论国企改革的历史进程

1、论国企改革的历史进程中国国有企业改革可划分为改革的初步探索、制度创新以及纵深推进三个 阶段。国企改革是一个“摸着石头过河”的“试错”过程，是中央推动与地方实 践上下结合的产物，本质上是生产力与生产关系的相互作用， 符合建设社会主义 市场经济的客观需要。但国有企改改革还存在许多问题有待通过进一步改革来解 决。今后的国企改革将主要集中于调整战略布局、深化股份制改革、健全法人治理结构、完善国有资产管理体制及国企领导方式等几个方向。一、国企改革的初步探索：19781992年从1978年到1992年，是我国国企改革的初步探索阶段，取得了非常显著的 成就，并积累了丰富的经验和教训。1.国企改革起步于放权让

2、利十一届三中全会的会议公报中明确指出， 我国的经济管理体制的一个严重缺 陷就是权力过于集中，应该大胆下放，让地方和企业有更多的经营管理自主权。 作为经济体制改革的核心环节，国企改革开始于对国有企业进行扩权让利的改革 试点，主要集中在两个方面，一是以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅 助作用，调整国家与企业的关系；二是扩大企业自主权，并且把企业经营好坏同 职工的物质利益挂起钩来，着眼于调动企业和职工的积极性主动性。1979年7月，国务院先后颁布了关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定等五个文 件。通过扩大企业自主权的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的 利益主体，企业和职工的积极

3、性都有所提高，并打开了传统计划经济体制的缺口。但是，由于信息不对称，约束机制难以规范，出现了企业为扩大自销比 例而压低计划指标、不完成调拨任务和财政上缴任务等问题， 结果是形成了 “内 部人”控制，出现了 “工资侵蚀利润”和行为短期化问题。实践效果与改革预期 出现了一定程度的背离。在这种情况下，1982年中央推广实行工业经济责任制， 旨在解决放权让利中暴露的问题， 处理好国家和企业之间的分配关系，解决大锅 饭问题，在硬化企业预算约束，强化企业内部管理等方面收到了成效， 尤其是国 家财政赤字大幅减少。但是由于企业外部环境不平等，企业内部条件也千差万别， 该政策很难找到可操作化的指标来规范国家与企

4、业之间的责、权、禾1J,企业激励不足问题十分严重。19831984年先后又两次推出利改税，但结果都很不理想。2,国企改革先后出现了多种形式1984年10月召开的中共十二届三中全会提出要建立自觉运用价值规律的 计划体制，发展社会主义商品经济。改革主要是为了实行政企分开，所有权与经 营权相分离，明确国企改革的目标是要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人，并在此基础上建立多种形式的经济责 任制。改革的主要措施是实行厂长（经理）责任制，并在大多数国有企业实行承 包经营责任制，对一些小型国有企业实行

5、租赁经营， 并在少数有条件的全民所有 制大中型企业中开始了股份制改造和企业集团化的改革试点。到1987年底，全国国有大中型企业普遍实行了承包制， 同年，中共十三大报告肯定了股份制是企 业财产的一种组织形式，试点可以继续实行，到1988年底，全国共有3800家股 份制企业，其中800家由国有企业改制而来，60家发行了股票，其余3000家原 是集体企业。1988年2月国务院更加明确了企业承包制在国有企业改革中的地 位，规定了 “包死基数，确保上交，超收多留，歉收自补”的承包原则。同时， 全国人大颁布了全民所有制工业企业法，从而将扩权试点以来取得的改革成 果用法律形式规定下来。虽然承包制在当时取得了

6、一定的成功，但是承包制的问题也逐渐暴露出 来。1991年9中央工作会议强调要转换企业经营机制。1992年后国务院就不 再鼓励企业搞承包。1992年7月国务院公布了全民所有制工业企业转换经营 机制条例。该条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、 企业自负盈亏责任、 企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等问题。 但是很快人们就发现，仅靠 企业内部转换机制，难以达到改革的预期目标。.国企改革与价格体制改革等宏观经济改革同步进行国企改革是与价格体制、投融资体制等宏观经济改革同步进行的。在价格 体制上，国企改革的推进对价格体制提出了挑战。1984年以后开始了对价格体制的改革，以不同形式、不同程度放开价

7、格为主。1987年9月，国务院发布了中华人民共和国价格管理条例 明确规定国家现行的3种价格形式，即国家定 价、国家指导价和市场调节价，并规定企业在价格管理方面享有的权利，主要是 赋予企业对一部分价格的定价权。在流通体制上，1978年中国以计划管理的商品将近 400种到1990年底已经 逐渐减少为9种。同时，改变原来生产资料不能成为商品的现状， 将近850种生 产资料，由国家统一计划调拨的方式转变为市场调控，生产资料正式成为商品。 由于生产资料成为商品，以它的有效和方便的运转支持和支撑了国企改革的进 行。在投融资体制上，中央进行了 “拨改贷”改革、成立国有资产管理局。20世纪80年代中期，国家建

8、设项目投融资体制从拨款改为贷款，国家不再给新建 企业投入资本金。在监管体制上，1988年4月，为了加强对国有资产的管理， 理顺国家与企业的财产关系，国务院直属的国有资产管理局成立， 行使国有资产 所有者的代表权、监督管理权、投资和收益权、处置权。止匕外，进入20世纪80年代后期，随着发行股票的企业增多，对股票交易的 需求压力相应增大。经中国人民银行批准，上海（1986年）和深圳（1987年） 先后建立了股票柜台交易市场。其后，两地先后于1990年和1991年成立了规范 的证券交易所，主要在于缓解已经发行在外，且具有相当规模的股票交易需求的 压力。据中国证监会的统计，从1987年至1990年末，

9、我国共向社会发行了可流 通股47亿股，筹集资金47亿元。资本市场的建立不仅为国企改革提供了融资渠 道，还为将来国企改革的深化奠定了基础。.改革的推动力量这一阶段国企改革在不断地探索中前进，具有十分鲜明的试错特征，改 革的推动模式主要表现为以下几个特征。（1）国企改革是解决我国经济短缺问题的客观需要。改革之初，长时间的 计划经济体制和以阶级斗争为纲的发展路线使我国经济处于崩溃的边缘。国有企业上缴的利润与国家对它的投资不相称， 使国家财力吃紧，生产资料和人民生活 资料长期处于严重短缺状态。为了摆脱这种局面，中央制定了改革开放的基本国 策，作为改革的重要组成部分，所有制结构与国有国企改革成为解决当时

10、短缺问 题的必然选择。国有企业的放权让利和两权分离目的就是为了增强企业活力，从而提高企业的生产能力，缓解紧张的产品短缺问题。止匕外，迫于“文化大革命” 之后，国营和集体企业职位有限，无法安置上千万的回城青年的工作， 各级政府 不得不鼓励自谋职业，并大批发放个体营业证。个体经济就这样在政府默许下发 展壮大起来，-并最终成为一种合法的所有制成分。资金、技术和经验的严重匮乏要求国家必须坚定地推行对外开放政策， 以吸 引国外投资，引进改革所急需的资金、先进技术和管理经验。正是在这种旨在缓 解短缺问题的政策推动下，三资企业在 20世纪80年代获得了初步发展，为90 年代外资的大规模涌入奠定了基础。(2)

11、中央指导、理论研究和地方企业实践相结合，自下而上占主导，经 济短缺的现实迫切要求改革国企以提高产量和效益，改革所有制结构，发展个体经济、外资经济。改革的具体实践过程，却是中央指导、理论研究和地方实践共 同作用下推动的。在探索的初期，这种共同作用表现为以地方实践为主，自下而 上推进国企改革。对国有国企改革，中央政策主要是采取“试点”的大原则，结合企业发展实 际和企业相关理论，先后推出了多种政策。从放权让利到两权分离的承包责任制 和转换经营机制，经历的都是“政策一实践一政策改进”的过程。被实践证明不 好的政策，用新政策加以取代，如用两权分离取代放权让利；被实践证明有效或 尚未证明的政策继续加以推进

12、，如股份制试点、“拨改贷”等。与国有企业改革密不可分的是非公经济的改革， 个体和私营企业在中央的默 许和“看一看”的宽容政策支持下，通过自我发展与实践，取得了非凡的成就。 地方的成功实践获得了中央的认可， 进而推动了所有制结构的巨大变革， 个体和 私营经济成为所有制结构的一部分。外资经济在政策的鼓励下也获得了一定程度 的发展。(3)在“摸着石头过河”的过程中逐步调整改革的方向这一阶段，国企 改革没有明确的方向和路线指引，除了有一点改革之前的一些教训外，也没有可 以借鉴的发展经验，走的是一条完全陌生的道路。通过不断的试探性改革措施， 寻求改革的正确方向和路径，也就是在摸着石头过河的过程中逐步调整

13、改革的方 向。为了调动国有企业的积极性，推出了放权让利，但是“内部人控制”等问题 的出现，使改革调整为推行承包经营责任制， 但问题依然没有解决，于是又调整 为转换经营机制。二、国企改革白制度创新：19932003年20世纪90年代初，社会主义制度下计划和市场的关系问题使改革陷入发 展的僵局。同时，最大的社会主义国家苏联的解体对社会主义制度形成了巨大冲 击。触及计划体制本身的改革势在必行，国企改革由此进入了第二个阶段。1,逐步明确建立现代企业制度的目标计划与市场关系的明确，使国企改革从政策调整阶段进入了制度创新阶段。 1992年10月，中共十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义 市

14、场经济体制，并要求围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。 1993年11月，中共十四届三中全会通过了中共中央关于建立社会主义市场经 济体制若干问题的决定，明确指出，我国国有企业的改革方向是建立“适应市 场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的 现代企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、 自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。在社会主义市场经济体制框架 下建立现代企业制度是国企改革实践的重大突破，具有划时代得意义，为国企改革指明了方向。.国有企业战略性改组与国有经济布局调整1995年9月中共十四届五中全会明确指出：“要着眼

15、于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和 产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同 优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”。截至 1997年底，在抓大 方面，国家集中抓的1000家重点企业，确定了分类指导的方案。在放小方面， 各地坚持“三个有利于”标准，不搞一刀切，采取改组、联合、兼并、股份合作、 租赁、承包经营和出售等多种形式，把小企业直接推向市场，使一大批小企业机 制得到转换，效益得到提高。山东诸城、四川宜宾、黑龙江宾县、山西朔州、广 东顺德、河南桐柏、江苏南通、福建宁德等许多地区在探索搞活小企业方面先

16、行 一步，收到了较好的效果。止匕外，一大批新型的民营企业从自身发展的需要出发， 参与国有企业改革。通过兼并、收购、投资控股、承包、租赁、委托经营等改革 举措，将非公有制经济的管理理念和管理方式融入国有经济运行中，盘活了大量的国有资产。特别是中共十五大肯定股份合作制和提出调整所有制结构后，各地国有中小国企改革的步子加快，改制企业的比重迅速上升。中共十五大的报告中进一步强调要调整国有经济布局， 明确指出，国有经济 起主导作用，主要体现在控制力上。要从战略上调整国有经济布局。 对关系国民 经济命脉的重要行业和关键领域， 国有经济必须占支配地位。在其他领域，可以 通过资产重组和结构调整，以加强重点，提

17、高国有资产的整体质量。.国企解困始终是20世纪90年代国企改革的主题进入20世纪90年代中后期，与非公经济迅速发展形成鲜明对照的是， 国有企业由于高负债率、冗员多、社会负担重、摊派严重、员工积极性不高等原 因，陷入了发展的困境，效益逐年下滑，亏损面逐年增大的。据不完全统计，1996 年上半年亏损的国有企业达到 43.3%, 1998年第一季度出现了全国性的亏损，国 有资产的损失数额也逐年上升。1997年，中共十五届一中全会将国企改革的目 标确定为在三年内在大多数国企初步建立起现代企业制度，并使大多数国有亏损 企业走出困境。为了给国有企业解困，中央推出了多项政策，包括兼并重组、主 辅分离及债转股

18、等等。其中，影响最大的是结合国有商业银行集中处理不良资产 的改革，成立四家专门的金融资产管理公司， 对部分符合条件的重点困难企业实 施“债权转”股权改革。到2000年，最后确定了对符合条件的580户国有大中 型企业实施债权转股权，涉及债转股总金额 4050亿元。已实施债转股的企业， 资产负债率明显下降，由原来的 70%；上下降到50犯下，这些企业每年减少利 息支出200亿元。止匕外，国务院还采取其他一些有效措施，努力解决企业冗员过多、企业 办社会等问题，主要是将国有大中型企业的附属普通中小学校和医院等社会负担 逐步分离或独立出来，转移到地方，由当地教育和卫生部门进行管理， 取得了较 好的效果。

19、.股份制和公司制试点的推进股份制试点在1986年就被提出了，但当时是为了增强企业活力，仅针对少 数有条件的大中型全民所有制企业。1992年国务院颁布了股份制企业试点办 法、股份有限公司规范意见、有限责任公司规范意见、股份制试点 企业财务管理若干问题的暂行规定 等11个法规，引导股份制试点走向规范化。 1994年，为了落实中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的 决定的精神，国家经贸委、体改委会同有关部门，选择 100户不同类的国有大 中型企业，进行建立现代企业制度的试点。 随后，全国各地根据本地区的实际情 况，先后选定了 2500多家国有企业参与现代企业制度试点。本着“产权清晰、权责

20、明确、政企分开、管理科学”的要求，这些试点企业在清产核资、明确企业 法人财产权基础上，逐步建立了国有资产出资人制度，建立了现代企业制度的领 导体制和组织制度框架初步形成了企业法人治理结构。1997年中试点企业普遍进行了公司制改造，经过一年的实施，全国 2343家现代企业制度试点企业，共 有84.8%的企业实行了不同形式的公司制，法人治理结构已初步建立。在现代企 业制度试点企业中，改制为股份有限公司的有 540家，占23%改制为国有独资 公司的909家，占38.8%;尚未实行公司制的国有独资企业有 307家，占13.2%, 其他类型企业有47家，占2% 1999年，十五届四中全会提出，国有大中型

21、企业 尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参 股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济，重要的企业由国家控股。1994年，在进行现代企业制度的试点的同时，国家经贸委在 18个城市进行 “优化资本结构”的配套改革试点。试点的主旨为以市场为依托，在整体推进国 有企业转换经营机制的前提下，采取多种政策，通过破产、兼并探索建立国有企 业优胜劣汰机制，在补充企业资本金、减轻企业债务负担，分离社会服务功能， 分流富余人员，资产多元化等方面实现了重点突破，尤其是在企业破产、兼并和 职工再就业方面取得了一定成效。国务院逐步扩大了 “优化资本结构”试点范围， 1996年增加到

22、58个城市，1997年扩大到111个城市。“优化资本结构”试点虽 然取得了一定的成效，但是由于国有企业亏损面太大，亏损额太高，无法从根本 上为国企解困。.利用与发展资本市场投融资体制实行“拨改贷”之后，随着国有企业经营亏损日益增加，银行对 国有企业的不良贷款率不断攀升，间接融资渠道很难满足国有企业改革资产重 组、规模扩张等的融资需求，止匕外，解决国有企业历史遗留的过度负债和财产损 失需注入庞大的资金，在国有企业改革中，仅靠银行的间接融资已难以满足其巨 大的资金需求。因此，通过资本市场发展直接融资是必然的出路。中共十四届三中全会的提出中共中央关于建立社会主义市场经济体若干问题的决定指出， 要利用

23、资本市场积极稳妥地发展债券、股票融资。同时，资本市场的发展有利于 现代企业制度的建立。因为企业为了自己的股票能够上市，利用直接手段来融资，必须按照公司法要求，对企业进行公司制的改造，并完成上市公司的规 范操作。在利用资本市场解决国企改革的融资问题的过程中，一方面大力发展国内的资本市场，另一方面让一些企业走出去，在国际资本市场上进行融资。 截至 2001年初，我国境内上市公司从1990年的14家增加到1063家，其中包括114 家境内上市外资股公司和52家境外上市公司，境内上市公司市价总值达46061.7 亿元，流通市值达15492.49亿元，投资者开户数达到5683.88万户。6,国企改革与整个国民经济改革相结合建立现代企业制度的国企改革是与国家宏观经济改革结合进行的。在所有制结构上确立了非公经济的重要地位；在分配制度上确立了按劳分配为主，多种 分配形式并存的分配方式；价格体制改革进一步深化，提出了建立社会主义市场、 价格体制的目标；改革外贸、外汇管理体系；在社保制度改革方面，纷纷出台养 老保险、医疗保险、住房制度等政策，为企业解除后顾之忧；企业富余人员、下 岗失业职工再就业政策给解困工作创造条件；国债补贴技改，促进了企业的技术 进步等。7,本阶段国企改革的动因国企改革在本阶段获得了较大的发展，改革的推动模式主要有以下特点：(1)邓小平南方