公共政策分析导论教学课件汇总完整版电子教案

1、什么是政策分析政策分析的学科范围政策分析的学科性质政策分析的研究途径政策分析的历史发展后现代的政策分析中国政策科学的发展政策分析产生的必然性政策分析的必要性1.1 政策分析科学的范式1.1.1 政策分析的学科定义我们将政策分析界定为：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。拉斯韦尔德洛尔林德布洛姆克朗奎德邓恩1.1.2 政策分析的学科范围政策科学研究的范围涉及政策系统与政策过程、决策的体制与机制、政策分析方法和技术、政策思维、政策价值观、未来研究、政策战略、政策规划、政策执行、政策（或项目）评估，以及

2、从大政方针到各层次、各部门、各领域的实质性政策研究等。从研究的视角来看，政策科学主要围绕政策系统、政策过程以及政策分析方法进行。从研究的层次来看，政策科学可以分为基本理论和具体政策理论两大方面。1.1.3 政策分析的学科性质跨学科、交叉学科、综合性研究的取向倡导以问题为中心的知识产生方式致力于实践应用注重价值分析与价值评价1.1.4 政策分析的研究途径政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域，它可以有不同的研究途径、方法或观点。首先，政策分析可以从不同的社会科学学科的框架中来加以。其次，可以从某些社会科学的理论、假设或模型出发来研究公共政策及其过程，由此形成的研究途径更是多种多样。政治学的研究途

3、径：系统理论、过程理论、团体理论、杰出人物（精英）理论、制度理论。经济学的研究途径：福利经济学理论、公共选择理论和新制度主义。马克思主义的阶级分析观点1.2 政策分析科学的沿革1.2.1 政策研究的起源政策研究源远流长，几乎与人类文明同样古老。当人类文明进化到这样的阶段，即人类开始自觉地反思知识与行动的关系，追求政策相关知识的时候，政策科学及政策分析就出现了。到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。进入20世纪后，政策研究领域出现了一个明显的变化，即主要的社会科学学科如

4、经济学、社会学和政治学及行政学的职业化。1.2.2 政策科学的兴起第二次世界大战结束到20世纪60年代初中期政策科学学科的倡导与方法论的准备时期20世纪60年代末70年代初作为一个正式学科的政策科学或政策分析开始出现20世纪七八十年代政策系统与政策过程的研究上取得显著的成就，特别是在政策评估、政策执行和政策终结方面1.2.3 从政策科学到政策分析20世纪七八十年代政策科学发展的一个突出表现是政策分析范式的发展及其与政策科学的范式之争。越来越多的人认识到，政策过程是复杂的，会受到一系列外在因素的影响，且这些因素难以控制，在某些方面甚至是随意的。一些政策分析家对进一步理解政策（政策的分析）感兴趣，

5、一些政策分析家对改善政策的质量（为政策分析）感兴趣，而另一些政策分析家则对这两方面都感兴趣。此外，还有一种政策分析视角，就是关注目的和手段。在这种情况下，也有一大批政策分析家同时关注这两个要素，而反对将它们割裂开来进行分析。1.2.4 后现代的政策分析近20年来，国外的公共政策分析或政策科学正变得越来越多样化，在该学科领域出现了大量的新途径、新理论以及新方法，同时，也分散在其他学科领域对各种实质性政策（尤其是经济与社会政策）的研究之中。公共政策研究似乎正处在向后现代主义或后实证主义的转变之中。在公共政策分析的新途径及新方法方面，出现的趋向和话题有：两种政策分析（政策的分析、为政策分析）的概念；

6、从理性主义、有限理性到理性选择及公共选择；制度分析与政策部门；政策网络及政策共同体；治理及合作模式；后现代主义及批判与话语分析；公共决策研究技术的日趋多样化，如研究策略、调研方法尤其是田野调查、假说检验与有效性比较等。同时，还形成了一系列公共政策分析的若干新理论，内容涉及以下方面：政策主体或政策行为者，包括国家的角色及其与市场和社会的关系、政策子系统、议题网络与政策网络等；政策过程的新理论，包括制度理性选择、多源流分析、倡导联盟框架、中断平衡模式、政策扩散框架等；政策议程、政策执行、政策评估、政策周期与政策变迁，包括政策学习、政策传播、政策创新等；政策分析与政治决策，包括政策分析设计、政策悖论

7、、政策对话、政策论证、公民参与等；政策工具，包括政策工具的特性、分类、选择、评价、应用和组合等。1.2.5 中国政策科学的发展20世纪70年代末80年代初，随着改革开放的伟大历史脚步，西方政策科学传入我国。80年代中期，特别是1986年，万里在全国软科学工作座谈会上做了题为决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题的报告，明确提出要做“政策研究”这一重大课题，促使我国的政策科学研究逐步走上正轨；到了90年代，我国政策科学发展的重要性和迫切性为越来越多的人所认识，政策科学的研究与教学逐步体制化，它作为我国社会科学和管理科学研究的新兴领域的地位得以确立；进入21世纪，政策科学步入发展的快车道。

8、公共政策的学科建设及人才培养取得长足进步。公共政策的学术研究取得丰硕成果。知识的应用已经起步且前景看好。中国政策科学发展的成就中国政策科学发展的困境与机遇在学术研究方面，政策科学的总体研究水平不高，学科的基础不牢，成熟的研究范式尚未形成，学术创新与学科理论构建任重道远。在知识应用方面，公共政策的理论研究滞后于实践研究，知识应用的体制机制不健全。在学科建设及人才培养方面，成规模的、相对独立运作的公共政策的教学与研究机构的数量有限，设置独立的公共政策本科专业的学校并不多，学会或研究会的建设相对滞后，基金来源及资助的课题数量还不能满足学界的日益强劲的需求，迄今为止还没有权威性的专门学术杂志，学术著作

9、的出版也遇到了出版资金和发行量不足的问题。中国政策科学发展的下一步注重学术创新与学科理论构建。加强跨学科研究及学科间的合作。促进政策科学的学科分化。加大政策知识的开发与应用力度。1.3 政策分析学科的意义1.3.1 政策分析产生的必然性政策分析是人类社会发展的必然产物政策分析的兴起与当代人类所面临的共同问题以及各国所面临的特殊问题有关科学技术及其方法的迅速发展，为解决社会问题提供了新的方法、技术或工具智库或思想库是现代政策科学的发源地与成长的摇篮1.3.2 政策分析的职业化发展职业化及其标准政策分析的职业化是指在政府部门、研究机构、咨询公司、大专院校中从事专门的政策分析或政策研究活动。职业化具

10、有其标准和过程。为了使一项工作或获得收入的活动成为职业，它必须满足一些基本条件：（1）必须有专门的教育培训机构或项目；（2）在工作描述中，必须有某种表示这种职业的工作，这样的描述可以是律师、医生、政策分析者或项目评估者等；（3）必须有那些从事这一职业的人的组织或专业行会；（4）必须有一种明确的或被认可的职业伦理。政策分析职业化的现状政策分析的教育培训已经得到充分的发展。政策分析的就业者人数不断增加，“政策分析者”在职业描述中作为一种正式职业逐渐为人们所接受。职业化组织方面，政策分析的学术研究团体及职业协会已有相当的规模。在职业伦理方面，要形成一整套为所有的或大多数政策分析者所认同和遵守的职业伦

11、理规范并非易事。政策分析职业化意义的两种解释解释政策分析的职业化及政策分析者的作用问题，西方学者形成了两种对立的观点，即所谓的“技术统治领导论”（technocratic guidance）和“技术统治咨询论”（technocra-tic counsel）。技术统治领导论认为，政策分析的职业化意味着权力已经从政策制定者的手里转移到政策分析者的手里；技术统治咨询论认为，政策分析及其相关的职业化表明了一种加强政策制定者和其他统治团体他们的社会地位继续依赖于财富和特权的权力的崭新而更有效的方法。1.3.3 政策分析的必要性1.提高决策科学化、民主化的需要2.深化体制改革的迫切需要3.推动经济社会发展

12、的需要1.3.4 学习政策分析的理由理由学术职业政治什么是政策分析？政策分析与政策科学两种范式有何区别？列举说明政策分析的主要研究途径。政策分析研究如何体现国际化与本土化相统一？ 中国政策分析学科如何取得新突破？如何构建政策分析的学科框架？阅读案例材料，试分析：你是如何看待“南水北调”工程决策的？学习政策分析学科的意义何在？政策的内涵与特征政策的不同分类法政策的本质及功能什么是政策系统、政策主体与政策客体政策系统的五大子系统政策过程的阶段途径及其评价政策过程的新概念框架政策过程的基本阶段2.1 公共政策的本质2.1.1 政策的内涵伍德罗威尔逊：“公共政策是由有立法权者制定而由行政人员执行的法律

13、和法规。”拉斯韦尔和卡普兰：“一种含有目标、价值和策略的大型计划。”罗伯特艾斯顿：“政府机构与其周围环境之间的相互作用。”托马斯R戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。”戴维伊斯顿：公共政策是“对全社会的价值做权威性的分配”。我国学者也给公共政策下了许多定义。例如张金马在政策科学导论中给公共政策下的定义是：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南；林水波、张世贤在公共政策一书中指出，公共政策是指政府选择作为或不作为的行为；伍启元在公共政策一书中则称公共政策是政府所采取的对公私行动的指引。可以看出，在我国，大陆学者强调了政党和政府的政策主体地位，而对社会团体的主体性重

14、视不够；台湾地区学者的研究在一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政党的指导作用的强调。我们将公共政策界定为：国家（政府）执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会、政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。1公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行；2公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的；3公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治行动；4公共政策是一种行为准则或行为规范。2.1.2 政策的功能导向功能规范功能协调功能控制功能2.1.3 政策

15、的分类分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策总政策、基本政策和具体政策政治政策、经济政策、社会政策和文化政策此外，可以从其他的角度或侧面来划分公共政策。例如，根据是否涉及政府的实质性行动，可以将公共政策划分为实质性政策和程序性政策；又如，根据所分配利益的种类，可以将公共政策划分为物质性政策和符号性（象征性）政策。2.2 政策系统的构成2.2.1 政策系统的概念政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政策系统是政策科学研究的一项重要内容，是研究政策过程的前提或出发点。政策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好

16、坏。2.2.2 政策主体政策主体（政策活动者）可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。西方学者以西方社会为背景讨论了政策主体（政策制定者、政策提案者、执行者和评估者等）问题，他们一般将政策活动者看做政策过程的参与者，即参与政策过程活动的团体、组织及其成员。国内学者一般认为政策活动者是政策系统的构成要素之一，是相对于政策客体的政策主体。政策活动者的界定涉及两个主要因素，即是否是政策利益的相关者和是否参与政策过程。2.2.3 政策客体政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。政策最基本的特征就是

17、充当人们处理社会问题、进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。从“事”的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。从“人”的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员被称为目标团体。政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系，尤其是利益关系。2.2.4 政策环境所谓政策环境，是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。社会经济状况体制或制度条件政治文化图21政策系统的构成因素及其相互关系政策主体政策环境政策客体政策系统2.2.5 政策系统的划分信息子系统咨询子系统决断子系统执行子系统监控子系统2.3 政策过程及其功能环节2.

18、3.1 政策过程的阶段途径7阶段论：情报、建议、规定、行使、应用、终结和评价6阶段论：创议、估计、选择、执行、评估和终结11个功能活动环节或阶段：感知定义、汇集、组织、表述、议程确立、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整终结五个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施、政策的评价阶段途径的成就与局限性阶段途径的主要成就表现在：一是简化了复杂的政策过程。二是它带来了众多的关于政策过程各阶段研究的成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学的理论。三是它为了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架。阶段途径的局限性也是显而易见的：它把复杂的政策过程还原为若干阶段来分别加

19、以研究，并往往用线性的观点来看待各阶段的关系；它并未深入探究政策过程中的因果关系，对政策过程的解释不充分，也难以进行预言；它对政策实践的了解是片面的，其应用也是有限的，因而这种途径被有的学者称为“教科书途径”。对阶段途径的批评萨巴蒂尔在政策过程理论一书中将对阶段途径的批评归纳为如下四点：一是阶段途径并不是一种真正的因果理论二是它对各阶段的先后顺序的描述是不准确的。三是阶段途径带有一种偏见，四是这种途径往往持有唯一或单一的政策周期的假定2.3.2 政策过程的新理论框架制度理性选择框架多源流框架中断平衡框架倡导联盟框架政策扩散框架2.3.3 政策过程的基本阶段结合我国政策实践的情况，我们将政策系统

20、的运行看做由政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，这些环节构成了一个政策周期。政策制定政策执行政策评估政策监控政策终结什么是政策？它有哪些基本特征？简述政策的本质与功能。试比较各种政策分类方法的优劣。现代公共决策系统由哪些子系统所构成？它们的关系如何？如何评价政策过程的阶段途径？简述政策过程的五种新途径。分析下列案例材料，基于美国的政策系统的构成及其运行说明为什么美国的“高铁梦”成了“世界笑话”。政策活动者的构成立法、司法和行政机关的政策角色政党尤其是执政党的政策角色利益团体、大众传媒、公民的政策角色多元主义、法团主义和公共选择理论从“铁三角”到“议题网络”政策网

21、络理论智库在政策过程中的地位与作用中国特色新型智库的建设3.1 政策活动者的构成3.1.1 官方的政策活动者立法机关行政机关司法机关政党中西方的官方活动者或政策主体的内容、地位和作用具有质的区别。主要区别在于：在我国无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众的根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。3.1.2 非官方的政策活动

22、者利益团体公民（选民）大众传播媒介由于社会政治制度、经济发展状况、文化传统和意识形态等方面的差异，中西方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区别。主要区别在于：（1）在我国，无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众根本利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。（2）中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方，政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。（3）公民在政策过程中的地位和作用也是有区别的，与西方相比，在我

23、国，人民群众作为政策主体，更加真实、广泛和协调。3.2 政策活动者互动的解释框架3.2.1 多元主义、法团主义和公共选择理论1.多元主义多元主义（pluralism）起源于美国并成为第二次世界大战后美国政治学的一种主导性理论。2.法团主义法团主义（corporatism）主要是在欧洲大陆发展起来的一种理论。多元主义、法团主义与政策网络的比较多元主义法团主义政策网络研究对象利益集团利益集团与国家国家与社会行动者多元数量有限由政策网络类型确定行为取向个人利益最大化统合团体间的利益协调政策领域的利益国家角色裁判者中介者启动着互动模式利益团体彼此竞争国家主导下的协商多方平等谈判权力分配由相应部门全面处

24、理政策议题由中央与地方共同处理政策议题由不同的横向部门来处理相关的政策议题政策执行利益团体无法影响政策执行特许利益团体参与政策执行利益团体与行政官僚交换资源以执行政策3.公共选择理论公共选择学派基于“经济人”假说政治行动主体就像经济行动主体一样，为了利益（满意度）最大化而理性行动，而且政治行动主体唯一重要的是个体解释政策活动者特别是官僚在政策过程中的行为。3.2.3 “铁三角”到“议题网络”根据豪利特和拉米什在公共政策研究：政策循环与政策子系统一书中的论述，最早的政策子系统概念是由美国早期多元主义的批评者提出的。他们提出了小政府的概念指的是以常规方式相互影响的社会和政府主体的集团。他们发现，美

25、国的利益集团、国会委员会和政府机构在法律法规事务中存在一种稳定的相互影响关系。在长期的相互影响关系的过程中，这些主体建立了一种相互支持的系统，在考察这种现象的基础上，次级政府或亚政府的概念开始出现。在农业、交通和教育领域经常把这种关系称为“铁三角”，用来形容它在政策过程的许多方面都具有牢不可破的控制力。赫克罗（Hugh Heclo）在批评“铁三角”和“次级政府”概念的基础上，提出“议题网络”概念，认为在多数政策领域中，与政策有利害关系的集团或个人形成持续沟通网络，参与者包括行政官僚、国会议员、利益集团、专家学者与大众传媒，这就是“议题网络”。他认为，政策子系统是一个谱系，一端是铁三角，另一端是

26、议题网络。议题网络与“铁三角”及次级政府的区别在于：在“铁三角”和次级政府中，参与者的关系是依靠彼此间的直接经济利益比较稳定地联合起来，以此来控制小范围的公共计划；而在议题网络看来，参与者频繁变动，公共计划受问题和政策本身左右，而且，网络的纽带在于共同的知识构成和思想感情，而不在于直接的物质利益。3.2.3 政策网络什么是政策网络政策网络是指一群相互依赖的行动者在互动过程中为达成政策问题的解决或方案的形成和执行而建立起来的稳定的关系形态。政策网络研究的三种传统美国学者强调微观层次的不同机构之间的人际关系的互动而不是组织结构关系的互动。英国学者重点研究政府部门之间、政府部门与利益集团之间在政策过

27、程中的部门结构关系对政策后果的影响。欧洲大陆尤其德国和荷兰政策网络植根于合作主义或法团主义的传统，注重宏观层面的研究政策网络的构成要素政策网络有某些共同的构成要素，包括资源的相互依赖、多元行动者与目标、界线、相对稳定的持久关系等。政策网络的特征官僚制市场体制政策网络关系基础雇佣关系合同资源交换依赖程度依赖独立互相依赖交换手段权威价格信任解决冲突和协调的方式规则和命令议价和法庭外交文化从属竞争互惠政策网络理论的应用及评价政策网络理论强调政策过程的多元主体的参与和独立性，注重协调及信任机制的构建，强调在政策过程中各种活动者之间的平等协商和相互妥协，达成共识，形成合力，实现政策目标，提高政策绩效。政

28、策网络理论修正了多元主义、法团主义的研究假设，假设国家与社会不是一个均质的整体，而是分离的、不统一的实体。但是，政策网络概念过于模糊宽泛，这削弱了它的解释力。政策网络应用于中国一方面，在当前我国全面深化改革的新形势下，党和国家提出了推进国家治理现代化的目标，国家鼓励公共决策与政府管理中的多元主体参与，政府主体与非政府主体的合作共治，这为政策网络理论提供了更好的大背景。另一方面，作为一个关系型社会，中国的政策过程存在比西方更为复杂的人际关系网络，可以运用政策网络的方法对这些关系网络进行研究，得到有解释力的结论。3.3 作为现代政策研究组织的智库3.3.1 智库的形成、特征和类型智库的形成智库或思

29、想库是政策活动者或政策主体的一个重要构成因素。它是由各种专家、学者以及退休官员等组成的跨学科、多领域的综合性决策咨询机构，其主要的工作是帮助公共部门尤其是政府做决策咨询，提供政策相关信息，以提高公共政策的质量。智库是由于人类处理日益复杂的社会问题的需要而产生的。智库的特征第一，以改进政策制定为目标；第二，研究人员构成的多学科性；第三，从事政策研究和咨询的相对独立性；第四，运用现代科学理论和先进技术手段。智库的类型官方智库半官方智库民间智库跨国智库3.3.2 智库的体制、地位与功能智库的体制智库一般采用理事会领导下的经理负责制，大都设有一个理事会或顾问委员会，由政界要人、学术专家、著名律师以及对

30、政治问题感兴趣的大公司经理组成。各个智库各有特色，研究体制有分有合，不断变化，形成了以专业为核心的研究单位和以任务为核心的研究小组交叉运行的模式。最有代表性的是兰德公司发明的“矩阵制”和巴特尔研究所采用的“研究项目组制”。智库的地位 智库在当代公共决策中占有举足轻重的地位。作为政策研究与咨询的专门机构，智库是当代国家政治生活的一个缩影和重要组成部分。它是政策科学的发源地和成长的摇篮，也是决策过程必不可缺的环节。智库的功能智库的基本功能有：（1）提供政策建议，充当咨询参政机构；（2）提供学术思想，充当认识机构；（3）提供政策结果信息，充当评估机构；（4）向政府输送官员和专家，充当人才交流、储备机

31、构；（5）制造舆论、传播观点，充当宣传机构。3.3.3 智库的研究方法和手段智库在研究方法上特别注意强调如下几个方面：（1）促使研究人员熟悉“反向学科”的思维方式或核心思想；（2）鼓励研究人员从整个社会的宏观角度出发，理解政策制定过程，拓宽研究思路，拓宽视野和专业知识；（3）经常对实际运用中行之有效的方法论加以总结，鼓励优秀的研究人员总结其智慧成果；（4）鼓励创新，不断构建新的方法论；（5）仍然肯定经验和推理的作用。智库也非常注重运用现代技术、手段及工具尤其是网络技术。这些技术、手段及工具对现代智库产生了深远的影响，主要体现在：（1）将这些工具用于智库的科学管理，诸如人事、资金、课题和专家咨询

32、系统之中；（2）将这些工具用于智库的研究和咨询，诸如大量计算、建立模型等之中；（3）这些工具本体的开发应用，也是智库的重要研究领域。3.3.4 中国特色新型智库的建设目前，政策研究组织已成为我国现代决策组织机构的重要组成部分。现有的政策研究组织大体可分为以下五种类型：（1）隶属于党委或政府部门的纯行政性政策研究组织；（2）行政性和学术性相结合的政策研究组织；（3）中科院、社科院及高校下设的相应系、所、室等学术性政策研究组织；（4）企业、公司、个人创办的政策研究所、咨询公司、研究会等民间政策研究组织；（5）由前政府官员组成的咨询小组、委员会等政策研究组织。中国智库发挥的功能第一，研究长远发展战略

33、，确定发展目标，为改革和建设指明方向；第二，为决策者提供具体的政策措施和建议；第三，对个案进行论证和分析，提供科学决策依据。中国智库存在的问题智库的体制、机制和运作方式不完善；各类智库的发展缺乏总体设计和协调，体制内的智库受行政干扰较大，体制外或民间智库发展不成熟；智库所掌握的政策科学知识在国家的经济、社会发展以及决策科学化、民主化过程中的应用有待强化；智库所掌握的研究方法及分析技术相对落后。推进中国特色新型智库建设（1）完善中国特色新型智库体制机制，探索中国特色新型智库的组织形式、管理方式，加强智库自身建设；（2）加强智库发展总体设计和协调，大力发展各级各类智库，尤其是体制外或民间智库；（3

34、）充分发挥智库作为沟通学界、政界及社会联系桥梁和纽带作用，强化政策相关知识及信息的应用，为党和国家的科学决策提供高质量的智力支持；（4）大胆借鉴国外先进研究方法和手段，加强智库政策分析者的培养与训练，提高政策分析的素质和能力。简述官方政策活动者的政策角色及其相互关系。如何看待非官方政策主体尤其是公民在政策过程中的地位与作用？试比较中西方政策活动者的政策角色及发挥作用方式的异同。为什么说智库是现代化公共决策链条中不可或缺的一环？阅读案例材料，探讨如何推进中国特色新型智库建设。什么是政策制定政策制定的基本模式政策制定的替代模式政策议程及其在政策制定过程中的地位建立政策议程的途径政策方案规划的原则政

35、策方案规划的程序政策合法化及其作用政策合法化的过程具有中国特色的政策制定的基本经验4.1 政策制定概述4.1.1 政策制定的内涵政策制定是指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动环节所组成的政策形成过程，包含议程设立、方案规划和方案合法化三个基本环节或阶段。其中，方案规划涉及问题界定、目标确立、方案设计、结果预测和方案比较与抉择等功能活动。4.1.2 政策制定的基本模式全面理性模式全面理性模式（comprehensive-rational model）又称纯粹理性模式（pure-rationality model），泛指决策者能够依据完整而综合全面的资料作出合理的决策。根据林德布洛姆的论述，

36、全面理性模式的要点是：（1）决策者面对一个既定的问题；（2）理性人首先应该清楚自己的目标、价值或要点，然后予以排列优先顺序；（3）他能够列出所有达成其目标的备选方案；（4）调查每个备选方案所有可能的结果；（5）比较每个备选方案的可能结果；（6）选择最能达成目标的备选方案。概括说来，全面理性模式的主要难题有：第一，在政策制定中，决策者往往并不是面对一个既定的问题，而是需要根据一些现象的表征去探查问题的所在，这往往是一件相当困难的事；第二，在政策制定中，目标、价值的排列往往因目标不清晰及价值冲突，使得决策者犹豫不决；第三，要列出所有达成目标之备选方案及每个方案的所有可能后果，在人类能力有限、环境影

37、响不确定及时间成本受限制的情况下也难以做到。有限理性模式有限理性模式（bounded rationality model）是西蒙（Herbert ASimon）和马奇在批评全面理性模式及对行政决策研究的基础上提出的。它的要点是：决策者在决策过程中对备选方案的选择，所追求的不是最优的方案，而是次优或令人满意的方案。西蒙和马奇的有限理性模式对全面理性模式做了深层次的批评，并强调政策制定中非理性因素的重要性。这个模式在经济学、管理学和公共行政学中有广泛的影响。但是，这一模式主要是为学术理论服务的，而不是为实际的政策分析服务的。根据西蒙和马奇的看法，有限理性的决策步骤是：（1）确定需要解决的问题或所要

38、制定的目标；（2）决定最低标准或水准，使所有被接受的方案都能符合这一标准；（3）选择一个可行的方案；（4）评估这一方案；（5）决定这一方案是否已符合所确定的最低标准；（6）如果此方案无法操作，再检查其他的方案，并逐一通过评估过程；（7）如果这一方案是可行的，即可开始行动；（8）执行之后，评定此方案及难易程度，并将资料作为提高或降低标准的参考。渐进模式渐进模式（incrementalist model）是由美国著名经济学家、政策分析家林德布洛姆提出的。这一模式的大意是，政策制定所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，而获得共同一致的政策。它以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制

39、定出对现行政策修改、增加的新政策。基本内容是：（1）目的或目标的选择，对为实现目标所采取的行动进行经验分析，两者是相互交织、密不可分的；（2）决策者只考虑解决问题的各种可供选择方案的一部分，这些方案同现行政策只有量上或程度上的差异；（3）对每一可供选择的方案来说，决策者只能对其可能产生的某些“重要”后果进行评价；（4）决策者所面临的问题经常被重新界定，渐进主义允许对目的手段和手段目的进行无限的调整，从而使解决问题的“正确方法”并不是唯一的；（5）考察一个决策的优劣，并不要求各种各样的分析者一致认为这一决策是达成既定目标的最有效的手段，而是看他们是否直截了当地一致同意这一决策；（6）渐进决策的形

40、式，从本质上来说是补救性的，它更多的是为了改革当今的具体的社会弊病，而不是为了未来的社会目标。评价这一模式的合理之处在于，比较符合政策分析的实际，承认政策制定者缺少时间、信息和其他资源，而这一切都是对解决现实问题的各种可供选择的方案进行全面的分析时所必需的。同时，人们是注重实际的，并不总是寻求解决某一问题，而是寻求解决“将起作用的某些问题”的最佳方法，通过渐进方式作出的是有限的、注重实效并容易被人接受的决策或政策。但是，这一模式也存在重大缺陷。它倾向于保守主义、安于现状和忽视社会变革尤其是革命；它注重目前短期目标，而忽视长远目标；它不适应于政治性和战略性决策。混合扫描模式埃齐奥尼宣称混合扫描理

41、论把理性决策和渐进决策两方面都考虑到了，高级的理性决策过程确定了行动的基本方向，而渐进决策形成过程则为理性决策做准备，并在根本性的决策作出后加以实施。混合扫描理论允许同时使用理性模式和渐进的决策模式。应该指出，混合扫描模式主要是建立在理论推导的基础之上的，这一模式如何运用于实际并不清楚。不过，它毕竟提醒人们注意到这样的一个重要的事实，即就决策的重要性而言，范围的不同决定了应使用不同的决策模式。最优化模式最优化模式（optimal model）或规范最优模式（normative optimal model）是德洛尔提出的带有综合性质的模式。这种模式的四种基本假设是：（1）优化的政策制定包含了一种

42、增加合理性内容的努力。（2）在复杂的最优化政策制定中，超理性的过程起着重要的作用。（3）这些超理性的政策制定阶段可以由各种手段来加以改善（4）在现代国家中的实际政策制定虽然倾向于因循守旧、渐进变化、维持现状与常规，但与政策所面临的问题、人们的抱负水平、可利用的备选方案和政策过程自身的知识等的变化速度相比，大部分当代的政策制定的实践已经滞后，这能够而且应该改善。德洛尔的最优化模式试图克服全面理性模式的缺陷，确定一个更全面和合理的模式，尤其是力图将决策过程的理性因素和非理性因素结合起来。但是，这一模式也有明显的局限性，是一个折中的模式。有的学者认为，德洛尔在结合超理性因素的同时，强调全面理性的许多

43、因素，这不恰当；另一些学者则提出，德洛尔的模式重述了全面理性模式的许多步骤，但是加上一些警告，以避免说它不切实际的批评。此外，当决策者根据德洛尔的模式从事价值、目标、期望等的初步评估时，应该使用什么样的标准都不明确。4.1.3 超越理性模式与渐进模式之争1.垃圾桶模式及多源流框架当选择机会出现时，问题、解决方案和参与者这三股溪流汇合。这个汇合点好比垃圾桶，各种垃圾被扔进来，混合在一起，从垃圾桶里出来的东西就是政策。垃圾桶里有些什么垃圾，取决于可得垃圾桶的混合程度，取决于贴在备选垃圾桶上的标签，取决于目前正在生产的是什么垃圾，以及取决于垃圾从所在地收集和搬出的速度。多源流模型金登认为，当问题源流

44、、政策源流和政治源流汇合时，“政策之窗”就打开了。政策之窗的开启在很大程度上是因为问题源流和政治源流的重大事件，而这些政治事件有些是可以预测的（如政府的更替、国会的选举），有些则是不可预测的。若要这三股独立的源流冲开政策之窗就需要政策企业家的努力，他们能将这些源流汇合起来。该框架片面强调问题源流、政策源流和政治源流的各自独立性，忽视了这三者之间的相互联系以及整个社会发展对政策制定的影响；政策制定过程被看做变化莫测和没有规律的，因而缺乏预测力。2.有限理性模式的拓展约翰福里斯特认为，至少有五种不同的决策类型与六种重要的情况相联系，而对管理者来说，怎样做才算是理性的，这取决于他们的工作环境，即决策

45、类型和决策者所做决策的种类因议题与制度背景的差异而不同。他所提出的五种不同的决策类型分别是：最佳决策、满意决策、搜寻决策、谈判（协商）决策和组织性决策。他提出选择决策类型的五个参数：行为者（决策者）、环境、问题、信息和时间。3.循证决策模式循证决策的基本原则有两条。第一，决策要以证据为基础，任何一项政策都要有“强证据”来支持。第二，公共政策与社会科学知识结盟。循证决策的核心是使政府的政策行动更具理性，它强调“证据选择”，即决策者必须从真实的政策效果中仔细挑选能够支持政策的证据。循证决策要求有完善的“知识管理”的战略步骤做支撑。这包括四个方面的内容：信息平台，政策网络，专家参与和政策学习。4.2

46、 政策制定的过程议程设立方案规划政策合法化4.2.1 议程设立政策议程是指将政策问题提上政府议事日程、纳入决策领域的过程。将一个政策问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。政策议程实际上也就是政治组织，尤其是党政机关确定政策问题的轻重缓急。政策议程的形成过程，也就是问题有望获得解决的过程。政策议程的分类建立政策议程的途径：（1）政治领袖；（2）政治组织；（3）代议制；（4）选举制；（5）行政人员；（6）利益集团；（7）专家学者；（8）公众；（9）大众传播媒介；（10）危机突发事件。议程设立的动员模型及策略科布：外在创始型（outside initiation model）、政治动员型

47、（mobilization model）、内在创始型（inside initiation model）。鲍姆加特纳和琼斯：积极型（建构型）动员和解构型动员。金登的多源流模型建立在问题源流、政策源流、政治源流三种信息流的基础上。根据科布和爱尔德等人的观点，建立政策议程的策略包括：一是社会中部分团体或者个体主动介入，政府只是有限介入。二是政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人只是有限介入。三是政府及社会团体与个人都主动介入。在确定议程中，还应注意时间与问题焦点的变化。4.2.2 方案规划所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、

48、方案设计、结果预测、方案抉择等基本环节。方案规划的特征方案规划的目的是解决既定的政策问题。方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。方案规划的原则格罗弗斯塔林集中性（concentration）清晰性（clarity）变迁性（changeability）挑战性（challenge）协调性（coordination）一致性（consistency）政策科学（2003年）信息完备原则系统协调原则科学预测原则现实可行原则民主参与原则稳定可调原则方案规划的程序问题界定目标确立方案设计结果预测方案抉择4.2.3 政策合法化政策合法化的概念与作用所谓政策合法化，

49、是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序实施的一系列审查、通过、批准、签署与颁布政策的行为过程。所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其他形式的政策，都有其合法化过程；政策合法化是有目的的活动；政策合法化是法定主体依照法定权限实施的活动；政策合法化是主体依照法定程序实施的一系列行为过程。政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，它在实践上具有重要意义。（1）政策合法化既是政策制定过程的重要阶段，又是政策执行的前提；（2）政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体体现；（3）政策合法化是依法治国的需要。政策合法化的主体及其权限政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位

50、的国家机关。主体在政策合法化过程中应注意的权限问题如下：主体要有合法依据；注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制；注意滞后法律的效力问题。政策合法化的过程或程序政策合法化的程序指的是政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。政策合法化的程序，应该说是从政策规划的终点方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相连的。领导体制的不同往往导致政策合法化过程的不同。立法机关或权力机关的政策合法化程序基本上包括提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策等环节。政策法律化政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体说，就是指享有立法权的国家机关依照立法

51、权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。政策法律化的条件：一是有立法必要的政策；二是成熟、稳定的政策。政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。4.3 政策制定的中国特色实事求是的思想路线从人民的利益出发的根本宗旨民主集中制的组织原则调查研究的优良作风群众路线与协商对话的基本方法循序渐进与重点突破相结合的决策模式什么是政策制定？它有哪些基本模式?什么是政策议程？社会问题是如何进入政府议事日程的?用实际案例说明方案规划的基本程序及其功能活动环节。如何看待政策合法化的地位、作用与程序?具有中国特色的

52、政策制定的基本经验有哪些？结合案例材料，探讨中国政策文件出台的过程环节及其特色。政策执行及其作用政策执行研究的途径政策执行的过程政策工具的内涵与分类政策执行中的工具选择政策执行的理论模式影响政策有效执行的因素创造性执行政策问题政策执行的中国经验5.1 政策执行概述5.1.1 政策执行及其作用我们可以把政策执行界定为将政策意图转变为政策结果的行动过程。具体说，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策意图转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。政策执行是整个政策过程的又一个重要阶段，政策执行的有效与否事关政策的成败，因而它在政

53、策活动及其生命过程中具有至关重要的地位与作用。一方面，政策是将政策目标（理想）转化为政策现实的唯一途径。另一方面，政策执行是检验政策正确与否的唯一标准。5.1.2 政策执行研究回顾“执行运动”的兴起 20世纪七八十年代，西方国家尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势颇大的“执行运动”（implementation movement）。它的兴起以1973年普雷斯曼和威尔达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告一书的出版作为标志。“执行运动”的倡导者和追随者们提出了各种执行理论：行动理论、组织理论、因果理论、管理理论、交易理

54、论、系统理论、演化理论。“执行运动”兴起的背景从理论上看，20世纪60年代末70年代初，美国政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素与环节作全面深入的研究。从政策实践上看，60年代由约翰逊政府所发起的“伟大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策，并寻找政策执行方面的原因。对“执行运动”的评价西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期为人们所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策科学的视野；大大地丰富了政策科学的理论内容。由于作为研究对象的执行过程涉及的因素多而复杂，执行实践千差万别而使执行研究显得十分困难，“执行运动”并没有形成成熟

55、和得到公认的理论及范式；并且，执行研究的倡导者们往往得出消极、悲观的结论，给人描绘出政策或项目很少能起作用或取得预期目标的令人失望的图景。20世纪80年代中后期，作为一种思潮或时髦的“执行运动”衰落。政策执行研究的复苏随着20世纪90年代政府改革与治理的理论和实践变化，政策执行研究在与治理理论等方面研究交错中复活了。1998年，莱斯特和高津在一篇题为回到未来：重新发现政策执行研究的文章中对第三代执行研究仍持乐观态度，并号召促进政策执行研究的复苏。5.1.3 政策执行研究的途径“自上而下”（top-bottom/top-down）途径“自下而上”（bottom-top/bottom-up）途径“

56、政策/行动连续统”（policy/action continuum）途径工具选择（instrument-choice）途径5.2 政策执行的过程政策宣传与政策分解物质准备与组织准备政策试验与全面实施执行中的协调与监控5.3 政策执行中的工具选择5.3.1 政策工具的内涵与分类关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。”简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段。事实上，政策工具既可以界定为一种客体（object），也可以界定为一种活动（activity）。迄今为止，对政策工具分类的研究成果可说是丰硕的，但是，可为工具理论奠定基本构架的令

57、人信服的分类似乎并不存在。这些分类方法有着某些难以克服的困难：一是这些分类都不是穷尽的，现有的许多分类都没有看到非正式工具的重要性；二是大多数分类并没有相互区别，相互间并不具有排他性，研究中存在着灰色地带；三是这些分类的另一个障碍就是工具被看成是静态的，主体使用工具就好像是工匠使用锤子，经过一定时间之后就形成了习惯，工具的微小变化被忽略，对工具的观念却依然一成不变。5.3.2 基本的政策工具强制性工具管制公共企业直接提供非强制性工具家庭和社区志愿者组织市场混合工具信息传播和规劝补贴产权拍卖税收和使用者付费5.3.3 政策工具的选择政策目标工具特性政策环境意识形态执行者的偏好目标团体5.3.4

58、政策工具的应用古典研究途径的支持者们提倡一种“纯”工具研究及其应用实践。他们认为对各种具体工具的研究应分别独立地进行，人们应要么使用这种工具，要么使用那种工具，工具的组合运用是导致政策失败的原因。现在，人们认为，工具的同时并且协调的运作更符合现实社会经济发展的需要，工具的优化组合可以取长补短，避免单个工具应用的片面性。对政策工具主体的研究是对效果视角的补充，这一转变体现了人们对建构主义途径的兴趣日益增长。5.4 政策执行的有效性问题5.4.1 政策执行的若干理论模式过程模式执行机关目标群体理想化的政策环境因素政策制定过程建制政策处理回应紧张互动模式政策相互调试部分受影响者政策执行者调试策略环境

59、因素反馈循环模式环境条件1.目标显著性；2.程序复杂性；3.可利用资源的性质与层次拟定纲领分配资源 执行原则1.合法原则2.理性原则3.共识原则监督系统模式执行人员的意向标准与目标资源政策组织间的沟通与强化行动执行机构的特征经济与政治环境沟通模式地方政府输出的决定地方政府能力中央政府的诱导和约束地方政府的诱导和约束地方政府的政策执行反馈自变量 中间变量 因变量反馈综合模式政策问题的可办性现行有效的理论与技术标的团体行为的多样性标的团体的人数标的团体行为需要调适的幅度政策本身的规制能力政策本身含有充分的因果论明确的政策指令充分的财政资源执行机构间与执行机构内部的层级整合构建执行机关的决策规则征募

60、执行的人员安排外界人士参与的机会政策本身以外的因素经济环境与技术媒介对问题注意的持续大众的支持赞助团体的态度与资源监督机关的支持人员的热忱与领导技术执行过程的各个阶段执行机关的政策产出标的团体对政策产出的服从政策产出的实际影响对政策产出所知觉到的影响政策的主要修正5.4.2 影响政策有效执行的因素政策问题的特性政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量。政策本身的因素政策的正确性；政策的具体明确性；政策资源的充足性政策以外的因素（1）目标团体对政策执行的影响；（2）执行人员的素质和工作态度；（3）执行机构的特性；（4）执行机构组织间的沟通与协调；（5）政策监督；（6）