财政学教学课件：第五章 国家预算

1、第一节 国家预算概述第二节 预算管理体制 第三节 中国的分税制改革 第五章 国家预算和预算管理体制阅读中华人民共和国预算法历年预算报告十三五规划“深化财税体制改革”从争论到实践：中国分税制改革20周年论文集，马海涛主编，经济科学出版社，2014年。中国政府间财政关系再思考，楼继伟著，中国财政经济出版社，2013年。第一节 国家预算概述一、国家预算及其分类二、国家预算级次及预算管理权限三、国家预算原则四、我国预算管理制度的改革一、国家预算及其分类（一）国家预算的含义（二）国家预算的分类（一）国家预算的含义国家预算是政府的基本财政收支计划，是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制，是国

2、家的重要立法文件。国家预算的形式国家预算的实际经济内容 国家预算的实际经济内容 预算编制预算批准预算执行国家决算1、预算编制中央部门预算采取自下而上的编制方式，编制程序实行“二上二下”的基本流程。一是中央部门编报部门预算建议数，简称“一上”。编报部门预算要从基层预算单位编起，层层汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部门。二是财政部下达部门预算控制数，简称“一下”。财政部对各中央部门上报的预算建议数审核、平衡后，汇总成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各中央部门下达预算控制限额。三是中央部门上报部门预算，简称“二上”。各中央部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草

3、案上报财政部。四是财政部批复部门预算，简称“二下”。财政部在对各中央部门上报的预算草案审核后，汇总成中央本级预算草案和部门预算草案，报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，并在人代会批准预算草案后一个月内向中央部门批复预算，各中央部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。 2、预算批准国家预算在未经全国人民代表大会批准以前，称为预算草案。经人民代表大会通过后，即成为具有法律效力的国家预算。 参考：关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告 3、预算执行预算执行是财政收支的筹措和使用过程。4、国家决算国家决算是国家预算执行

4、的总结。参考： 2015年全国财政决算 2015年全国社会保险基金决算（二）国家预算的分类1、以预算形式的差别为依据，分为单式预 算和复式预算2、以预算分项支出的安排方式的差别为依 据，分为增量预算和零基预算1、单式预算和复式预算单式预算是指国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来反映。复式预算是指国家财政收支计划通过两个以上的计划表格来反映。预算法（2014年修正）第五条：预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。2、增量预算和零基预算增量预算 增量预算指计划财政年度的预算分项支出数是以上年度各该项支出数作为基数，考虑新的财政年度的经济发展情况加以调整确定的。零基

5、预算 零基预算是指计划财政年度预算分项支出指标的确定，只以对社会经济发展的预测和对当年各部门新增任务的审核为依据，不考虑以前财政年度各项支出的基数。二、国家预算级次及预算管理权限（一）国家预算级次（二）预算管理权限（一）国家预算级次一级政府、一级财政、一级预算我国国家预算级次五级预算我国实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州， 县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成；下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没

6、有下一级预算的，总预算即指本级预算。“省直管县”和“乡财县管”截至2011年底，全国27个省份在1080个市县实行了省直管县财政管理方式改革，约占全国县级总数的54%。截至2011年底，全国实行乡财县管的乡镇2.93万个，约占全国乡镇总数的86%。中国省直管县改革研究，张占斌主编，国家行政学院出版社，2011。张占斌：省直管县改革的未来方向，人民网（二）预算管理权限1995年颁布实施、2014年作出重大修改的预算法具体规定了各级人民代表大会、人大常委会、人大财经委员会、有关专门委员会、各级政府、财政部门及各部门的预算管理职权。参考：新预算法第二章预算管理权限三、国家预算原则（一）公开性（二）可

7、靠性（三）完整性（四）统一性（五）年度性四、我国预算管理制度的改革（一）改革措施（二）七项重点改革（一）改革措施1、编制部门预算2、实行政府采购制度3、实行国库集中收付制度4、实施“收支两条线”管理5、政府收支分类改革 1、部门预算为提高财政资金分配和使用的规范性、安全性和有效性，从编制2000年预算起，我国开始实行部门预算编制管理模式。部门预算，是指政府部门依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的年度财政收支计划。通俗地讲，就是一个部门一本账。 2、政府采购制度 政府采购是指各级国家机关、事业

8、单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。由于政府采购按照公平、公正、公开的原则运作，便于社会各界监督，因而也被称为“阳光下”的采购。1996年，我国开始进行政府采购制度改革试点。2003年，中华人民共和国政府采购法正式实施，标志着政府采购制度改革进入了新的历史发展时期。3、国库集中收付制度2001年3月，我国正式开始实施财政国库管理制度改革，基本目标是改革传统的财政资金银行账户管理体系和资金缴拨方式，建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。改革从根本上改变了传统的财政资金运行机制，实现

9、了由层层“中转”变“直达”。财政资金运行过程通过电子化监控系统实时监控，有效提高了预算执行透明度，强化了预算监督。 参考：财政国库管理制度改革试点方案 财政收入通过国库单一账户体系，直接缴入国库；财政支出通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作，降低政府筹资成本，为实施宏观调控政策提供可选择的手段。4、收支两条线收支两条线是指政府对行政事业性收费、罚没收入等财政非税收入的一种管理方式，即有关部门取得的非税收入与发生的支出脱钩，收入上缴国库或财

10、政专户，支出由财政根据各单位履行职能的需要按标准核定的资金管理模式。 1999年以来，国家对非税收入采取了“收支两条线”管理，建立了“以票管收、银行代收、收缴分离、财政统管”的管理模式。即所有非税收入的取得都必须使用由财政部门统一印制或监制的票据，缴款人持执收部门开出的缴款通知到财政部门指定的代收银行缴款，执收部门不涉及资金管理，代收银行受到的缴款全部纳入财政预算或财政专户进行管理，并通过部门预算安排相关支出。5、政府收支分类改革财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作。2005年12月27日，改革方案得到国务院正式批准，决定从2007年预算开始全面实施。政府收支分类改革它的主要

11、内容是在我国原先实行的政府预算收支科目基础上，合理借鉴国际通行做法，构建适合社会主义市场经济体制下公共财政管理要求的新的政府收支分类体系。新体系具体包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分。收入分类反映政府收入的来源和性质，支出功能分类反映政府各项职能活动，支出经济分类反映各项支出的经济性质和具体用途。新的政府收支分类体系可较好地克服原政府预算收支分类“体系不合理、内容不完整、分类不科学、反映不明细”等弊端，对进一步深化其他各项财政改革、提高预算透明度和财政管理水平，起到十分重要的推动作用。（二）七项重点改革2014年10月8日，国务院发布关于深化预算管理制度改革的决定，详细列出了七项重

12、点改革内容，涉及预算编制、执行、公开和监督等各方面。 第二节 预算管理体制一、预算管理体制及其内容二、分级分税预算管理体制一、预算管理体制及其内容（一）预算管理体制的含义（二）预算管理体制的内容（一）预算管理体制的含义预算管理体制是处理中央财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度。核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。（二）预算管理体制的内容确定预算管理主体和级次预算收支的划分原则和方法预算管理权限的划分预算调节制度和方法二、分级分税预算管理体制（一）分级分税预算管理体制的要点 （二）收支划分的基本理论依据 （三）政府间转移支付制度（一）分级分税预算管理体制的

13、要点 一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责（事权）范围，在此基础上划分各级预算支出职责（财权）范围收入划分实行分税制预算调节制度（转移支付制度）（二）收支划分的基本理论依据 1、支出的划分公共物品的层次性 2、收入的划分税种的层次性3、集权与分权关系 1、支出的划分根据公共物品的受益范围分为全国性公共物品地方性公共物品外溢性地方性公共产品的提供蒂伯特模型（1956）：消费者通过流动来显示他们对地方性公共产品的偏好，即“用脚投票”。自由流动的结果是地方性公共产品得到有效的供给。奥茨（1969）：学校和赋税是消费者选择居住地时考虑的

14、重要因素。2、收入的划分各税种的税源的覆盖范围和各税种调节功能的大小中央税与地方税 税源普及全国而且流动性大的税种以及调节功能大的税种中央税 税源比较固定而且税基较为狭窄的税种 地方税3、集权与分权通常的标准：单一制国家与财政集权制相联系，联邦制国家与财政分权体制相联系。集权与分权的关系在预算管理体制上体现为中央与地方间收支划分的比例。（三）政府间转移支付制度1、政府转移支付制度及其功能2、转移支付的形式无条件拨款和专项拨款1、政府转移支付制度及其功能政府间转移支付是指政府间财力的无偿转移，一般是指上级政府对下级政府的无偿补助或拨款，而财政无偿转移的方法、规则和程序则构成政府间转移支付制度。转

15、移支付的功能弥补纵向财政缺口弥补横向财政缺口弥补地区性公共产品辖区间的外部效应支持落后地区的经济发展2、转移支付的形式（1）无条件拨款（2）专项拨款（1）无条件拨款无条件拨款是指一旦确定拨款数额以后，无附加条件地归受补助地区自主使用。无条件拨款的确定无条件拨款的确定某地区应得的转移支付拨款=该地区标准支出标准收入标准收入=该地区的经济税基标准税率某地区的标准支出=该地区人口数全国人均标准支出水平 该地区的服务成本差异系数某地区实际可得的转移支付拨款 = 中央实际可用于转移支付的资金总额/各地区应得的转移支付相加的总额 某地区应得的转移支付拨款地区财政标准收入是指一般性转移支付分配中，按照公平公

16、正原则，选取客观因素测算出的地方财政应有收入，反映一个地方财政收入能力和收入努力程度。地区财政标准支出是指一般性转移支付分配中，地方政府行使公共服务与社会管理等职能，按照大体均等的支出水平所测定的支出需求。 （2）专项拨款专项拨款是一种与无条件拨款相对应的有条件的指定用途的拨款，是转移支付的辅助形式。专项拨款分为配套拨款和非配套拨款。第三节 中国的分税制改革一、我国财政体制的演变 二、分税制改革的主要内容 三、分税制的转移支付制度思考：如何完善我国的分税制？一、我国财政体制的演变 （一）我国财政体制的演变（二）分税制改革的指导思想 （一）我国财政体制的演变统收统支的财政体制（建国初期）统一领导

17、、分级管理的财政体制（1953-1978）分级包干的财政体制（1980-1993）分税制财政体制（1994至今）（二）分税制改革的指导思想 1、正确处理中央与地方的利益关系，提高“两个比重”2、合理调节地区之间财力分配 3、坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则二、分税制改革的主要内容（一）中央与地方的事权和支出划分 （二）中央与地方的收入划分 （三）中央财政对地方税收返还数额的确 定（四）转移支付制度（一）事权和支出划分中央财政：国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展

18、支出。地方财政：本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。中央财政支出国防、武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，中央安排的农业支出，中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政支出地方行政管理费，公检法经费，民兵事业费，地方统筹安排的基本建设投资，地方企业的改造和新产品试制经费，农业支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费以及其他支出。2016年8月16日。国务院印发了关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分

19、改革的指导意见。中央与地方财政事权和支出责任划分存在的问题政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。 （二）收入划分按税种划分中央与地方的收入中央税：维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种共享税：同经济

20、发展直接相关的主要税种地方税：适合地方征管的税种（三）中央对地方的税收返还指1994年分税制改革、2002年所得税收入分享改革、2009年成品油税费改革后，对原属于地方的收入划为中央收入部分，给予地方的补偿。包括增值税、消费税“两税返还”，所得税基数返还，以及成品油税费改革税收返还。两税返还（1994）1994年分税制改革，实行按税种划分收入的办法后，原属地方支柱财源的“两税”收入（增值税收入的75%和消费税的100%）上划为中央收入，由中央给予税收返还。中央对地方税收返还数=上年税收返还数（1+当地“两税”增长率0.3） 两税：增值税、消费税所得税基数返还（2002）以2001年为基期，为保

21、证地方既得利益，如果按改革方案确定的分享范围和比例计算出的地方分享的所得税收入小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方。成品油价格和税费改革税收返还（2009）成品油价格和税费改革后，用于替代地方原有公路养路费等六项收费的税收返还。具体额度以2007年的养路费等六费收入为基础，考虑地方实际情况按一定的增长率确定。 2015年中央对地方税收返还 单位：亿元 项目决算数中央对地方税收返还5018.86 （一）增值税返还 3000.53 （二）消费税返还 1010.92 （三）所得税基数返还 910.19 （四）成品油税费改革税收返还1531.10 （五）地方上解 -1433.88 （

22、四）转移支付制度规范的转移支付制度：根据客观因素计算确定各地区的标准收入和标准支出，以标准收支的差额作为转移支付的分配依据。我国中央对地方的转移支付制度包括一般性转移支付和专项转移支付。1、一般性转移支付一般性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化，中央财政安排给地方财政的补助支出，由地方统筹安排。目前一般性转移支付包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、成品油税费改革转移支付等。 2015年中央对地方一般性转移支付 单位：亿元 项 目决算数一、中央对地方转移支付50078.65 （一）一般性转移支付28455.02 1、均衡性转移支付 18471.96 其中：重点生态区转移支付 509.00 产粮大县奖励资金 370.73 县级基本财力保障机制奖补资金 1778.00 资源枯竭城市转移支付 178.00 城乡义务教育补助经费1232.82 农村综合改革转移支付323.20 2015年中央对地方一般性转移支付（续） 单位：亿元 2、老少边穷地区转移支付1256.95 3、成品油税费改革转移支付 770.00 4、体制结算补助993.64 5、基层公检法司转移支付434.05 6、基本