城市管理“一盘棋”格局和 高效的管理合力。三是城市管理还缺乏适应现代城市管理需要的运 行机制，忽视对城市资源科学配置

28、， 公众参与城市管理的氛围不浓， 市场运行的机制和制约机制没有形成。四是对城市经济、社会、人 文、生态、环境的协调与城市可持续发展问题缺乏深入研究。城市管理体制还不适应政府依法行政的需要。一是现行的联合执法尚缺乏统揽全局的法律依据。我国的城市管理机构在国家层面 是建设部，省里是建设厅，而在地方 （市、区）则分散于城管、规划、 公安、公用、园林、市政、房管、工商、卫生、环保等各主管部门。 二是联合执法的主体赋权不够，责权不清。三是联合执法的运作程 序还不规范。行业管理部门重审批发证，弱监管；联合执法单位缺 乏统筹与沟通，易造成实际工作中的相互矛盾，甚至导致处罚行为 无效。四是执法单位与区、街道的

29、“条块”运作也存在不协调，部 门、街道没有从长期形成的局部经济利益关系中摆脱出来，不能完 全从管理和服务的角度履行职责，易于导致“条条”与“块块”之 间政令不畅。这种执法工作的不协调，使“齐抓共管”成为一种空 话，“七、八顶大盖帽管不了一个破草帽”就是这种管理不规范的真 实写照，严重损害管理权威性。14城市管理机制还不适应实现管理科学化、长效化管理的需要。伴随现代城市发展，城市管理的公共事务由政府所独立包揽的现状 已不适应了，它需要政府与民间的广泛合作来强化其服务功能，满 足城市发展的需要。目前，城市公共服务还基本处于政府独家垄断 的状态，缺乏对经济、法律、技术、教育等手段的综合运用，社会 资

30、本进入公用行业的项目较少，特许经营还处于起步和探索阶段。这种机制既不利于强化城市管理的责任意识、公众的参与和监督意 识，也不利于城市综合管理绩效发挥，制约了城市管理走上的良性 发展的轨道，缺乏应有的活力。城市管理的技术装备还很不适应提升城市管理水平的需要。随着城市化进程加快，城市管理的广度和深度在不断的延伸。城市管 理在应用现代科学技术，实现即时性、准确性和全面性的动态管理 方面还很滞后，部门之间信息资源整合度低。城市的整治难点、热 点问题，仍在依赖人员的定点督岗、定时巡查来完成；城市管理的 整体效能和合力作用得不到充分的发挥，影响管理水平的提升。城市管理问题产生的主要原因(1)观念意识上的因

31、素。一是反映在城市政府受传统的计划经济 思想观念影响，主要依据上级指令性计划来行使城市管理职能，而 忽视了按照城市的发展规律和自然、经济、社会的发展状况与特点 进行管理。二是反映在相当一部分领导不能正确对待城市建设和管 理的关系。往往重建设轻管理，对城市管理中存在的问题，不能够 认真深入研究和思考。三是反映在对城市管理的复杂性、艰巨性认15 识的不足。随着城市化的进程明显加快，形成了城乡不同群体的巨 大利益反差。这些素质不同、知识程度不同、法律意识不同的社会 利益群体，对政府改善城市市容环境面貌、提高城市管理水平的期 望在不断提高，也在某种程度上给城市公共事业发展和管理带来了 巨大的压力。由于

32、各级政府和各部门对扑面而来的新情况、新问题 研究不够，认识不足，就必然致使其观念上缺乏对城市管理体制创 新的必要性、科学性、紧迫性有更深的认识。城市管理的思路。遵循城市发展规律，以人为本，以深化改革 为动力，以科学技术为支撑，以解决城市管理体制中存在的突出问 题为切入点，科学合理配置社会资源，调动各方积极性，转变职能, 建立起充满活力的城市建设管理长效机制；理顺关系，建立起服务 于现代城市管理要求的权责利相结合的高效管理机构；着眼未来， 构建适应城市现代化发展的城市管理体系，努力为经济的持续快速 健康发展、社会进步和人的全面发展提供良好的城市环境。城市管理体制创新的基本原则。统一效能的原则。按

33、照精简、统一、效能的要求，进一步转变 政府职能，推进建管分离，强化管理权威；理顺条块关系，建立办 事高效、运转协调、行为规范的城市管理行政体系。属地管理（重心下移）的原则。实行管理权限下放，充分调动和 发挥城区的积极性。做到责权一致、谁主管谁负责和“费随事转、 事随责转、责随权转”，赋予权利的同时落实相关责任，明确城市管 理系统内各机构的职能及责权关系16积极稳妥的原则。既要把握有利条件，不失时机地加大公用事 业改革力度，又要充分考虑各方面的承受能力和现实可行性，采取 积极稳妥的办法，循序渐进地加以推进。技术支撑的原则。以现代科学技术为支撑，不断提高城市管理 工作中的技术装备水平，促进城市管理

34、向现代化、智能化、网络化 方向发展。依法管治的原则。按照依法治国、依法行政的要求，加大城市 管理的执法力度，不断提高城市管理的依法行政水平。环境综合整 治要坚持整体推进的原则。明晰权责。建立“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管 理新体制。实现整合城市管理资源，发挥城市管理效能，强化城市 管理服务功能，形成管理、监督、服务一体化的城市管理模式。“两级政府”：事关全局的城市规划编制、城市资源配置、政策法规规范 和标准制定、监督检查的职能，集中在区一级政府；充分发挥街道 乡镇政府在城市管理中的主体作用，在资金和政策上将相应权责利 给予街道乡镇。“三级管理”：科学确定区、街、服务站管理职责与 职权

35、。形成管理重心下移和责权利相统一的层级管理框架。区一级 宏观决策、监督与协调，街乡镇全面实施，履行管理职责，服务站 操作执行、管理服务。“四级网络”：将管理拓展到社区。强调社区 的自我管理、自我服务的自治功能，把社区管理与市场化物业管理 有机结合起来，把区、街、社区三级管理真正落实到基层，落实到 位，形成全面管理网络。17理顺关系。建立“条块结合、以块为主”的管理体系。一是理 顺“条与条”的关系。首先，要理顺建设、管理之间的关系。城市 建设与管理是城市正常运转的两个轮子，二者相互融合，相互促进，不可分割。建设与管理的辨证关系要求在城市发展过程中不能偏废 任何一方。根据城市发展状况和设区城市成功

36、做法，积极推进建管 分列。建立城市综合管理机构，统一指挥、协调和处理城市管理的 相关事宜。二是要理顺“块与块”的关系。要加快推进行政区划调 整工作，理顺街道与街道、街道与乡镇间的管理关系。 三是理顺“条 与块”的关系。坚持属地管理的原则，以“块”管理为主，“条”上的管理职能部门各负其责，各司其职，积极主动履行部门法定职责， 支持、配合“块块”的管理，充分发挥城市各级政府在城市管理中 的主导作用。顺畅体制。改革城市管理综合执法体制， 是提高城市管理水平、 规范整顿市场经济秩序、加速城市现代化进程的客观要求。要按照 制定政策、审查审批职能与监督检查、实施处罚职能相对分开的原 则，建立健全城市管理集

37、中执法与专业执法相结合的综合执法体系， 实行“统一领导，分级管理，以块为主，重心下移，强化服务”的 管理体制。区级城市管理部门主要侧重政策研究、监督指导和重大 执法活动的指挥调度，指导街道乡镇开展具体城市管理任务，同时 执法重心下移到街道乡镇，相应人、财、权、责全部下放到街道乡 镇。城管执法局主要在城市管理领域集中行使原由建委、城管、园 林、规划、市容、环保、工商、公安交警等方面行使的执法监察部18 分行政处罚权，负责对授权领域的违法、违章行为进行监督检查和行政处罚。完善机制。一是建立市场化运作机制。 城市管理改变政府包揽, 形成“政府引导、市场运作”相结合的市政公用事业多元化的发展 格局。实

38、现自主经营、自负盈亏、自我发展的社会化服务。二是建 立公众参与机制。只有社会组织与公众广泛而自觉参与，城市管理 机制才能从被动外推转化为内生参与，从而实现城市管理的良性循 环。让公众参与到城市管理的决策、执法、监督和公共设施建设等 的过程之中，提高城市管理的透明度。建立“政府花钱建机制，百 姓花钱买服务”的管理机制，使城市管理形成市场化、专业化、社 会化、规范化的长效管理机制。职能边界模糊。越位主要表现在街道承担了一些不应由街道承 担的、应该由区政府及区职能部门承担的职能，随着政府职能转变 和依法行政的加强，这些职能应该移交给区政府和区职能部门；错 位主要表现在街道包揽了 一些应该由居民自治组

39、织和社会组织来承 担的事务；缺位主要表现在街道没有履行本应该承担的社会管理和 公共服务的事务。条块关系错位。由于管理幅度过大，管理任务重，很多工作延 伸到街道，由街道的相应科室承担，专业部门对街道的工作进行监 督考核。这样的运作方式给管理工作带来了诸多矛盾和问题。主要 包括以下三个方面：第一，责任主体不明确。一项专业管理在实际19 运作中出现了两个责任主体，一旦出现问题，难以追究责任，造成工作中推诿扯皮、推过揽功、争权推责的现象。第二，责权不统一。 街道办作为派出机关，不是一级行政主体，没有执法权，但又要承 担专业管理责任，且由于管理幅度过大，管理力度不足，“看得见的管不了，管得了的看不见”，

40、责任与权利严重错位，工作开展起来难 度大。第三，管理任务难落实。城市专业管理的科技含量越来越高。 实施专业管理需要相应的技术、设备、人才作保障，而这些资源大 都集中在专业部门。街道迫于名目繁多的“一票否决”，不得已实施专业管理，但缺乏基本条件，“想管管不了、不管又不行” o只能凭借一些临时性的手段，来解决一些应急事务，其成效往往是暂时性 和表象性的，工作很难做到持久、深入、扎实。这是造成城市管理 和公共服务水平不高的一个重要原因。人员编制与承担任务不匹配。街道管理服务的对象数量激增， 而人员编制相对不足，加之街道干部流动性差，因此在一定程度上 影响了街道干部整体素质的提高。此外，因为行政编制偏

41、少，为解 决工作急需，不得不使用事业编制，从而形成了政事不分和混岗现 象较为普遍。同时，聘用的编制外人员待遇标准不统一、人员结构 不合理、保障机制不健全等问题，影响了街道的工作效能。城市街道管理体制改革要实现政府职能的有效调整，必须以政 府职能的合理界定为前提。理顺街道与政府、社会、市场和社区关 系，把涉及行政执法、行政管理的工作归位给政府职能部门；将那 些政府管不好也没有能力管的大量微观社会事务交还给社会；把属20 于群众可以自我组织、自我管理的事务落实到社区；对适于市场化 运作的服务项目通过市场方式解决。建立健全适应现代社会快速发 展对街道管理的客观要求，形成“条块结合、条融入块、以块为主

42、” 的综合城市管理体制格局，按照“强化服务功能、坚持效能优先、 创新组织设置、实施流程再造”的原则，将街道办事处职能进行重 新疏理整合，全面实施社会管理和公共服务职能。转变思想观念。提高对街道在城市管理中基础地位的认识。街 道管理体制改革难以推进，关键是观念问题、认识问题。可以从内 外两方面思考。从外部因素上看，有些政府职能部门对街道地位认 识不准、不够，将其当成各职能部门的“腿”，把本属于自身应完成 的工作向街道下派，造成街道工作任务越来越多而不堪其负。从内 部因素上看，由于受传统工作方式的影响，街道自身还不能主动转 变观念，转变职能，转变工作方法，树立自身在城市管理中的基础 地位，不敢理直

43、气壮地回绝自己职能外的任务。为此，要转变观念，提高认识，上级党委和政府特别是城区党委和政府，进一步正确地 理解街道的地位和作用，科学地理顺街道的职能和机构，在合理的 制度安排的基础上，还应加大政策宣传的力度，为街道管理体制改 革创造一个和谐、宽松的环境。部门联动推进。在街道管理体制改革的过程中，政府如何转变 职能，政府职能部门如何进行相应的改革，在某种程度上，决定着 街道管理体制改革的进程。因此，应从以下方面联动推进街道改革： 一是解决政府职能部门的“缺位”问题，即凡属专业性、技术性的21 管理事务，职能部门应作为管理主体主动承担起来，街道可以予以 一定的配合，但不能将工作任务和责任推给街道；二是对与居民日 常生活密切相关的专业管理，职能部门应在街道建立必要的派出站 所和下派专业人员；三是对于需要街道协助和配合的管理事项，要 按照“权随责走、费随事转”的原则，明确双方的权责关系。培