全国城镇发展改革试点经验总结资料汇编

1、全国城镇发展改革试点经验总结资料汇编2013年04月22日15:01来源：城市中国网编者按：由国家发改委组织开展的服务于城镇化工作的全国城镇发展改革试点已进行了近十年，在国家发改委领导和各司局的大力支持下，城镇发展改革试点工作取得了一定的成绩，试点城镇围绕我国城镇化特别是在农业转移人口市民化、户籍制度改革、土地制度改革、特大镇行政体制改革、绿色低碳智慧城市建设等方面进行了有益的探索，为中央制定有关城镇化的政策，推动城市和小城镇的发展，起到了很好的试验、研究、咨询和示范作用。本网推出全国发展改革试点经验总结系列报道，以期为全国城市和小城镇改革发展提供启示和借鉴。全国城镇发展改革试点经验总结之一：

2、总报告党的十八大明确坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。习近平同志指出，城镇化是现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。李克强同志也多次强调，城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。城镇化是我国最大内需潜力之所在。由国家发改委组织开展的服务于城镇化工作的全国城镇发展改革试点已进行了近十年，在国家发改委领导和各司局的大力支持下，城镇发展改革试点工作取得了一定的成绩，试点城镇围绕我国城镇化特别是在农业转移人口市民化、户籍制度改革、土地制度改革、特大镇行政体制改革、绿色低碳智慧城市建设等方面进行了有益

3、的探索，为中央制定有关城镇化的政策，推动城市和小城镇的发展，起到了很好的试验、研究、咨询和示范作用。国务委员、国务院秘书长马凯在国家行政学院2012年秋季开学典礼暨省部级领导干部和市长“推进城镇化建设”专题研讨班开班式上的讲话指出，国家发改委一直将城镇化作为一项重要的工作在抓，抓了几批试点，总结了一些经验，为我国城镇化进行了研究和政策储备。国家发改委主任张平在全国发展和改革工作会议上指出，要总结全国城镇发展改革试点经验，加快户籍制度改革，完善土地管理制度，抓紧研究制定有序推进农业转移人口市民化的政策措施。国家发改委副主任徐宪平高度重视城镇发展改革试点工作，牵头组织开展了第三批试点工作，将中小城

4、市纳入试点范围，并多次就试点工作作出重要指示，徐宪平副主任指出，要认真做好试点工作，出一批可推广的城镇化试点成果。一、从小城镇试点到中小城市试点的基本情况2004年，国家发改委下发了关于开展全国小城镇发展改革试点工作的通知，分别于2005年和2008年公布并确定了两批全国发展改革试点镇。从2011年开始的第三批试点的范围从小城镇扩大到了中小城市，第三批试点确定了64个中小城市为全国发展改革试点城镇。三批试点共确定中小城市和小城镇试点单位711家，分布在全国31个省区市。试点的内容包括:农民工市民化，户籍管理制度，城乡建设用地增减挂钩、“三旧改造”与土地管理制度，城镇投融资体制，城镇行政管理体制

5、，城镇规划体制与三规合一试点，绿色低碳智慧城市等领域的发展改革探索和试验。二、试点为城镇化政策提供了重要的咨询城镇发展改革试点为中央、国务院及有关部门制定城镇化的各项政策，提供了重要的政策咨询，试点城镇的探索实践及其经验推广推动了我国城镇化进程。1、推动了户籍管理制度改革。把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的核心任务。近年来，在全国户籍制度改革进展不大的情况下，部分试点城镇围绕户籍管理制度改革，在居住登记、积分落户、农民带地进城等方面进行了探索和创新，为解决人口城镇化问题积累了一定经验。试点镇浙江省嘉善县姚庄镇积极探索“农民带地进城”的户籍制度改革，以“权利两地共享、义务两地共担

6、”方式建立了居民“双向”管理服务制度。试点城市新疆库尔勒市放宽农民进城落户条件,13万余名外来务工人员在就业、医疗、子女上学、公共卫生、社会保障等方面与城市居民享有同等权利。试点城镇江西省双林镇实施城乡一元化户籍管理制度改革，将28058名农业户口和1710名非农业户口一次性转为居民户口，并实行按居住地划分的人口统计制度。试点城镇吉林省九台市卡伦镇规定本镇农民在镇内取得城镇户口，在农村的一切权利义务不变。2012年2月，国务院办公厅对外公布关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知，首次放开地级市户籍，试点城镇的改革和探索推动了此项政策的出台。2、进行了集体建设用地改革试点。2006年，试点城镇土

7、地整治经验得到国土部的高度肯定和大力支持，国土部同意在有条件的发展改革试点镇进行增减挂钩试点。到目前为止，全国几个较为成功的模式，如天津华明镇的“宅基地换房”、浙江嘉兴姚庄镇的“两分两换”等都出自试点的实践和探索。由于试点的成功及其示范效应，试点成果进入国土部挂钩政策实施工作手册，部分成果已经转化为相关政策。近年来，部分试点城镇还在以下方面进行了改革创新，一是探索进城农民的宅基地退出机制，广东佛山市北滘镇试点的宅基地固化和允许集体建设用地有偿变性的做法有益于解决城市近郊农村宅基地的退出问题。二是对失地农民的补偿考虑其长远生计和社会保障，试点城市河南省新乡市将农民自愿拆迁复垦后节约的土地更多地用

8、于村集体自身产业发展。三是城市用地空间逐步由增量扩张向存量挖潜转变，试点城市广东韶关市对城镇内部的旧城镇、旧厂房、旧村庄进行了“三旧改造”，将该市14000多亩低效废弃用地整理复垦成为优质高效的耕地资源，以此置换建设用地。四是多种主体利用集体建设用地参与城市开发建设，如试点城市广州市番禺区的华创动漫产业园，由民营企业家租用农民土地，开发工业园转租给中小企业，农民不仅可长期就业，还可获得土地租金，保障了农民长期分享城镇化的土地收益。3、开展了完善农民工管理和服务的试点探索。完善进城农民工的管理服务是试点的重要内容。2008年，利用联合国开发计划署项目，在全国大城市郊区，选择了11家试点城镇实施农

9、民工社区融入计划。例如：广州市番禺区大岗镇通过加强出租屋管理，改善农民工居住环境，完善对农民工公共服务，建立了“以屋管人”的工作机制；浙江诸暨市店口镇将“外来流动人口”统一为“外来建设者”，实施聘请输出地干部管理外来人口的互动式亲情管理。4、进行了城镇行政管理体制改革探索。2007年，扩权强镇，培育小城市的政策研讨和经验交流会在浙江绍兴市召开，会议总结推广了绍兴等地扩权强镇的经验，直接推动安徽、吉林、山东、上海、甘肃等省市出台相关文件，支持小城镇扩权。如浙江省选择了27个强镇，作为培育小城市试点，每年给予10亿元的小城市培育试点专项资金，并由设区市政府出台试点镇领导职级高配、行政区划调整、行政

10、管理体制改革等政策予以支持。苏州市吴江区在对试点城镇汾湖镇实行“扩权强镇”过程中，结合实际工作，梳理并下放了124项与镇级政府管理相关的权限。5、进行了城镇规划的创新和探索。在试点过程中，充分发挥规划的引导作用，强化经济社会发展规划的指导。2005年以来，部分试点城镇进行“三规合一”、“三规融合”的改革探索，统一编制经济社会发展规划、城镇总体规划和土地利用规划，突出强调经济社会发展规划的导向性作用。通过“三规合一”试点解决经济社会发展规划难以“落地”、空间规划对经济社会发展分析不够透彻等问题。广东省中山市小榄镇等试点镇在发展规划中，明确提出将外来人口全部纳入公共服务。6、推进了绿色生态智慧城镇

11、建设。全国发展改革试点城镇在建设绿色、低碳、生态、智慧城市等方面进行了有益探索，取得了一定的成效。试点城镇广州市大岗镇在保持经济健康增长的同时，大力践行绿色生态理念，千方百计增加绿地面积，提高绿化覆盖率，全镇有镇级公园11个，人均公园绿地面积超过30平方米，城区绿化覆盖率达49.5%。试点城市江西省鹰潭市以智慧城市为抓手，推进“数字鹰潭”平台建设和社区电超市建设，实现百万城乡居民在家门口就能享受到缴费、购票、购物等便捷服务。试点城镇江苏省阳山镇按规划“搬迁”，选择性“整治”，针对性“包装”，推动改善村庄环境面貌，达到一村一品、一村一韵、一村一景的效果。三、全国城镇发展改革试点的经验和做法自20

12、05年城镇发展改革试点开展以来特别是2009年以来，试点工作得到了委领导的高度重视，在委领导和相关司局的大力支持下，试点工作按委党组和分管领导的部署和要求，围绕我国城镇化进程中的热点、难点问题，推动试点城镇不断改革创新，试点取得的经验也得到了有效的总结推广，在更大范围推动了我国城镇化的健康良性发展。1、委内各司通力合作，共同推动试点工作。试点工作得到了发改委各相关司局的全方位支持。正是在全委有关司局的大力支持和协助下，城镇发展改革试点工作才有可能为城镇化政策的研究和制定提供有益的咨询。2、联系有关部门，争取政策支持。中央编办、科技部、工信部、公安部、民政部、国土资源部、住建部等部委对全国发展改

13、革试点给予了支持，并对如何开展试点工作提出了建议和意见o2006年，国土资源部办公厅与国家发改委办公厅联合下发了关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知，为部分试点城镇提供了增减挂钩周转指标，项目区涉及十几个省区市。3、地方政府高度重视，大力推进试点工作。各地对试点工作高度重视，许多省市发改委整合资源，采取多种方式，支持试点镇发展。浙江、吉林、甘肃、陕西、安徽、福建、上海等省市，在发展好全国试点镇的基础上，选择了一批具有代表性的小城镇作为省级试点镇，予以重点支持。吉林省出台了支持小城镇发展的十强镇政策，在财政、规划、土地、项目、管理权限等方

14、面给予支持。北京市在市政府的引导下设立股权投资基金，支持重点小城镇发展。4、召开现场会，进行经验交流。云浮经验交流和研讨会对试点城市云浮市以云安县为先行先试示范点，率先实施县域主体功能区规划，调整乡镇政府职能，改革政绩考核体系，引导乡镇转变发展观的经验进行深入研讨和总结推广，这对推动各地相关改革探索产生了广泛的影响。“智慧城市与社会管理创新经验交流会”总结了部分地方政府运用微博等新媒体形式推动社会管理创新的经验，对城市运用先进技术，改善管理和服务，推动社会管理创新产生了广泛而积极的影响。2012年8月和12月，以都市圈中小城市发展和城市投融资体制改革为重点的专题论坛在河北崇礼县举行，积极联络和

15、动员企业、媒体、政府等各方力量关注和参与试点城镇建设。5、开展国际合作，借鉴国际经验。2012年5月3日，国家发改委筹备召开中欧城镇化伙伴关系高层会议，李克强同志亲自到会发表重要讲话，并与欧盟委员会主席巴罗佐共同签署了中欧城镇化伙伴关系共同宣言。在发改委徐宪平副主任和规划司、外事司的推动下，中欧双方同意成立伙伴关系联合指导委员会、下设办公室和秘书处，并达成了一系列合作意向，这将对推动我国城镇化健康发展和试点的深入开展产生积极影响。我委还将与世界经济论坛在中国共同选择城镇化发展试点城市，利用全球500强企业和国际专家的智慧，支持中国试点城市实现可持续发展。6、规划先行，明确发展思路。到目前为止，

16、我委有关单位已经为试点城市和小城镇制订和编制了上百个发展规划，通过发展思路的调整，指导试点在实现集约发展，低碳排放等方面进行实践。2011年10月，“以发展规划引导促进小城市社会管理创新经验交流暨研讨会”在山东临沂召开，研讨会对社会管理创新，小城市培育等经验进行了充分的交流，为不同地区、不同类型小城镇的发展提供了可供选择的试点经验。7、深入开展调研，总结推广经验。我委在试点城市和小城镇大量开展调查研究、评估和追踪中央城镇化政策落实情况。近几年来，170多篇有关城镇化和试点城镇的调研报告刊发于城乡动态、试点通讯供领导和试点城镇负责人参阅。每年都有多篇调研报告被发改委通讯等摘发，其中多篇调研报告得

17、到国务院领导和委领导的批示。8、以会代训，拓宽试点思路。分地区召开试点城镇工作座谈会，进行分类指导，2012年召开了五个发展改革试点城镇工作座谈会。部分试点城市及小城镇介绍了各自做法，提出了当前城镇发展中面临的问题及相关建议。五个座谈会共汇编并印发了地方典型经验介绍80份，供各地在发展改革实践中参考。9、联络各类媒体，加强试点宣传。以传播城市、小城镇以及城镇化信息为主要内容的“城市中国网”已发展成为我国城镇化和城市发展领域的大型门户网站。以服务城市和小城镇为宗旨的城市舆情也通过适时跟踪监测试点城镇舆情动态，及时以专刊形式向试点城镇提供舆情信息，给予试点城镇舆情处置建议。央视、新华社等主流媒体也

18、十分关注全国发展改革试点城镇有益的探索和经验，仅2013年以来，新华社内参部就组织开展了对八个省市试点城镇经验的调研，央视也多次深入全国各地试点城市和小城镇进行实地采访报道。国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处城镇发展改革试点经验总结专题一：农民工市民化试点经验农罠工市2民化6碱点经验总结一、全国农民工市民化基本情况1、我国农民工基本情况农民工基本特征。2012年全国农民工总量为26261万人，其中，外出农民工16336万人，本地农民工9925万人。2011年我国农民工调查监测报告调查显示，2011年，举家外出农民工占外出农民工总数的20.7%。从农民工输出地看，东中西部所占的比例

19、为42.7：31.4：25.9。从农民工的就业地区来看，东中西部所占的比例为65.4：17.6：16.7，就业地区主要分布在广东、浙江、江苏、山东等省，这4个省吸纳的农民工占到全国农民工总数的近一半。夕卜出农民工仍主要流向地级以上大中城市，在直辖市务工的占10.3%，在省会城市务工的占20.5%,在地级市务工的占33.9%，在地级以上大中城市务工的农民工占64.7%。农民工以男性为主，占65.9%。农民工以青壮年为主，40岁以下农民工占61.7%。农民工中已婚者占73.4%，其中，本地农民工已婚者占90.2%，远高于外出农民工已婚者58.2%的比例。农民工以初中文化程度为主，占61.1%，外出

20、农民工和年轻农民工中初中及以上文化程度分别占88.4%和93.8%。青年农民工的受教育水平最高，也是最具潜力的农民工群体。没有参加过任何技能培训的农民工占68.8%,青年农民工更倾向参加非农职业技能培训。农民工从业仍以制造业（占36.0%）、建筑业（占17.7%）和服务业（占12.2%）为主。2012年外出农民工月均收入2290元，比上年增长11.8%。外出农民工居住情况。2011年外出农民工的居住结构是：以雇主或单位提供住宿为主，占32.4%，在工地或工棚居住的占10.2%，在生产经营场所居住的占5.9%，与他人合租住房的占19.3%，独立租赁住房的占14.3%，有13.2%的外出农民工在乡

21、镇以外从业但每天回家居住，仅有0.7%的外出农民工在务工地自购房。四成外出农民工的雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴。外出农民工权益保障情况。拖欠工资状况继续改善，从近几年调查数据看，被雇主或单位拖欠工资的农民工比例逐年下降，2008年-2011年分别为4.1%、1.8%、1.4%和0.8%。2011年，外出农民工平均在外从业时间是9.8个月，平均每个月工作25.4天，每天工作&8小时。每周工作时间超过劳动法规定的44小时的农民工仍高达84.5%。农民工签订劳动合同的比例占43.8%。外出农民工参加社会保险的水平总体仍然较低，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保

22、险的比例分别为13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%。2、当前农民工市民化存在的主要问题目前，我们把进城半年以上的农民工统计为城镇常住人口，但这些人口却没有享受城镇的基本公共服务和社会保障。2012年全国非农业户口人口所占比重达到35.29%，与我国城镇化率52.57%，相差17.28个百分点，也就是说，还有2.34亿人口处于“半城市化”状态。一是为农民工子女提供的教育服务不足。据统计，2011年全国农民工随迁子女1167万人，79.2%的就读于公办学校。在学前教育方面，农民工随迁幼儿大多数进入的还是条件较差的民办幼儿园。在义务教育方面，20%以上的农民工子女无法入读全日制公办中小

23、学校，尤其在广东比例更高。在高中教育方面，由于高考户籍限制，使得跨省的农民工子女不得不在中考或高考前选择回到流出地省份就读，影响农民工子女的教育权益。二是农民工看病难问题突出。由于新农合的报销限制、农民工参加职工基本医疗保险的比例不高，以及农民工自身经济状况等原因，广大农民工难以获得城市正规医院的医疗服务，患病后自我医疗的比例高。农民工主要从事于低薪、高危岗位，接触职业病危害因素复杂，近年来职业病发病人数高达总发病人数的80%以上。三是农民工参加城镇职工社会保险的比例低。农民工除参加工伤保险比率略高外，参加其余城镇职工社会保险的比率均未超过30%。主要原因是农民工社会保险缴费水平相对于其收入较

24、高。同时，由于农民工流动性相对较大，城乡社会保险间跨制度转移办法尚未出台，影响了农民工参保积极性。个别企业为减少成本，违反社会保险法，不给农民工参保或以派遣用工的形式逃避参保义务。另外，由于社保制度设计上的缺陷，没有将自主就业（比如保姆、小商贩等）的农民工纳入社会保险覆盖范围。四是农民工公共文化服务严重缺乏。政府对农民工文化生活重视程度不够，投入经费少。企业没有把文化服务当作农民工的重要权益，对文化生活关注少，对文化设施投入很少。多数农民工文化生活贫乏，缺少最基本的文化娱乐方式。五是农民工住房保障程度低。大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来

25、农民工开放，农民工公积金缴存率也很低。农民工集聚区缺乏政府的基础设施和公共服务投入。农民工住房支付能力弱，在城镇居住条件差，严重影响了其生活质量。六是农民工在城镇落户难。一些地方的户籍改革主要是针对本辖区的非农户口，但对跨行政区的流动人口户籍基本没有放开。还有一些地方的户籍制度改革没有剥离隐含的福利制度，或者设置的门槛较高，农民工难以跨越。引导农民工到中小城市、小城镇落户的政策不够有力，农民工进城落户进展总体缓慢。二、农民工市民化的难点和趋势1、地方政府的改革动力不足。调研中发现，几乎所有的农民工流入地政府都提出希望中央政府解决资金和用地指标问题，作为农民工市民化的先决条件。之所以不愿解决外来

26、农民工的落户问题，他们认为外来人口创造的税收已通过增值税等方式被中央拿走大部分，仅浙江省2011年对中央财政的贡献达3000多亿。因此接纳农民工落户需要解决产业发展和安居的用地问题，并需要中央拿出一部分资金作为补偿。2、有限改善对农民工的服务已经成为现实。与放开户籍制度相比，地方政府改善农民工在流入地享受的公共服务与想方设法稳定在本地就业的农民工总量有关。对企业来说，稳定劳动力是提高企业发展竞争力的重要手段。企业对农民工重视程度的提高也会影响到地方政府改善农民工的公共服务。未来随着我国产业向中西部转移趋势增强，东部地区外来农民工供给将进一步趋紧，也会促使东部地方政府主动改善对外来农民工公共服务

27、条件。3、地方利用居住证制度设置门槛已成为普遍现象。一些省市将居住证与公共服务项目相挂钩。上海市居住证分为人才居住证、就业居住证和临时居住证，不同的居住证享受不同的公共服务待遇。杭州市居住证分为临时居住证和居住证，享受的公共服务内容也有所差别。上海、浙江、广东、江苏、北京等都将居住证与在当地落户相挂钩，居住证已经成为了农民工落户新限制。上海市规定持人才和就业居住证满7年，参加上海城镇社会保险满7年等5项条件，可以申请入户。杭州市萧山区规定持萧山区居住证在萧山购买商品房（人均不少于15个平方米），可准予在购房所在地落户。2010年-2012年5月，广东省通过积分入户的大约为农民工总量的1/100

28、,73.7%的积分入户者具有一定职称或者严苛的职业资格。不少地方在居住证、户籍、公共服务方面设置学历、技能、投资等诸多门槛已经成为普遍现象。4、农民工市民化需要逐步解决，分步实施。目前我国在农民工市民化方面的探索主要分为三类：一是全面户籍改革，比如重庆的户改；二是居住证制度改革，从目前看，改革的进展不大；三是为农民工提供基本的公共服务。一般而言，农民工市民化的成本在每人20万-40万元，杭州市解决一个农民工的成本是50万元，如果这些经费全部由地方政府承担，的确难度很大。特别是农民工流入地比较集中的广东、浙江、江苏等更是如此。番禺区户籍人员与流动人员比例是1:1.4,东莞的一些镇，外来人口是本地

29、人口的很多倍，仅为农民工提供部分的公共服务就已经使地方政府的财力不堪重负了。未来10-20年，我国面临着几亿农民工进城，一次性或者几年之内解决他们的进城定居或者落户，根本就不可能。最现实的办法是首先解决3279万人（2011年数据，占外出农民工总数的20.7%）举家外出农民工的进城落户问题，然后逐步解决。至于农民工市民化的成本，应建立各级政府、企业、个人共同参与的分摊机制。尽量细化明确中央和地方政府在农村人口转移方面的财政支出责任。各级城市政府要统筹考虑农民工转户的需要，加大相关公共支出力度，拓展筹资融资渠道，加快城市基础设施、社会保障、公共服务能力建设，提高人口承载能力，中央政府和各级政府要

30、予以积极支持。企业要自觉地承担起相关责任，按照有关规定缴纳转户农民工的社会保障费用。各级政府探索实行与常住人口规模相适应的一般转移支付，设立针对城镇外来农民工公共服务的专项转移支付，探索建立特大镇政府与上级政府的分税制。三、试点城镇农民工市民化的主要做法和成效近几年来，全国发展改革试点城镇在完善进城农民工的管理服务方面进行了积极探索。成立农民工管理服务机构。试点城市广州市番禺区成立了区出租屋流动人口管理办公室，建立19个街镇流管中心、297个社区（村）流管工作站和33个大型厂企流管服务站，形成区、镇街、社区村和用工单位“三级管理、四方联动”管理机构网络。天津市建立人口服务管理中心，涵盖户籍登记

31、、劳动保障、计生服务、卫生防疫、房屋出租、义务教育、法律宣传咨询等多项业务，为农民工提供快速便捷的“一站式”服务和管理。保障农民工子女接受义务教育。较好地落实了中央提出的以流入地政府，以公办学校“两为主”的要求，番禺区采取积分入学方法，在公办学校就读的比例为51%，面对公办学校学位供给不足的现实，不是简单地采取关停并转方式，而是承认现实、承认差别，允许市场化民办学校发育，加强管理和服务、引导规范，有效地解决了余下49%的外来工子女就学问题；2011年浙江省在公办学校就读的农民工子女占74.2%；上海市在公办学校就读的比例为73.5%。天津市采取市、区、镇财政分级负担的方式，全部免费解决农民工子

32、女义务教育问题。试点镇天津市西青区中北镇各中小学校、幼儿园均招收农民工子女入学，本地外地生同等待遇，并与本地学生实行统一编班、同班授课、统一学籍、统一管理。2008年以来共投资6100余万元，建设了新中北小学和中北第二小学，解决了外来务工子女就学问题。社保制度逐步完善。上海市自2011年7月起，已经完全放开农民工参加城镇职工养老、医疗和工伤保险的限制。2011年广东农民工养老保险、医疗、失业、工伤和生育保险的参保率分别为56.9%、65.6%、27.3%、71.3%和44%，东莞市农民工的参保率分别是60.1%、67.7%、67.7%、68.4%和41.3%。2012年，番禺区流动人员参保率达

33、到56.84%、27%1、57.65%、64.43%、58.66%，明显高于2011年全国13.9%、16.7%、8%、23.6%和5.6%的水平。试点城市（区）西安市阎良区医改后，2012年卫生院门诊人次、收住病人、业务收入分别同比增长61.6%、220.7%、119.2%,实现了门诊统筹全覆盖，群众门诊均次费用由2007年的28元降到22元。到2013年2月底，番禺区城镇医保总人数是512812人，其中农民工参保272950人。医保参保率为笔者计算值。多渠道改善农民工住房。农民工住房主要采取以下几种方式：一是当地农民在自家宅基地的基础上建设出租屋，以广州市郊区和北京市郊区为代表。试点镇广州

34、市番禺区和北京市北七家镇70%以上的外来人口居住在出租屋里。二是利用集体建设用地建设农民工集中居住区，以宁波市和北京市为代表。北京市推行了集体建设用地兴建公租房的试点，在试点镇昌平区北七家镇和南口镇采用市场化的手段来解决外来工的住房问题。三是完全由政府主导建设的廉租房，比如重庆市的公租房。四是政府和社区合作建设公共租赁住房，试点镇广东省中山市小榄镇采取政府和社区合作建设公共租赁住房的方式解决了农民工的居住问题，公租房出租率达到100%，达到了政府、企业、社区、外来务工人员多赢的效果。五是企业职工宿舍，上海市自2010年起将农民工纳入公租房保障对象。缩小公共卫生和就业服务差距。上海市自2011年

35、起12大类42项基本公共卫生服务项目已经免费向农民工开放。天津市西青区农民工18项公共卫生服务项目由政府买单，按常住人口每人10元提供经费保障。广州市番禺区流动人员凭计生证和居住证，可享受已婚育龄妇女查环查孕、儿童保健等多项免费医疗保健服务；对在社区暂住满一年以上并持有居住证的流动人员，赠送一份保额为2万元的意外医疗保险，每年有超过35万名外来工受惠。（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国网）农民工市民化试点经验一：番禺民办农民工子弟学校2013年04月25日10:36来源：城市中国网广州市番禺区民办农民工子弟学校调查全国发展改革试点城市-番禺区是

36、广州市流动人口最多的一个区，2011年全区登记在册的外来流动人口129万，而本地户籍人口仅100万。大量人口涌入，也带来了庞大的教育需求，据统计2011年全区义务教育阶段学生总数为18.7万人，外来务工人员子女达&9万人，接近总数的一半。义务教育资源供不应求的问题，长期以来一直困扰着广州市番禺区。现有公办学校资源是解决部分外来务工子女入学的一个可能通道，但能解决的数量有限。据了解，2011年番禺全区公办学校累计解决了4.5万名外来工子女的上学问题，约占外来工子女总数的51%。不过，这些挤进公立学校的学生，能和本地户籍居民子女一样享受免费义务教育不到0.8%，其余绝大部分学生都还需要缴纳数额不等

37、的借读费和学杂费。余下的4.4万外来工子女到哪里入学呢？番禺的经验是大力培育民办学校。国家发改委调研组最近到番禺区就农民工子弟学校进行了专题调研，发现番禺区的不少做法值得借鉴，现将有关情况汇报如下。一、番禺区扶持民办学校的主要举措面对公办学校学位供给不足的现实，番禺区不是简单地采取关停并转方式，而是承认现实、承认差别，允许市场化民办学校发育，加强管理和服务、引导规范，有效地解决了余下49%的外来工子女就学问题，使大量农民工能够携带子女在城市就业、受教育和生活。2006年番禺区领取办学许可证的民办学校有25所，2011年达到33所；2006年，番禺区民办学校吸收的非本地户籍学生有1.9万人，20

38、11年达到4.39万多人，增长了1.3倍；义务教育阶段非户籍学生2011年达到&9万人，比2006年增长了近1倍。1、改善对民办学校的管理和服务。据2006年对番禺区的调研，当时政府是本着安全的原则，定期通过对民办学校的消防设施、食堂卫生和校车管理等进行专项检查，来规范民办学校的办学行为。近年来，番禺区又对民办学校与公办学校进行一体化管理，规范民办学校的办学标准，推动其进行规范化学校建设，并对其参加社会实践、教师的培训、职称评定等纳入教育行政部门统一安排，一视同仁。番禺区民办学校一一万豪儒林小学，是100%的外来民工子弟学校，2009年8月租用公办小学的闲置校舍创办，按照政府规范化办学要求，压

39、缩班额从60人为班额45人，达到规范化办学标准。2010年这所民办学校也参加了广州亚运会有关活动。在全区所有学校参加的小主持人比赛中，该校学生获得第一名。该校教师也可以得到区教育局组织的各项教师培训机会。番禺区在促进民办学校教师与公办教师享受同等待遇方面，也迈出了实质性的步伐。2、加大对民办学校的各类补助。2008年起，广州市设立民办教育发展专项资金，用于引导、扶持和促进民办学校自觉规范管理，加大投入和加快发展，并提出各区（县级市）可以根据本地区的实际情况，设立相应的民办教育发展资金，支持本地区民办教育发展。万豪儒林小学的投资人告诉调研组，他在广州市办了7所外来工子弟学校,番禺区政府对民办教育

40、的投入在广州市是最多的一个区。比如，2012年区政府对该校教学楼改造投入40万元，帮助对学校的设备更新进行支持，建设了多媒体教室。调研的大岗镇民办学校阳光小学也同时获得了广州市和番禺区两级政府总计77万元的政府资助用于学校教室、操场改造和设施设备的完善，广州市规定学校上电教课要达到2个人使用一台电脑，目前在该校已经做到1个人使用一台电脑；为达到标准化办学条件，阳光小学又租赁一片土地，正在进行标准化操场建设，政府也进行了补助。据透露，2013年，政府还将对民办学校进行学杂费补助，标准是小学每人每学年550元，初中每人每学年700元，所需资金由广州市和番禺区将按照4：6分摊。二、民办学校的困惑在调

41、研中发现，受现行不合理政策影响，以低收费为主要生存模式的民办学校，仍然面临着一些困难。番禺区民办小学的一位董事长说：“民办学校只能解决有书读的问题，读好书我们解决不了，除非政府把办学条件和老师工资待遇提上去。”1、过高的办学标准加剧了民办学校的经营困难。番禺区万豪儒林民办小学反映，原来一个班学生都要超过60人，政府规范办学后每个班只能有45人，逼着学校要增加教师，从而提高办学成本；为稳定教师队伍，还得不断提高教师工资，2012年上学期教师平均工资1600元，现在教师工资平均已经达到3000元。由于政府没有相应的补贴，学校经营面临困难，不得不提高对学生家长的收费标准，2012年上半年每个学生每学

42、期收费1200元，2012年下半年已经提高到1980元。在国家统一的城乡免费义务教育政策下，一些农民工比较了在城市缴费上学和在家乡免费上学的成本以后，更倾向于将孩子送回家乡上学，这又导致番禺区民办小学的生源不断减少。万豪儒林小学2012年上学期有学生1100多人，下学期只有696人了。校方反映，“2012年上学期还可以赚钱，下学期已经没钱可赚了”。大岗镇阳光小学2012年在校生960人，较2011年减少了100多人，这里的校方也反映，“这几年学校也就是有了政府在设施方面的资助，才能维持下来。”生源的减少，使依靠收取学费维持的民办学校面临生存的挑战。2、多变的校车标准干扰了民办学校的正常运营。民

43、办学校普遍抱怨：“校车的标准，现在政府是管得严，不给钱。”自从政府重视校车安全三年来，校车标准共更改了四次，每次调标都需要民办学校自行投入。比如，万豪儒林小学2011年按政府的校车标准，按每台28万元的价格订购了16台83座的校车，而2012年政府的校车座位标准突然又变成53座，学校只得每台花费7万元，对原购置的83座校车改装。再比如，2012年，政府借鉴美国经验，要求阳光小学的校车安装停车牌，在车停下来的时候，提醒周边车避让，此停车牌成本是每辆车2300元，也需要由校方出资。民办学校提出建议，“国家能否在规范的同时也扶持我们一把，给我们一条生路？政府对家电都有优惠补贴，为什么不对校车进行补贴

44、呢？”3、教师培训费用短缺。番禺区共有1.1万名教师，区教育局每年用教育费附加的5%作为培训资金，对全区教师进行统一培训；各学校每年要用教师工资总额的2%，用于教师校本培训。目前民办学校的教师可以获得区教育局提供的教师培训机会，但由于民办学校的资金有限，对教师校本培训投入少，在这一块上，就明显拉开了公办学校和民办学校的教师水平。4、民办教师工资偏低、缺乏保障。在番禺区，民办学校的教师工资平均每月3000元，教师工资和退休待遇现在跟工人一样。而公办小学教师平均工资至少有7000元，还享受事业编制，退休了还有保障。巨大的差距，使民办学校的教师流动率高，影响了民办学校的教学质量。大岗镇阳光小学教师平

45、均年龄只有26岁，一位校长反映，“一般情况，教师干2-3年就走了。只要考取了公办学校，就是给他再多工资，也不愿意再在民办学校干了”。另一位校长说：“我们这里的教师都有一种朝不保夕的感觉，只有他们的退休待遇问题解决了，才能安心。”三、政策建议番禺区的实践表明，民办学校有效地解决了外来农民工子女的教育问题，缓解了政府解决外来农民工子女教育的压力，相应减少了留守儿童的数量，稳定了这些孩子家长的心绪，缓解了他们工作生活压力，为减少青少年犯罪，促进社会稳定做出了巨大贡献，对促进农民工市民化发挥了重要作用。下一步新型城镇化的深入推进，民办学校的力量不容忽视。为此，调研组建议：1、继续支持民办农民工子弟学校

46、。首先是要从大方向上继续肯定民办学校的积极作用，不能动不动就强行关闭、转停；其次要进一步降低民间资本的办学门槛，实行民办教育税收减免，在用地、金融、人才政策上给予支持；三是要加强调查研究，了解民办学校面临的生存和发展问题，为国家制定统一的教育发展政策提供参考。2、逐步改善民办学校办学条件，切忌盲目设置高标准。低成本运营是民办学校生存根基，政府过高的标准只会倒逼学校提高收费标准，到最后逼走生源。建议政府在规范民办学校运营的同时，适当制定差异化标准，不能动不动就要求一步到位。要增强政府政策、法规、标准制定的科学性、预见性和有效性，避免政策朝令夕改，互不衔接。同时，政府要对因标准调整增加的开支进行补

47、贴，如对校车的标准化和运营进行补贴。3、加大补助力度，帮助民办学校提高教学质量。政府应加大对民办学校的管理者和教师的培训资金，对民办教师的社会保障进行补贴，稳定民办学校的教师队伍。4、鼓励公办学校教师到民办学校轮岗，提高民办学校的教学质量。可选派公办学校骨干教师、干部到民办学校作短期全职任职，工龄教龄连续计算，离开后仍可回到公办学校任教；也可接纳有需要的民办学校教师和干部到优质公办学校进修等等。5、中央要研究义务教育经费支出的发放路径。目前广州市由市、区两级政府解决了民办学校的学生学杂费补助资金，但其实中央和省级政府对农民子女也支付了相应的义务教育经费，只不过没有随着他们的流动而转入流入地政府

48、，这是很多流入地政府不能为农民工子女提供免费义务教育的原因之一。建议中央尽快调整发放方式，研究义务教育经费从农民工流出地向流入地的转移支付问题，让公共服务资金能随着人口“流动”起来，以带动地方政府加大对农民工子女义务教育的投入。（来源：国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展改革试点处；摘编转载请注明出处城市中国网）民工市民化试点经验二：农民出租屋调研北京市昌平区北七家镇的调研报告2013年04月26日10:13来源：城市中国网全国城镇发展改革试点经验总结农民工市民化专题案例总结之二：农民出租屋解决城镇化进程中农民工居住的有效途径北京市昌平区北七家镇的调研报告解决好进城农民工的定居问题是实现我国

49、城镇化健康发展的关键性问题，在农民工集聚区充分利用农民宅基地发展出租屋是解决进城农民工居住问题的一个有效途径，也可以提高土地集约化利用程度，有效增加本地农民收入。针对这个问题，国家发改委对北京市昌平区北七家镇进行了专题调研。一、北七家镇农民工及其居住情况2005年北京市昌平区北七家镇被列为第一批全国发展改革试点小城镇。北七家镇位于昌平、顺义、朝阳三区交界处，南依北京最大的社区之一天通苑，户籍人口3.1万。据北七家流管办登记数据，北七家镇现有流动人口12.7万，其中92.54%为农业人口，农民工是流动人口的主体。1、农民工已成为北七家人口的重要组成部分。从调研的情况来看，农民工对北七家镇过去的建

50、设和发展做出了重要的贡献，未来农民工仍然是维持北七家镇活力的基础，农民工已成为北七家人口的有机组成部分。北七家农民工具有以下特点：一是农民工总量基本稳定。2007年以来，北七家镇的外来人口总量分别为15.3万、13.9万和12.7万人。二是家庭化迁移特征逐渐显现。举家迁移的流动人口总量为23367人，占流动人口总量的18.4%。0-14岁的流动儿童达8533人，占农民工总量的6.7%。三是迁移呈现长期化特征。在北七家居住半年以内的农民工仅占6.12%,居住1-2年的占44.4%，2-5年的占33.67%，5年以上的占15.9%。从农民工的居住期限来看，已经有部分农民工开始沉淀下来，并成为北七家

51、人口的重要组成部分。农民工在就业地长期居住的趋势已不可改变。2、出租屋是解决农民工居住的主要途径。据镇流管办登记数据，目前70%流动人口居住在出租房屋中，12.4%居住在单位宿舍，17.6%通过其他途径解决居住问题。目前全镇共有出租屋38642间，面积46.75万平米。北七家镇出租屋的发展得益于以下原因：一是流动人口聚集的增多。随着朝阳、海淀等地旧村改造和城市建设的发展，之前聚集在其间的农民工失去了低廉生存空间，逐渐向外扩散，北七家开始吸纳从主城区分流出的农民工。如燕丹村在2007年流动人口还不足1万人，目前已达近3万。随着外来人口的增多，仅靠平房已不能满足新增外来人口的需求，本地农民开始将原

52、有平房翻建为楼房，楼房的层数也在逐渐增高，2006年前后建造的楼房一般为3层，现在新建楼房多为6层。二是本地农民获取利益的冲动。农民从出租屋上获取的预期收益主要有两块：一块是房屋租金收入；流动人口增多促进了出租屋市场的发展，房屋出租收入刺激了农民建房意愿。另一块是预期的拆迁补偿；随着城市空间拓展，农民预期宅基地会被拆迁，为了获得更多拆迁补偿，农民开始建造楼房。从周边拆迁补偿经验来看，建筑物无论是合法还是违章，都可以获得拆迁补偿，而且每平米建筑补偿价格要比建筑成本高200-300元，大约是建筑成本的40%-50%。拆迁的高额回报率，刺激本地农民建造楼房。我们所调查的农户都或多或少借用外部资金来建

53、造楼房。三是政府对农民自建楼的默许。随着农民自建楼的发展，在维稳和拆违之间，北七家镇村两级选择了前者，对农民自建楼既没有明确鼓励，也没有加以禁止，在外来人口集聚的村庄，农民自建楼迅速发展起来。二、农民出租屋取得的几个效果北七家以农民自建楼形式的出租屋是在政策缝隙中得以生存和发展，抛开这种形式与现行政策之间存在的冲突来说，农民出租屋在实践中取得了以下几个显著效果。1、农民获得稳定租金，增加农民收入。农民宅基地的面积一般180平米，一些老宅子面积可达300平米，农民自建楼大多为3-6层，除去自己居住部分，可以有20-30间房屋用于出租，居住房屋的出租价格在200-350元/月；临街房屋的一层还可以

54、作为底商出租，每间底商价格要1000元左右/月。在外来人口集聚区，如燕丹村、东三旗村等，本地农民出租房屋收益每月少则几千元，高达上万元。农民通过出租屋，充分发挥了宅基地的资产属性，获取资产性收入，租房收入已经成为当地农民收入的主要来源。2、满足农民工居住需求，改善农民工居住条件。从调查农民工来看，月收入一般在1500-2000元之间，租房支出占农民工收入的10%-15%；对以家庭为单位的农民工来说，租房支出在家庭收入的10%以内。出租屋在农民工经济可承担范围之内，满足了农民工的居住需求。出租屋条件的改善带来农民工居住条件的改善，新建出租屋内一般都配备了厨房、洗手间，即使是几年前的出租屋也不比城

55、市中一些“筒子楼”的条件差。由于出租屋之间也存在着竞争，基础条件差的出租屋并不容易租出去。因此每个出租屋主同时要承担物业管理员的职责，会尽量去改善出租屋的内部条件，以避免出租屋的空置。比如出租屋主每天都要打扫公共空间的卫生，以保持出租屋内公共空间的整洁。因此当调研组进入农民出租屋，并没有看到像一般城市中“筒子楼”那样，公共空间的杂乱无序，看到的却是公共空间的整洁有序。3、保障了城市发展劳动力资源，促进城市发展。城市发展离不开广大农民工，但并没将农民工居住问题纳入到城市规划范畴内。农民利用集体建设用地在城市规划范畴之外发展了出租屋，满足了城市建设者一一农民工的居住需求，保障了城市发展对劳动力资源

56、的需求。北七家居住的流动人口的就业范围主要在北京市区。另外，随着农民工集聚的增多，增加了城镇人口密集度，并衍生了相应的服务业就业机会。比如燕丹村，村域建设面积2115亩，集聚外来人口达到21581人，人口密度达1.6万人/km2；在燕丹村，为广大流动人口服务的各类小型服务业达数百家，从业人员已有上千人。三、农民出租屋发展中存在的问题农民出租屋是对现行制度框架的有效突破，它的存在为改善农民工居住条件、增加农民收入、促进城市发展做出了重要的贡献，但是由于出租屋是在现行规划体制之外发展起来，也带来了诸多问题。1、基础设施建设不能满足人口增长的需求。农村基础设施主要是按照户籍村民由村庄自行配套建设，随

57、着出租屋的兴建，外来人口的增多，户籍居民和外来人口出现了严重的倒挂现象，基础设施已远不能满足增长的需求。比如燕丹村水塔由原来1座，增加到3座，仍然不能满足需求，在顶层还经常会出现断水现象，许多村民为应付随时出现的断水在家中自备了水泵。在用电方面，变压器也由原来2台增加到6台，但跳闸现象时有发生，电压不足是经常现象，为此村民家中不得不配备稳压器。2、农村社区管理模式难以适应人口快速增长对环境的压力。城乡二元管理体制下，在宅基地上兴建的出租屋仍然按照农村社区模式进行管理和市政配套，这已不适应人口增长的压力，特别是对环境的压力。在环境卫生方面，按照农村社区建设模式，很少或者是根本没有建造用于丢弃垃圾

58、的垃圾箱和垃圾站，许多村民抱怨没有地方可以扔垃圾，只能四处乱扔，环境卫生条件极差。事实上，许多村庄配备了大量人力物力来打扫卫生，比如东三旗村配备了70多人的环卫队，这并不能从根本上解决问题。在供暖上，没有纳入统一市政供暖体系，每栋出租屋单独成为一个供暖单位，为了节约成本，许多出租屋主使用不达标的煤，严重污染了空气。在排水上，主要采取明沟排水，部分出租屋主直接将厕所排水口对着排水沟，气味难闻。3、公共服务不能满足人口增长的基本需求。公共服务供给不足已经开始影响到居住在其间的农民工。以农民工子女教育为例，北七家镇现有5所公办中小学，但这远不能满足农民工子女的需求，公办学校也采取考试和交纳赞助费的方

59、式来筛选学生，赞助费最高可达3万元。在公办学校不能满足农民工子女教育需求的情况下，全镇共兴建打工子弟学校14所，但打工子弟学校和公办学校在办学条件上存在着较大的差距。治安问题也在困扰着农民工，据北七家镇派出所的数据表明，近年来流动人口作案率和受侵害率均在75%以上，改善治安问题也是调查中农民工集中反映的问题。4、出租屋发展受到一些体制性因素的制约。一是出租屋不能得到规划的认可。根据北京市有关文件规定，农民宅基地建房不超过2层，造价不超过30万，否则需要到区建委立项，然而区建委立项时间周期较长，且立项条件较苛刻。事实上，自2001年以来北七家镇并没为农民宅基地颁发过规划许可证。农民建造出租屋并不

60、按照实际建造面积进行申报，因此也不能得到规划上的认可。二是现行土地制度限制了出租屋发展。我国法律规定城市土地归国有，“征地拆迁-建设”是城市发展的固有模式。农民也预期未来会被拆迁，因此建设也尽量采取简易方式，调查中农民坦言出租屋实际上就是简易建筑。集体所有土地注定了出租屋不能进入市场交易流转，也不能获得正规金融服务，这也限制了出租屋的发展。四、思考和建议当前我国正处于城镇化加速发展时期，解决进城农民工居住是当前城镇化发展阶段的重要任务。农民出租屋不失为市场力量解决农民工居住问题的有效探索，可以让本地农民获得了城镇发展带来的收益，增加农民收入，同时改善进城农民工基本居住条件，提高集体建设土地集约