公共管理学-12公共管理的新策略

1、第十二章 公共管理的新策略教学目的及要求：通过本章的学习，要求学生了解公共服务民营化的几种类型；公共管理中的“顾客”的内涵；企业型政府的基本原则。掌握企业型政府、公共服务的民营化和公共管理的顾客导向的内涵，各自的优势和局限；以及对我国当前的行政改革的借鉴意义。教学重点及难点：现代公共管理中的3个新策略：企业型政府、公共服务的民营化和公共管理的顾客导向的内涵，各自的优势和局限；顾客导向对公共管理的积极意义。1公共管理学第一节 企业型政府 一、企业型政府的涵义 所谓“企业型政府”（Businesslike Government），是与“官僚政府”（Bureaucratic Government）相

2、对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（被称为“公共企业家”，Public Entrepreneur）组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。2公共管理学二、企业型政府的原则 奥斯本和盖布勒在改革政府一书提出了“企业化政府”的10个原则： 1.起催化作用的政府（Catalytic Government）：掌舵而不是划桨。 2.属于社区的政府（Community-Owned Government）： 授权而不是干预。 3.竞争型的政府（Competitive Government）：引入竞争机制。 4.任务导向的政府（Mission

3、-Driven Government）：转变规则。 5.结果导向的政府（Results-Oriented Government）：将责任从投入转移至产出或结果。 3公共管理学 6.顾客导向的政府（Customer-Driven Government）：满足顾客而不是官僚制度的需要 7.企业化的政府（Enterprising Government）：挣钱而不是花钱。 8.前瞻性的政府（Anticipatory Government）：预防而不是医治。 9.分权化的政府（Decentralized Government）：从等级制到参与和协作。 10.市场导向的政府（Market-Oriented

4、 Government）：通过市场力量进行变革。4公共管理学三、企业型政府的设计策略 依据上述10个原则，可归纳出如下10条企业型政府的设计策略： 1.起催化作用的政府借助契约外包、特许制、抵用券，以及税收，来实现从“划桨”到“掌舵”的转型。 2.属于社区的政府通过财政支援和授权，并提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务。 5公共管理学 3.竞争型的政府以竞争的手段在公私部门寻求多元选择的机会，充分推动公共组织内系统及外系统之竞争机制，来提升生产力的量及品质，满足公共服务需求的。 4.任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大量内部规章制度

5、，并从根本上简化工作及法规，在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。6公共管理学 4.任务导向型的政府既依法行政，又并非事事局限于法令规章，而是以人民的福祉为依据，废除大量内部规章制度，并从根本上简化工作及法规，在法律范畴内，允许行政人员以达成目标为指引，发挥创意，以弹性、有效、便捷的方法完成任务。 5.结果导向的政府改革传统的事前审慎、事后草草的通病，强调工作的实际结果，采用全面质量管理和绩效管理的方法，预算和绩效并重，并在绩效测量的基础上实施新的激励机制。衡量绩效的标准主要有二：成果（outcomes）和产出（outputs）。7公共管理学

6、6.顾客导向的政府改变传统的行政管理作业流程，建立顾客回应系统，建立“服务需求调查”、“顾客服务标准作业程序”等（如英国各行政机关普遍订立的公民宪章，美国214个联邦机关制定的顾客服务标准），将各种资源直接交与顾客，供顾客自主选择，提升公共服务的品质。 7.企业化的政府亦即开创进取型的政府，它不仅关心预算，而且关心产出，重视成本效益关系，采用开创基金（enterprise funds），提成分红制（shared earnings），创新基金(innovation fund）等激励手段，来增加政府财源；同时重视节省政府开支、提高行政效率，多途径来解决政府财政困难。8公共管理学 8.前瞻性的政府通

7、过使用战备规划、未来愿景及其他手段，提高预见能力。为了延长决策者的时间跨度，它们重新设计预算制度、会计制度和奖励制度，针对未来可能发生的问题，事先作出妥善的对策，做到防患于未然。 9.分权化的政府通过组织结构的扁平化，减少行政层次，疏浚行政信息传递的通道，并通过广泛的行政参与、授权部下，分散公共机构的权力，鼓励第一线的工作者自我决策，调动各方面的积极性。9公共管理学 10.市场导向的政府尽量利用现有市场机制，如财富税、污染费、税收刺激等，来解决公共问题；并运用市场的力量，鼓励民间扮演过去政府承担的部分角色，使民间机构共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关提高效率。10公共管理学

8、 奥斯本和普兰斯特克（Osbore & Plastrik）将上述10项策略加以整合，提出了政府再造的“5C策略”（The Five Cs）。1.核心策略（Core Strategy）。 2.结果策略（Consequences Strategy）3.顾客策略（Customers Strategy）。 4.控制策略（Control )。5.文化策略（Culture Strategy）。 11公共管理学四、企业型政府的局限与问题 企业型政府最主要的局限，在于政府部门无法，也不应该用私营公司的理念来运作，不可迷信私企的管理。政府必须扮演管制者（regulator）的角色，不能只强调效率、成本，而必须也

9、考虑公平、正义、人道等层面的价值。因此，公共部门的改革必须兼顾公共部门的特质，不能一味照搬私营企业的组织结构、工作程序与行为模式。 12公共管理学 其次，企业型政府在致力于创新与改革的同时，势必带来风险的增大，正像再成功的企业也可能出现经营不善、投资错误，甚至遭市场淘汰一样。 另外，企业化政府所强调的弹性、灵活、授权等原则，也面临着执行者“道德风险”（moral hazard）的问题，甚至可能出现贪渎舞弊等现象。 13公共管理学五、企业型政府对我国的借鉴意义 简要地说，企业型政府提供了解决政府问题的新途径，即通过公共行政内部的经济化（The Internal Economization Of

10、Administration）或内部市场化来保障体系的活动，进而完成公共的使命。企业型政府的理念有助于我们重新认识政府的角色，处理好在市场经济条件下政府与市场、企业和社会的关系。 14公共管理学第二节 公共服务的民营化 一、民营化的涵义 民营化（Privatization），是指政府利用市场或私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。其中包含：政府部门通过契约外包（Contracting Out）、业务分担（Load Shedding）、共同生产（Co- Production）或解除管制（De-Regulation）等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须

11、承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。 15公共管理学 民营化最显著的特征就是将市场机制引入公共领域，其基本原理就是政府同私人企业以及独立组织订立契约合同来提供服务，把公共资产卖给私人部门，将公共设施民营化，特许设立政府企业（chartering government corporation），聘用顾问人员，分配政府赠券（vouchers），出售特许权（Franchises），给予补贴，以及其他一些选择。16公共管理学二、民营化的原因、优点与目标（一）民营化的原因 公共服务民营化的原因很多，有预算方面的考虑，管理方面的差异，公共企业的责任问题，政府角色的“正确定位”等。 当然，上述种种弊

12、病在民营部门也同样存在，但正如萨瓦斯所指出的，“民营部门经营不善要么被兼并，要么破产，而政府部门经营不善不仅不会被兼并，而且可能获得更多的预算期望借此提高其 17公共管理学（二）民营化的优点 1.降低成本。 2.提高服务质量。 3.增加选择机会。 4.整合民间资源用于国家发展。 5.示范效果。18公共管理学（三）民营化的目标 实行民营化的主要目的在于两个方面： 第一，利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量； 第二，针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。19公共管理学三、民营化的类型 （一）委托授权（Delegatio

13、n） 有时又称“部分民营化”。政府把实际生产活动委托给民营部门，但自身仍然承担监督的责任。它要求政府持续的、积极的介入。 1.契约外包（Contract Out）。 2.特许权（Franchise）。 3.补贴（Subsidy，这一名词包括补助金，Grants）。 4.抵用券（Voucher）。 5.强制（Mandate）。20公共管理学（二）撤资（Divestment） 或可称作“移转型民营化”。它这意味着政府放弃某一企业、某一职能或某一资产，公营事业或资产转移向民间。像委托授权一样，撤资需要政府采取直接的、明确的行动。与委托授权不同的是，撤资总体上说是一次性工作。 撤资通常有3种方式： 一

14、是出售（Sa1e），即把企业作为一个可继续经营加以出售； 21公共管理学 二是赠与，即无偿移转（Free Transfer）。出售和无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人（Prior Owner）。 三是清理结算（Liquidation），即对于经营绩效不住的公营事业，可通过削减预算、关闭工厂，以及出售资产等方式使之退出市场。22公共管理学（三）替代（Displacement） 也可称作“政府淡出”。当大众认为政府所提供生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供

15、某种生产或服务，以满足社会大众的需求。与要求政府积极行动的委托授权和撤资不同，淡出是一个消极和间接的过程，即政府以消损的形式逐渐被民营部门取代。 23公共管理学替代的形式有： 1.功能不足之替代（Displacement by Default）。 2.政府撤退之替代（Displacement by Withdrawal）。 3.放松管制之替代（Displacement by Deregulation）。 24公共管理学四、民营化的过程及其管理 公共服务民营化内容主要包括10项： 1.树立民营化的坚定政治决心。这是实施民营化的最重要前提，否则，民营化过程注定会失败。 2.对全过程作出明确的责任分

16、工。民营化是一个极端复杂的过程，需要权威、资源、有识之士，且经常需要咨询专家。 3.对民营化项目设定清晰的目标。 25公共管理学 4.选择合适的民营化形式。 5.进行必要的立法改革。 6.为民营化过程设定清晰、透明的良好程序，包括竞争性招标、通告、标价和竞标者公示、监督等。良好程序的主要标志有：用公开、公平的标准来审核投标者资格并从中选拔获胜者，设置合理的时间表，确定有关经营绩效、支付额和未来投资要求的明确标准。26公共管理学 7.聘用职业评估专家，评估待售资产和企业的价值。 8.解除来自组织内部的阻力。通过允许内部成员与外部企业公平竞争，妥善安置被裁人员，设置再培训项目，保留养老金，提供社会

17、保障，发掘成员的企业家潜能，帮助再就业等方法，善待组织内现有成员。27公共管理学 9.共卫生克服来自公众的障碍。民营化并不必然意味着一切由市场定价，还有其他形式，例如必要时可对消费者提供的各种补贴。应努力消解公众对民营化可能伤害弱势群体的担心。 10.向公众普及民营化方面的知识。应当让公众了解什么是民营化，为什么要实施民营化，民营化可望解决哪些问题，民营化的长、短期效果如何，怎样推行民营化，民众从中将获得什么收益，等等，从而获得公众的支28公共管理学五、民营化的局限 首先，由于政府部门与市场部门在本质上的差异，政府的许多业务和服务很难民营化，如含有国家主权的业务和事关国家安全的业务。 其次，民

18、营化是否真的比公共机构更经济、更有效，是个问题。对于民营化的效率绩效，难以进行简单的判定。29公共管理学民营化的问题： 1.关于公共责任问题。 2.特权与贪污。 3.公共服务的不公正。 4.投机取巧。 5.管理问题。 30公共管理学 关于公共服务的民营化，历来存在着争论。争论的焦点有 ： （1）经济性； （2）管理和效率； （3）从意识形态上讲，政府在社会中应扮演的角色。 不过，从现实来看，尽管理论上存在争论，实践中遇到阻力，但民营化仍是各国行政改革的一个基本策略。31公共管理学六、各国的民营化及其对我国的启示（一）英国的民营化实践 英国是第一个制定大量民营化方案的国家。 其他国家也相继效仿英

19、国的民营化方案，到1992年为止，全世界有7000多家公共（其中发展中国家的企业占2000家）被私人买断（World Bank，1995）。32公共管理学（二）BOT模式及其在各国的应用 1.BOT模式的涵义 2.BOT在各国的应用 民营化对我国的启示？33公共管理学第三节 公共管理的顾客导向 一、公共管理中的顾客涵义 公共管理中的顾客，可分为外部顾客和内部顾客两种。外部顾客（External Customers），指组织之最后政策产出的受益者，包括直接与间接的受益者，亦即政府机关直接或间接接触的对象，通常我们称之为人民，或俗称为老百姓；内部顾客（Internal Customers），指公共

20、组织内部参与组织管理和运作的成员，他们是公务员，是为民众提供具体服务的服务者和行动者。34公共管理学二、公共管理顾客导向的内涵 1.站在顾客本位进行思考。 2.将顾客视为主要资产。 3.以顾客满意作为组织目标。 4.建立与顾客之间的长期互动关系。 在顾客导向的社会中，公共服务系统是以为中心来设计的，同时也要具备积极主动提供服务的工作人员，以及灵活应变、满足需求的服务策略，这样才能得到公众的支持。35公共管理学三、顾客导向对公共管理的积极意义 （一）“顾客导向”的优点 1.可促使服务提供者对他们的顾客真正负起应有的责任； 2.使组织成员在决策时，能减少政治因素的不当干预； 3.可激发出组织成员更

21、多的创新行为； 36公共管理学 4.可让民众在不同种类服务之间做出多样的选择； 5. 其产出较能符合大众的需求，不容易形成浪费； 6.能培养顾客的选择能力，并协助其了解本身应有的地位和权益； 7.可创造更多的公平机会。37公共管理学（二）“顾客导向”的变革 1. 从施政目标由专家决定，转变为对公民需求的考虑，即以人民的需要和价值作为组织行动的指导，使公共资源的投入与执行政策的过程，均能达到顾客期望的结果。 2.以成本效益为基础的效率标准，转变为对服务质量以及民众评价的重视 3.依法行政转变为“产品质量”的评估与改进，即从消极的控制转变为积极的服务。 4.管理理念由控制员工转化为获取员工的认同。 38公共管理学 5.从对特定“功能”、“权威”及“结构”的服从，转变为对“使命”、“服务”、“顾客”以及成果的高度认同。 6.责任由法规强制，转变为公务人员自主性的建立与认同。 7.由一味的遵循“法规”、“程序”，转变为对问题彻底理解并找出解决问题的方法。 8.从“一条鞭式”的管理，转变为寻求民众的支持与认同。 实行顾客导向的政府，可显著提高服务绩效，融洽社会关系