评财政预算草案：何以体现“不急”与“转弯”

1、事件：3 月 6 日在第十三届全国人大第四次会议上，财政部提出了2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案。点评：2021 年政府工作报告提出：“积极的财政政策要提质增效、更可持续。”“提质增效”体现在通过支出结构优化，提高财政资金使用效率，撬动有效投资； “更可持续”体现在加强地方政府债务管理，防范化解地方政府债务风险。尽管预期收入会有增加，但由于 2021 年收入端新增财政赤字、动用历年结转结余资金等一次性措施增加的收入大幅减少，抗疫特别国债不再发行，实际可用的财力总量增幅较低，同时支出端增长刚性较强，预计最终确保 2021 年预算平衡的要求实际上将进一步提高。一

2、、2021 年预算收支总体变化2021 年 3 月 5 日两会发布的 2021 年预算草案显示，2021 年一般公共预算收入受低基数及经济恢复的影响，预计呈现较高增速，但支出将低于 2020 年的实际支出增速；政府性基金收入与支出增速均低于 2020 年；社保基金收入增速显著上升，支出增速上升；国有资本经营预算收入负增长，支出增速下降。图表 12021 年预算报告数据及变化科目2021 预算数2020 执行数绝对数（亿元）变化额（亿元）增速绝对数（亿元）增速一般公共预算收入197650147558.1%182895-3.9%一般公共预算支出25012045321.8%2455882.8%政府性

3、基金预算收入9452710381.1%9348910.6%政府性基金预算支出1312661326711.2% 11799928.8%国有资本经营预算收入3877-901-18.9%477820.3%国有资本经营预算支出26481044.1% 254410.8%社会保险基金预算收入891811706523.7% 7211613.3%社会保险基金预算支出8641375789.6% 788355.5%一般公共预算赤字额35700-1900-37600-一般公共预算收支差额-5247010223-62693-政府性基金收支差额-36739-12229-24510-国资预算收支差额1229-1005-2

4、234-社保收支结余27689487-6719-社保滚存结余930942768-90326-资料来源：关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告, 兴业研究从一般公共预算总体规模来看，财政收入呈现恢复性增长。2021 年一般公共预算收入 19.8 万亿元，增长 8.1%，支出 25.0 万亿元，增长 1.8%，收支差额-5.2 万亿元。由于同比基数较低的原因，财政收入增速达 8.1%，但财政赤字、历年结转结余资金减少较多，且相对 2019 年的收入水平增速仅为 3.8%，与 2019年持平，总体增幅不高。在 19.8 万亿的预算收入中，调入资金和结转结余接

5、近1.7 万亿，占收入总量比重为 6.7%，占比有所减少，这与 2019、2020 年对该部分存量资金使用较多有关。其中，从中央预算稳定调节基金调入 950 亿元；中央政府性基金预算、中央国有资本经营预算调入 985 亿；地方财政调入资金及使用结转结余 14835 亿元。图表 2一般公共预算收入总量构成变化资料来源：WIND, 财政部，兴业研究从一般公共预算中央与地方结构来看，中央对地方转移支付规模仍为较高水平。2021 年为保持财政政策的连续性与稳定性，仍安排较高的中央赤字及转移支付。中央财政赤字 27500 亿元，比 2020 年仅减少 300 亿元，比 2019 年增加 9200 亿元，

6、中央对地方转移支付收入合计为 83370 亿元，剔除特殊转移支付后为 77323 亿元，实际增长 7.8%，略高于 2019 年的水平。根据预算草案报告，共同财政事权、其他一般性转移支付分别为 34159 亿元、40859.3 亿元，分别增长 6.1%、增长 9.2%。由于一般性转移支付没有具体的使用领域限制，因而对地方起到较大的财力支持作用。常态化实施转移支付直达机制，进一步扩大范围。2021 年将直接用于基层财力保障的一般性转移支付、年初可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付纳入直达机制范围，涉及中央财政资金 2.8 万亿元，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖。

7、图表 3 历年中央对地方转移支付及增长率变化注：由于 2020 年为应对疫情实行了部分应对疫情的特殊转移支付，2021 年未安排，因此 2021 年转移支付增长率为剔除 2020 年特殊转移支付 5992 亿元后的实际增长率。资料来源：关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告，WIND，兴业研究从政府性基金预算来看，政府性基金收入增速显著下降，国有土地出让收入与去年基本持平，政府性基金收入对土地出让的依赖程度仍较高。全国政府性基金预算收入 9.5 万亿元，增长 1.1%，支出 13.1 万亿元，增长 11.2%，收支差额-3.7 万亿元。2021 年全国

8、政府性基金预算收入同比增速较 2020 年下降 9.5个百分点。2020 年政府性基金收入超预算高增的原因在于国有土地出让收入的大幅增加，对应收入为 84142 亿元，增长 15.9%。2021 年土地出让收入 84143亿元，仅增长 1.1%，基本与去年持平。尽管土地出让收入的增长放缓，但政府性基金对土地收入的依赖度依然较高，2020 年土地出让收入依赖度达 90%， 2021 年土地收入依赖度仅小幅下降至 89%。此外，从国有土地出让收入预算值与实际值来看，除 2015 年外各年份土地出让收入的实际值均大于预算值，预算执行率均高出 100%的水平线 10 个百分点以上。因此，2021 年国

9、有土地出让收入的实际增速可能大于预算增速。图表 4政府性基金收支增速资料来源：WIND, 财政部，兴业研究图表 5国有土地出让收入依赖度注：国有土地出让收入依赖度以国有土地出让收入占政府性基金收入比重来表示。资料来源：WIND, 财政部，兴业研究图表 6国有土地出让收入预算值与实际值对比注：黑色水平虚线为预算执行率为 100%的水平线。资料来源：WIND, 财政部，兴业研究在政府性基金项下 9.5 万亿的预算收入中，结转和债务融资收入接近 3.7万亿。其中，上年结转收入 240 亿、地方政府专项债务收入 36500 亿元，无抗疫特别国债收入，债务融资中专项债务减少 0.1 万亿元，特别国债收入

10、减少 1万亿元。此外，从政府性基金调出 1 亿元，支持一般公共预算。从国有资本经营预算来看，全国国有资本经营预算收入 3877 亿元，下降18.9%，支出 2648 亿元，增长 4.1%，收支差额 1229 亿元。预算草案指出，2021年地方国有资本经营预算本级收入 2125.1 亿元，下降 29%，主要是 2020 年受疫情等因素影响，地方国有企业利润下降较多。而国有资本应交利润以国有企业上年度会计报表利润为基准进行核定，2020 年全国国有企业税后净利润 24762 亿元，同比下降 5.6%，其中地方国有企业税后净利润 9044 亿元，同比下降 5.5%。从社保基金预算来看，全国社会保险基

11、金收入 8.9 万亿元，上升 23.7%，支出 8.6 万亿元，增长 9.6%，收支结余 2768 亿元，滚存结余 9.3 万亿元。图表 72021 年不同预算口径及增速变化资料来源：关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告, 兴业研究二、2021 财政政策方向积极，但力度下降1、赤字率反映积极财政政策信号2021 年 3.57 万亿元的赤字规模及 3.2%的赤字率水平仍是积极财政的信号，体现财政可持续性。从赤字规模来看，2021 年全国一般公共预算收支缺口为 52470 亿元，其中，除调入资金等补充的部分外，安排赤字 35700 亿元，比 2020 年

12、减少 1900 亿元。2021 年赤字规模仅比 2020 年减少 1900 亿元，且大幅高于 2019 年疫情前的27600 亿元，仍透露出财政政策的积极信号，主要是为了保持财政政策的连续性，巩固经济复苏的基础。从赤字率来看，赤字率由 3.6%以上减少至 3.2%，照此估算，隐含名义GDP 为 111.6 万亿元，对应名义 GDP 增速约为 9.8%。尽管 2021 年赤字率有一定下调，但较此前市场普遍预期及历年不高于 3.0%的赤字率仍处于较高水平。广义赤字率达 6.5%，较去年降低 1.9 个百分点，但仍高于疫情前 5.0%的水平。图表 8历年一般公共预算赤字增量及赤字率变化注：预算赤字率

13、为一般公共预算赤字与 GDP 的比值，实际赤字率为一般公共预算收支差额与 GDP 的比值，2021 年实际赤字率用预算数预估。资料来源：关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告，WIND，兴业研究图表 9历年预算赤字率与广义赤字率变化注：广义赤字率为（一般公共预算赤字+新增专项债+抗疫国国债）/GDP，2021 年用预算数预估。资料来源：关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告，WIND，兴业研究政府债务风险防范及隐性债务化解将成为 2021 年财政重点工作之一。根据 2021 年 3 月 15 日国务院召开的常务

14、会议，提出要“保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低”，2021 年预算报告也提出“债务等重点领域风险不容忽视，防范化解风险的任务依然艰巨，要抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。这意味着，2021 年将加强政府债务风险管控并进一步推进隐性债务化解。政府杠杆率降低或指含政府隐性债务的广义政府杠杆率。按照国常会提出的“政府杠杆率要有所降低”，如果仅考虑显性政府债务，即地方债与国债，截至 2020 年底我国政府部门杠杆率为 45.6%，中央政府与地方政府杠杆率分别为 20.0%，25.6%。根据 2021 年 3.2%的赤字率与赤字额推算，假设到期债券全部续发的情况下，按预算安排的国债 2.7

15、5 万亿、地方一般债 0.82 万亿及专项债 3.65 万亿，共计 7.2 万亿元政府增量债券，显性政府杠杆率会继续攀升。若按照杠杆率不变来推算，2021 年政府债务新增规模应为 5.0 万亿元，而预算安排 7.2 万亿元。由此推断，国常会所指的降低政府杠杆率需要通过降低隐性债务规模来实现。图表 10 历年显性政府杠杆率变化注：2021 年按赤字率与赤字额倒推出的名义 GDP 规模及对应新增债务估算。显性政府债务杠杆率=（国债余额+地方政府债务余额）/名义 GDP。资料来源：关于 2020 年中央和地方预算执行情况与 2021 年中央和地方预算草案的报告，WIND，兴业研究在 2018 年对各

16、地区进行政府债务摸底后，各地区开始进行隐性债务化解工作，化解期限为 5-10 年。我们在 2021 年 2 月发布的“多米诺骨牌”与地方隐性债务救助的报告中分析，目前不同政府对于隐性债务的态度为：中央政府明确“中央不救助”原则，地方政府则是“谁举债谁负责”，且各地方根据实际情况出台相应的隐性债务化解方案。近年地方债置换隐性债务的建制县试点逐步扩大，各地区积极争取试点名额。根据各地区提到的隐形债务化解方式，主要包含六种：安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；破产重整或清算。目前财政预算是提

17、到最多的化解方式，此外提到较多的还有转为企业经营性债务（包括PPP 化债）以及借新还旧、资产出让等，极少有地区提到破产清算。而在地区化解方案中，已建立地方债置换隐性债务建制县试点方案，旨在将隐性债务置换额度纳入地方债限额分配的额度中，以此缓解对应市县的债务风险。各地区偏向于积极申请试点，从而可换取相应的隐性债务置换地方债的额度。首先纳入试点的市县主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省（自治区），2020 年新增河南、浙江、安徽、湖南、云南、陕西对应的区县试点。再融资债券募集资金用途发生变化，未来部分隐性债务或通过发行再融资债券来偿还。除地方债置换隐性债务外，2020 年 12 月开始发

18、行的再融资地方债中，再融资债的偿债资金用途的表述也发生了改变，由“偿还到期地方政府债券”变为“偿还政府存量债务”，说明部分再融资债或用来偿还存量隐形债务。2、低支出增速反映积极程度适度2021 年一般公共预算支出增速为历年最低值，支出强度有限，折射出财政政策的积极是适度的。一般公共预算支出 25.0 万亿元，仅增长 1.8%，为历年最低值，较 2020 年 2.8%及 2019 年之前不低于 6%的支出增速来看，2021 年财政支出强度并不高。这一方面反映出在经济增长稳中向好的背景下，财政政策更加注重提质增效，另一方面也体现出财政紧平衡压力的被动约束。2021 年财政政策将继续进行支出结构的调

19、整和优化，为了扩大内需，支出结构仍会更多地偏向于社保、教育及医疗支出，这点从社保基金收入增速显著增长也能看出。图表 112021 年财政收支增速变化资料来源：WIND, 财政部，兴业研究3、财政收支紧平衡压力持续从一般公共预算来看，2021 年全国一般公共预算收支缺口为 52470 亿元，由图 2 可以看出，虽然较 2020 年有一定减少，但较疫情前水平仍处于较高规模。特别是区域收支压力差异分化显著，从各地方预算报告来看，四川、山东、云南、江苏、甘肃、内蒙古等地区的财政收支缺口较 2020 年继续增加，其对结转结余资金的使用及债务需求更大；而广东、广西、河北、贵州等地区财政收支缺口较前两年有一

20、定减少，紧平衡压力有一定缓解。图表 122021 年各地区一般公共预算收支缺口变化（部分省份未披露）注：横轴按 2021 年一般公共预算收支差额升序排列。资料来源：WIND，各地方 2021 年预算报告，兴业研究从政府性基金预算来看，2021 年政府性基金收支缺口 36739 亿元，较去年有所增加，无论是一般公共预算还是政府性基金预算，收支缺口总额均为 2020年以前最高值。三、积极财政资金投向哪里全国一般公共预算支出 25.0 万亿元，增长 1.8%，比 2020 年减少 0.2 万亿元。政府性基金支出 13.1 万亿元，较 2020 年增加 1.3 万亿元，增长 11.2%，较2020 年

21、增幅下降 17.6 个百分点。根据 2021 年预算草案，中央层面除保证重点刚性支出外，继续通过本级支出压降来补充地方重点支出领域财力。中央与地方支出重点仍是加大对保就业保民生保市场主体的支持力度，保障国家重大战略任务资金需求。1、压降中央本级支出用于补充地方财力中央本级支出持续压降，为保障对地方财政的支持，中央本级支出整体压降，2021 年下降 0.2%，连续两年负增长。除保障国债还本付息及国防的刚性支出外，其余项目支出规模基本与去年持平或进一步压减。中央财政继续保持加大支持地方财力及基本公共服务均等化的支出政策方向。图表 13中央本级支出变化资料来源：关于 2020 年中央和地方预算执行情

22、况与 2021 年中央和地方预算草案的报告,兴业研究2、中央与地方支出重点领域保就业保民生保市场主体第一，就业优先。中央财政就业补助资金安排 559 亿元，增加 20 亿元，支持地方落实各项就业创业扶持政策。第二，民生领域支出增加。教育支出：持续增长。城乡义务教育补助经费安排 1770 亿元，增长 4.3%；支持学前教育发展资金安排 198 亿元，增长 5.3%；改善普通高中学校办学条件补助资金安排 64 亿元，增长 8.4%；现代职业教育质量提升计划资金安排 277 亿元，增长 7.7%；学生资助补助经费安排 660 亿元，增长 16.3%。社会保障支出：力度提高。进一步提高企业职工基本养老

23、保险基金中央调剂比例至 4.5%。困难群众救助补助资金安排 1473 亿元。卫生健康支出：投入增加。居民医保人均财政补助标准增加 30 元，达到每人每年 580 元，同步提高个人缴费标准 40 元，达到每人每年 320 元，个人缴费可按规定在税前扣除。逐步建立稳定的公共卫生事业投入保障机制，基本公共卫生服务经费人均财政补助标准提高 5 元，达到每人每年 79 元。第三，推进减税降费政策，激发主体活力。保持一定的减税降费力度，继续向小微企业和个体工商户倾斜，加大对科技创新的政策扶持，进一步提升减税降费实施效果，努力减轻企业税费负担。保障国家重大战略任务2021 年为实施“十四五”规划的开局之年，

24、同时提出构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，新发展格局无疑是我国目前及“十四五”期间的发展战略方向，国家重大战略任务也将围绕新发展格局的主线进行部署，具体支出领域包括以下几点：第一，扩大内需助推双循环发展格局扩大居民消费。加大税收、社保、转移支付等调节力度，着力优化收入分配结构，提高低收入群体收入，扩大中等收入群体，逐步改善城乡、区域、不同群体间分配关系，支持加快补齐农村流通体系短板。优化专项债务资金使用，扩展投资空间。第一，加强债务资金使用质量和效益，仍按照“资金跟着项目走”的原则；第二，调整优化发行机制，适当放宽发行时间限制，优化债券发行期限结构，合理扩大使用范

25、围，优先支持在建工程，不得盲目举债铺摊子；第三，优化政府投资方式，通过资本金注入等发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制。需要注意的是，根据 2020 年专项债用途及变化，合理扩大使用范围可能指向的范围方向包括：补充银行特别是中小银行资本金、符合条件的重大项目资本金范围及偿还存量隐性债务方面。在扩大内需的同时促进进出口稳定。外经贸发展资金安排 117 亿元，增长10.2%，促进贸易创新发展。支持稳步推进海南自由贸易港建设。第二，以财政支持完善区域协调发展战略部署基本公共服务均等化。提升基本公共服务均等化水平，继续增加中央对地方一般性转移支付规模，重点加大对欠发达地区的支持力度。中央财政均衡性转移支付安排19087 亿元，增长11%；县级基本财力保障机制奖补资金安排3379亿元，增长 13.4%；革命老区、民族地区、边境地区转移支付安排 1466 亿元，增长 10.1%