利用农村集体建设用地开发房地产的法律途径探析

1、PAGEXXXPAGE 7 利用农农村集体建建设用地开开发房地产产的法律途途径探析随着城城镇化、工工业化步伐伐不断加快快，建设用用地供需矛矛盾愈来愈愈突出。如如何解决农农村集体建建设用地市市场准入法法律地位问问题，已经经成为当前前农民集体体土地改革革的一项重重要课题。自上世世纪六十年年代农村实实行人民公公社化四十十多年来，土土地由私有有变为农村村集体所有有，土地所所有权在“公社化”的农业生生产过程中中其主体为为“三级所所有”以“生产队为为基础”，所所有权与使使用权基本本没有分离离，实行一一体化管理理。自实行行家庭联产产承包起，土土地所有权权与使用权权分离，所所有权归集集体，使用用权归农户户。集

2、体建建设用地使使用权如何何与所有权权分离，进进入市场问问题至今未未得到法律律上的规定定。由于我我国长期实实行“二元元”结构的的城乡管理理制度。农农村集体建建设用地在在法律上只只能用于村村办企业、公益事业业、农民住住房用地，除除此之外不不得他用。多年以来来这项政策策和法律没没有解禁。直接限制制了农民使使用自己建建设用地开开发经营的的权利，导导致农村商商品市场的的匮乏，造造成城乡经经济发展的的严重失衡衡，从而为为实现农村村小康社会会埋下了隐隐形障碍。党的十十七届三中中全会作出出关于推推进农村改改革发展若若干重大问问题的决定定(以下下简称决定定)，决决定将土土地利用规规划确定的的城镇建设设用地范围围

3、外的集体体建设用地地的使用、开发、流流转、地位位做了创新新的改革，保保留了城市市建设用地地范围内的的集体建设设用地的法法律规定，这这是我国对对集体建设设用地的管管理的法律律制度的创创新。城镇镇建设用地地范围外的的集体建设设用地，除除集体公益益性项目外外允许农民民依法通过过多种方式式参与开发发经营，成成为土地制制度改革的的直接受益益人。目前前，城镇建建设用地范范围外的集集体建设用用地规模相相当大，占占集体耕地地总量的220-300%。这部部分土地经经过整理还还会释放220%。城城市规划区区外的农村村基础设施施薄弱、交交通条件差差、建设用用地分散应应因势利导导的引导农农村集体组组织和农民民全面、系

4、系统、科学学、高效的的制定利用用方案、开开发经营方方案。各级级政府应将将这部分建建设用地纳纳入国有土土地供应市市场，统筹筹城乡一体体化的土地地供应市场场，减少重重复项目、重复投资资、合理配配置土地资资源。对农农村集体经经营性建设设用地，按按照产权明明晰、用途途管制、节节约集约、严格管理理的原则，以以公开、规规范的“招招拍挂”方方式出让、转让、出出租、抵押押、担保、出资、入入股、合营营等形式流流转集体建建设用地使使用权。在在符合规划划的前提下下，依法保保障与国有有土地使用用权享有平平等的权益益。建立健健全集体建建设用地登登记制度，对对于土地流流转、抵押押、担保、出资、入入股等享有有国有土地地同等

5、的登登记权。实践中中，各地已已开始逐步步将目光转转向农村集集体建设用用地，通过过推进集体体建设用地地流转，为为农村发展展和城镇建建设提供新新的用地空空间。集体体建设用地地市场化是是个新课题题，目前尚尚无明确的的法律规定定，处在试试点和探索索阶段。现现结合部分分省市自治治区在农村村集体建设设用地上开开发经营房房地产问题题，提出几几点思考和和建议。一、集集体建设用用地法律地地位的演变变是开发的的可能农村集集体建设用用地，是指指农民集体体所有的、经依法批批准用于非非农业建设设的土地，包包括兴办乡乡镇企业用用地、村民民建住宅用用地以及乡乡村建设公公共设施和和公益事业业建设用地地。目前对对集体建设设用地

6、开发发经营的法法律限制条条款，土土地管理法法第433条规定,任何单位位和个人进进行建设需需要使用土土地的,都都必须依法法申请使用用国有土地地;第633条规定,集体土地地使用权不不得出让、转让或出出租用于非非农建设。现行法律律从土地审审批权和用用途管制两两方面严格格控制了农农村集体建建设用地使使用权的开开发经营。但“破破冰”早已已开始。早早在上个世世纪90年年代，广东东、上海、浙江、江江苏等沿海海发达省市市就有所尝尝试。从22004年年开始，国国土资源部部与广东、天津合作作开展了集集体建设用用地流转试试点。有关关政策也逐逐渐开始“解冻”。20044年出台的的国务院院关于深化化改革严格格土地管理理

7、的决定规定：“在符合规规划的前提提下，村庄庄、集镇、建制镇中中的农民集集体所有建建设用地使使用权可以以依法流转转。”20006年出出台的国国务院关于于加强土地地调控有关关问题的通通知规定定：“农民民集体所有有建设用地地使用权流流转，必须须符合土地地利用总体体规划和村村镇规划并并严格限定定在依法取取得的建设设用地范围围内。”文文件明确了了农村集体体建设用地地在符合土土地利用总总体规划、城市规划划或村庄、集镇规划划的前提下下允许流转转。十七届届三中全会会一项重大大的举措就就是决定建建立严格规规范的农村村土地管理理制度,集集体建设用用地可以直直接入市,打破了以以所有制性性质屏蔽集集体建设用用地进入市

8、市场的制度度障碍,为为实现集体体土地与国国有土地同同地、同价价、同权,建立城乡乡统一的建建设用地市市场提供了了政策空间间,对于农农民以土地地权益合法法分享工业业化和城镇镇化成果提提供了政策策支持二、建建立城乡统统一的土地地交易市场场是开发的的前提集体建建设用地交交易，从理理论上首先先应突破原原有特指集集体建设用用地使用权权流转的狭狭义概念，按按照同地、同权、同同价，建立立城乡统一一的土地市市场原则，既既包括乡镇镇企业、乡乡镇村公益益事业和公公共设施等等土地使用用权的流转转，也应包包括农民住住宅用地即即宅基地的的流转。城市规规划区外的的集体建设设用地，除除可以建设设公益事业业外，可以以根据规划划

9、设立开发发经营项目目、工矿用用地、旅游游用地、商商业用地。农民可以以通过招商商引资的方方式吸引投投资、招揽揽客商，可可以将土地地作价入股股;可以依依法转让、转租;可可以设定抵抵押、担保保。集体建建设用地制制度的改革革必将为新新农村建设设、集体土土地产权房房带来新的的活力。城城市规划区区内的集体体建设用地地已经列入入城市规划划用途，因因此，不能能享受改革革的成果。建立集集体建设用用地城乡统统一市场应应掌握的基基本原则：以全面开开展农村土土地整治为为基础，以以城乡建设设用地增减减挂钩为平平台，以政政府指导和和企业介入入为保障，以以维护农民民土地权益益为根本。三、农农村新民居居建设可以以与房地产产开

10、发衔接接新途径在土土地管理法法未修改改前，目前前主要依据据是有关政政策，而且且从法律、政策、理理论层面，都都存在一定定争议，从从全国来看看，还停留留在试点阶阶段，尚未未全面推开开。部分省省市虽然已已出台了集集体建设用用地使用权权流转管理理办法等地地方性法规规，但只是是对非住宅宅集体建设设用地流转转进行了一一些规范。但实际上上，各地对对集体建设设用地流转转的关注点点，在于如如何通过流流转，破解解农民住宅宅用地难题题，这种流流转，早已已突破了狭狭义的流转转概念。近近年来国土土资源部提提出的城乡乡建设用地地增减挂钩钩，实行的的土地置换换政策，实实际都属于于集体建设设用地交易易的范畴。实践中，一一些地

11、方在在城中村改改造、新民民居建设中中开展的“收购指标标”，就是是综合运用用“周转用用地”和“置换政策策”，对集集体建设用用地的使用用权进行了了“移位交交易”。因因此，全面面推进集体体建设用地地市场化，是是形势所迫迫，大势所所趋。四、利利用“挂钩钩”政策置置换城镇建建设用地实实现房地产产开发集体建建设用地流流转的主要要目的在于于通过盘活活现有的存存量集体建建设用地，在在保持区域域内建设用用地总量不不增加，耕耕地面积不不减少的前前提下，结结合开展农农村土地整整治，对节节余出来的的建设用地地进行集中中安排使用用。核心是是通过城乡乡建设用地地增减挂钩钩平台，既既满足工业业化、城镇镇化和新农农村建设对对

12、用地的需需求，又能能确保耕地地占补平衡衡，从而实实现保障发发展和保护护耕地的双双重目标。因此，开开展集体建建设用地交交易，必须须遵循的主主要原则就就是建设用用地总量不不增加，耕耕地面积不不减少、质质量不降低低，最终实实现建设用用地总量和和耕地总量量两个动态态平衡。五、利利用新的城城乡规划实实施“城中中村改造”房产开发发城乡乡规划法自20008年1月月1日起实实施，新一一轮城乡规规划目前已已经制定，新新的规划不不仅要求制制定城市规规划，还要要制定镇、中心镇、村庄规划划，为土地地用途的界界定提供了了新的范围围和空间。新的规划划是集约用用地原则的的集中体现现。将通过过开展集体体建设用地地交易，最最重

13、要的一一条就是改改变多年来来存在的集集体建设用用地布局散散乱、土地地利用效率率低下、闲闲置浪费现现象突出等等问题，通通过土地空空间的“移移位”，权权益人的“易主”，实实现集中连连片开发利利用，节约约集约用地地，形成农农村人口、土地、产产业相对集集中。一是是结合新一一轮乡镇土土地利用总总体规划修修编和开展展新民居建建设，在农农村逐步推推行功能区区划，有条条件的地方方，应积极极引导村庄庄合并，建建设中心村村和新型农农民社区。二是对分分散在乡(镇)、村村的各类私私营、个体体企业，也也应合理规规划，通过过土地资源源的整合，建建立中小企企业创业基基地，形成成一定规模模的产业聚聚集。六、依依靠政府土土地开

14、发指指导，积极极参与土地地市场运作作集体建建设用地流流转从深层层意义上看看，是对城城乡土地布布局和结构构的调整优优化。流转转的前提是是必须符合合新一轮土土地利用总总体规划，不不能一轰而而起，无序序流转，甚甚至违规操操作，应试试点先行，逐逐步推开。土地具有有资源、资资本、资产产三重属性性，在土地地流转过程程中，要充充分发挥政政府的主导导作用，统统筹规划，合合理引导，加加强监督管管理。在农农村土地整整治和新民民居建设中中，要允许许和鼓励企企业介入，通通过市场方方式运作土土地流转。同时必须须建立集体体建设用地地流转的有有形市场，按按照公开、公平、公公正的原则则，在集体体建设用地地出让中逐逐步推行“招

15、拍挂”制度。七、坚坚持自愿有有偿，保障障农民权益益是集体土土地开发的的重点土地是是农民生存存和发展的的基础，开开展集体建建设用地流流转，必须须把维护农农民合法权权益放在首首位，从长长远考虑，要要确保农民民生活有依依靠、生计计有保障。目前个别别地方在开开展新民居居建设中，通通过土地置置换，将集集体建设用用地大量转转征为国有有土地，甚甚至在城镇镇近郊，将将集中建设设的中心村村土地也转转征为国有有土地，农农民彻底失失去了土地地的所有权权，这种苗苗头性倾向向应引起注注意。在城城镇规划区区内，一部部分集体建建设用地可可以转征为为国有土地地，但不一一定所有的的集体建设设用地都要要转为国有有土地，应应尊重农

16、民民意愿。在在目前土地地两种所有有权并存的的情况下，应应尽可能保保留一部分分集体建设设用地所有有权，使农农民可以获获得长期的的土地收益益。八、“拆旧建新新”式改造造开发房地地产继续受受限20110年3月月，国土资资源部下发发的关于于进一步完完善农村宅宅基地管理理制度切实实维护农民民权益的通通知指出出：因地制制宜地推进进“空心村村”治理和和旧村改造造。各地要要结合新农农村建设，本本着提高村村庄建设用用地利用效效率、改善善农民生产产生活条件件和维护农农民合法权权益的原则则，指导有有条件的地地方积极稳稳妥地开展展“空心村村”治理和和旧村改造造，完善基基础设施和和公共设施施。对治理理改造中涉涉及宅基地

17、地重划的，要要按照新的的规划，统统一宅基地地面积标准准。对村庄庄内现有各各类建设用用地进行调调整置换的的，应对土土地、房屋屋价格进行行评估，在在现状建设设用地边界界范围内进进行;在留留足村民必必需的居住住用地(宅宅基地)前前提下，其其他土地可可依法用于于发展二、三产业，但但不得用于于商品住宅宅开发。这这里只限制制“村庄内内”建设用用地，没有有限制村庄庄外建设用用地，只限限制商品住住宅开发，没没有限制其其他商业开开发。九、农农民有偿取取得的宅基基地为将来来土地入市市提供了开开发可能2010年年3月，国国土资源部部下发的关于进一一步完善农农村宅基地地管理制度度切实维护护农民权益益的通知指出：经经济条件较较好、土地地资源供求求矛盾突出出的地方，允允许村委会会对新申请请宅基地的的住户实行行宅基地有