加快融资平台转型 促进投融资机制创新

1、加快融资平台转型促进投融资机制创新近年来，为推进城镇化、工业化、改善民生、培植经济发展后劲，确保对开 发区、园区、城市市政建设和农村基础设施建设投入，弥补资金缺口，我区先后 设立了许多政府性融资平台公司举债融资。实践证明，这些融资平台公司通过举 债融资，在应对金融危机冲击，推进我区城镇化和产业升级，改善基础设施状况 和生活环境，促进经济发展等方面发挥了积极作用。然而，在新型城镇化建设投 资需求不断加大，中央不断加强地方政府融资平台管理、国资国企改革强力推动 的背景下，当前地方融资平台的市场化、规范化、去平台化、去行政化转型已成 必然，机遇与挑战并存。如何加快推动融资平台“转型”发展和推进新型城

2、镇化 融资创新已成为邗江面临的新的重要课题。一、我区融资平台现状1、初步形成融资平台体系，融入资金达到一定的规模。一是有机构。经过 几年的工作，全区已形成区级直管、开发区（园区、片区）分管的各类政府性融 资平台19家，基本覆盖到需要融资的各个区位。二是有制度。2013年12月区 政府印发了扬州市邗江区区级政府性债务管理暂行办法，规范融资平台及其 举债行为。三是有管理。区国资办定期（每月一次）或不定期地召开融资平台、 银行工作会议，落实工作计划，开展工作交流，进行业务学习，协调解决问题。 各类公司既分工明确、职责清晰，又统分结合、优势互补。四是有氛围。区委区 政府负责同志高度重视融资工作，多次带

3、领平台和有关部门与银行的政银恳谈 会，介绍我区的社会经济发展成就、产业特色和基础设施投向，推进平台与银行 的直接接触，现场解决矛盾和问题，增强银行对平台的信任和信心。五是有规模。 2010年、2011年、2012年、2013年和2014年末贷款余额分别为39.70亿元、 45.56亿元、56.75亿元、87.59亿元、102.61亿元，负债率与税收收入、土地 经营等可用财力增减状况基本匹配，融资规模保持着较大的增幅且主要是发展中 的负债，符合我区社会经济发展的现状。2、融资渠道不断拓展，结构不断优化，成本有所下降。虽然宏观形势越来 越紧，但在多方努力下，各平台融资仍保持较大增幅，并且紧紧围绕区

4、委区政府“调结构、降成本、保信用”目标，降低了高成本的BT、信托融资比例，融资 渠道不断多元化。2013年成功发行13亿“13邗城建债”，期限7年，票面利率 为6.2%，实现全区直接融资工作零的突破。目前邗城债二期10亿元已获批；通 过调整银行贷款期限结构，大力推动与政策性银行合作，我区融资成本不断下降， 节省大量的财务费用。3、平台总体上实力不强，融资优势不足。一是数量多、规模小。二是缺乏 明确的主营业务。除城市建设发展有限公司外，多数平台资产构成中公益性资产 比重较高，缺乏经营性资产和现金流收入，信用支持相对较弱。三是债务资金投 向单一。主要投向市政、保障性住房等公益性项目建设，经营性项目

5、和投资性业 务较少。四偿债严重依赖土地。还款资金来源主要依靠土地出让收入，部分则以 财政补贴作为还款承诺，或者由政府提供担保，非土地性收入作为还款来源所占 比例低。从当前宏观经济金融形势来看，随着中国经济进入下行周期，房地产经 济开始出现下滑，财政收入增长乏力，土地出让金收入锐减，多年来的土地财政、 土地融资模式难以为继。二、新政对融资平台的影响2014年10月2日，国务院正式发布了关于加强地方政府性债务管理的意 见（国发201443号文，以下简称43号文）。国发43号文明确提出，要加 快建立规范的地方政府举债融资机制：一是只有经国务院批准，省（自治区、直 辖市）一级的政府才可适度举借债务，市

6、县一级政府举债需要通过省级政府代为 举借，政府债务不能通过企事业单位等举借；二是地方政府举债采取政府债券方 式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题；三是推广使 用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定 收益的公益性事业投资和运营。2015年5月15日，国务院办公厅发布了国办发 201540号文国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方 政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发201540号， 以下简称“40号文”），明确要求，地方各级政府和银行业金融机构要妥善处 理融资平台公司在建项目后续融资问题区分对待新增与存续项目

7、融资，允许存续 项目在统一预算管理的前提下，通过传统方式举借债务。随着新预算法和国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发 201443号）等一系列文件的发布实施，地方政府融资平台将面临新的融资 常态。1、基础设施建设项目融资在一定时期内呈现多元化态势。对于新建项目， 将统一按照“43号文”确定的VPP模式”或者发行一般地方政府债券或者专项 项目债券的方式实现融资，而对于存续建设项目负债，除按“40号文”规定要 求继续通过融资平台向传统金融机构融资外，一部分项目将转为“PPP模式”或 者发行债券的方式实现融资。2、传统的地方政府融资模式对于存续项目依旧是短时期内的主流。首先， 对照43号文要

8、求，因其中提及的“融资平台公司”鉴别标准沿用既有的银监会 平台名单，所以我区在银监会平台名单外的融资平台仍然可以继续融资；其次， 地方政府债券和PPP项目全面落地仍需一个过渡期。PPP项目本身从设计到实施 的周期较长，社会资本对于PPP项目投资的风险与收益评判需要一个适应的过 程，很难在短期内收到明显成效；地方政府债券的债券期限与收益也尚未对潜在 认购方形成较强的吸引力。3、债券发行和“PPP模式”必将取代传统成为未来重要的融资模式。首先， 允许地方政府通过法律上透明、成本更低的发行债券方式举债将有助于改善地方 政府债务可持续性，从而降低债务高企给经济和金融体系带来的系统性风险；其 次，通过推

9、广PPP模式等为地方政府公益性事业开拓新的融资渠道、确保在建项 目持续获得融资，将有助于避免地方政府主导的投资急剧下滑、确保对基础设施 项目持续的资金支持；再次，融资平台公司的政府融资职能被剥离，意味着随着 投融资体制改革的不断深入，未来融资平台债务将不再等同于政府性债务，政府 将仅以出资额为限，对平台债务承担有限偿还责任。可见，融资平台必须在适应国家政策调整的基础上，深化改革，谋求转型， 寻求实现“资本运作，良性循环”，创新管理运营，由市场驱动，增强自己的核 心业务体系和核心能力，增强企业活力、竞争力和产业发展带动力，尽早从项目 融资性平台向投资运营管理型的市场化平台转型。以满足经济发展和城

10、市建设新 需求。三、促进融资平台创新转型的对策建议推进融资平台转型，政府应统筹考虑全区财力与承载能力，优势资源特色与 分布，结合城建投资需求，制定投融资平台公司的资产规模与投资结构目标，通 过整合资源、创新业务体系，创新投融资机制，加快推动邗江投融资平台的战略 性转型，实现市场化、规范化与科学化发展。1、整合资源，做实平台，推进平台市场化运作。融资平台的规模越大，主 体信用评级就越高，融资能力也越强，融资成本就越低。盘活地方资源，充实投 融资平台公司的资本资产结构是现阶段邗江投融资平台公司成功转型的前提。当前，邗江各平台公司的战略重点应是全方位整合区内各项财政性资金、实 物资产（房产、土地使用

11、权等）、特许经营权、企业股权等一切可利用的资金、 资本、资产和资源，特别是要将可以给平台带来现金流与利润的准经营性和经营 性资产、资源注入投融资平台公司，充实融资平台公司有效净资产规模，提高经 营性资产比重、优化公司资产结构，实现资源资产化、资产资金化，做优做强投 融资平台，为平台公司发行直接融资产品，进行市场化融资奠定基础。2、区分业务板块，创新业务体系，构建平台造血机制。创新业务体系，对 可控资源进行分类运作，通过资金资本化、资本股权化和股权市场化，构建平台 经营性现金流，是推进平台摆脱土地束缚、提升融资能力、实现战略性转型的根 本途径。现有政策背景下，获取稳定的经营性现金流是对投融资平台

12、的可持续发展的 基础性要求。当前，邗江投融资平台的性质更多的是融资性平台，很少进行项目 投资。因此，除土地性收入外，平台几乎没有其他经营性现金流。下一步，邗江 投融资平台在承担公益性项目的同时，还应当积极参与经营性项目建设，实现公 益性和盈利性项目合理匹配，促进国有资产保值增值。通过培育平台业务的新增 长点，建立可持续发展模式，强化造血功能，加快由单一融资平台向既是融资主 体，又是投资和赢利主体的转型。3、根据项目属性，确定投融资方式。充分详实的项目论证和正确的投融资 模式决策对于保证政府、投资者和社会公众的利益意义重大，做好融资规划和项 目规划至关重要。在具体实践中，应根据基础设施项目的自身特点，确定投资主 体、资金渠道、运作方式和管理模式。在当前政策条件下，尤其要注重充分发挥 PPP （政府和社会资本合作）模式在我区新型城镇化建设过程中的作用。转型后的平台作为新型城镇化建设的投资与运营主体，作为一般性的市场经 济主体，可作为社会资本出资方主推有收益的经营性项目的投资与运营，或者按 PPP模式