中国PPP发展历史

1、 中国PPP发展历史 纵观PPP模式在我国30余年的发展历程，从早期对西方模式的亦步亦趋，到逐步独立自主并创新开拓，发展至今，独具中国特色的PPP模式已经形成我国走出了一条具有鲜明特点的PPP发展之路。我国PPP模式发展历程大致可以划分为四个阶段：探索试行阶段（19842002年）、稳定推广阶段（20032008年）、波动发展阶段（20092013年）以及快速发展阶段（2014年至今）。各个发展时期在国际经济发展和国家政策的影响下，呈现不同的阶段性特征。总体来看：第一，外企逐渐丧失了竞争优势，国企和民企占据主导地位，其中国企竞争优势相对明显；第二，PPP项目实施流程、合同文本和运作方式等逐渐成

2、熟；第三，PPP模式发展大环境逐步改善，发展趋势总体向好。中国PPP发展存在时序上的不稳定性、空间上的非均衡性和应用上的独特性。发展趋势总体向好，项目数量和投资额逐年增加，但发展过程中时有波动。根据明树数据统计分析，项目在空间与行业分布中具有一定的差异性：市政工程与交通运输类项目较多，农业、林业与社会保障项目较少，东部、西部地区项目多而中部、东北地区相对较少。总体来看，中国PPP的发展是制度、政治、文化、经济和其他偶然因素等众多因素综合影响的结果。一 中国PPP发展历程（一）探索试行阶段（19842002年）1.时代背景中国自改革开放以来，急需引用外资推动经济建设。外商直接投资（FDI）成为中

3、国基础设施建设的重要资金来源，为BOT（Build-Operate-Transfer）模式的引入创造了条件。1992年，十四大提出建立社会主义市场经济体制，进行投融资体制改革。1994年国家主管部门选择5个BOT项目作为试点，包括水厂、电厂、高速公路等项目。广西来宾B电厂成为我国电力行业第一个BOT项目，也是第一个由国家推动并成功的PPP项目。随后，国家出台了一系列政策推动和引导全国PPP项目发展，多个地方政府也积极推广PPP应用，试点项目有成功也有失败。2.典型项目该阶段6个典型项目如表1所示。表1 探索试行阶段典型项目序号项目名称开始年份投资额（万元人民币）特许经营期（年）模式投资人1深圳

4、沙角B电厂198552000015BOT深圳经济特区电力开发公司、香港合和电力有限公司2成都第六自来水厂19969000018BOT法国通用水务与日本丸红株式会社联合体3大场水厂BOT项目19966000020BOT英国泰晤士水务与宝维士公司联合体4广深高速公路1997122170030BOT广东省公路建设公司与香港合和中国发展（高速公路）有限公司联合体5北京市第十水厂BOT项目199916000023BOT日本三菱公司、英国安格力安公司6大连路隧道BOT项目200116550028BOT上海隧道工程股份有限公司、金宾集团国际发展有限公司与上海市建设工程管理有限公司联合体表1 探索试行阶段典型

5、项目3.阶段特征明树数据收集了探索试行阶段的91个项目，经分析，这一阶段的主要特征有：主要依靠外商投资，外商的参与和国际化运作模式发挥了技术引进作用，并开创了PPP项目的本土化进程；项目应用领域以交通、能源、水务和垃圾处理行业为主；项目前期策划与招商阶段具有成本高、周期长、技术壁垒强等局限性，限制了PPP模式在该阶段的大规模推广应用。（二）稳定推广阶段（20032008年）1.时代背景2002年，十六大进一步强调市场经济体制在宏观调控中的重要作用，随后住建部陆续出台了几部促进和规范PPP应用的文件，鼓励国内外投资者以特许经营等方式投资污水处理、供水、供热、公共交通等公共事业。在国家强有力的推动

6、下，PPP在各地开始兴起。2.典型项目该阶段影响较大的PPP项目是北京国家体育场（鸟巢）和北京地铁四号线，该阶段6个典型项目如表2所示。表2 稳定推广阶段典型项目序号项目名称开始年份投资额（万元人民币）特许经营期（年）模式投资人1北京国家体育场（鸟巢）200331390030PPP北京城建集团、城市开发集团、天鸿集团、中信国安集团与北京控股有限公司联合体2南京长江二桥200345000026TOT西班牙M.Q.M公司与南京交通建设控股集团有限公司（2004年转让给深圳中海投资有限公司）联合体3合肥市王小郢污水处理厂TOT项目20034800023TOT柏林水务公司、东华科技股份公司4杭州绕城高

7、速公路200482000025TOT香港国汇有限公司与浙江国叶实业发展有限公司联合体5北京地铁四号线2006153000030PPP香港地铁、首创、京投6张家港生活垃圾焚烧发电厂20072500050BOO金州环境表2 稳定推广阶段典型项目3.阶段特征该阶段的主要特征有：外企比重开始下降，民企和国企后来者居上，尤其是2007年左右出现了改革反思和争论的思潮之后，出现了国进民退的小态势；项目应用领域以市政公用事业为主，包括供水、垃圾处理、供热等行业，尤其是污水处理项目占据主要地位；大规模采用公开招标方式选择投资人，有效提高效率、降低费用、规范运作，避免“暗箱操作”，维护公共利益；逐步形成相对成熟

8、的PPP项目实施流程、合同文本和运作方式，使得PPP项目的实施推广成为可能。（三）波动发展阶段（20092013年）1.时代背景2008年的一场金融危机极大地影响了中国PPP的发展进程，世界金融格局为之震动。为了应对危机，中国政府引导巨额财政资金和信贷资金投入基础设施领域，推出了4万亿元的投资计划。PPP项目的发展受到了巨大冲击，很多当时还处于前期阶段的PPP项目选择退出，转为政府投资。政府的巨额投资对私人资本产生了严重的挤出效应。12.典型项目该阶段6个典型项目如表3所示。表3 波动发展阶段典型项目序号项目名称开始年份投资额（万元人民币）特许经营期（年）模式投资人1门头沟垃圾焚烧发电厂201

9、021600030BOT北京首钢生物能源、北京市政府合资2兰州七里河安宁污水处理厂TOT项目20104960030TOT成都市排水有限责任公司3株洲市清水塘工业废水综合利用项目20101798030BOT株洲市城市排水有限公司4太原市生活垃圾焚烧发电厂BOT项目20118000027BOT晋西工业集团、上海环境集团5西安市第二污水处理厂二期工程BOT项目20116970030BOT成都市排水有限责任公司6贵州省道真至瓮安高速公路2012238000030BOT中交路桥、中交四航局、中交二公院表3 波动发展阶段典型项目3.阶段特征该阶段的主要特征有三。国企占据市场的主导地位，国企优势开始凸显：实

10、力强、信用高、以政府资源作为支撑，备受地方政府和银行业的青睐，政府和国企合作成为中国特色PPP模式特征。随着PPP项目资金需求的剧增，以及国内金融市场的成熟化，在该阶段逐渐出现了上市（IPO）、企业债、信托等多元化的PPP项目融资渠道。BT模式退出历史舞台。BT模式具有短、平、快的特征，迎合了政府急需项目成交增加投资的需求，得到了广泛的应用；但也导致了政府债务剧增，成为后续地方政府债务的主要原因，中央因此于2012年出台463号文禁止了BT模式的应用。（四）快速发展阶段（2014年至今）1.时代背景从2013年年底开始，为了进一步推进市场化进程，解决地方政府债务问题，规范PPP模式的应用与PP

11、P项目的实施，财政部和国家发改委等出台了一系列政策大力推进和规范PPP模式。2.典型项目该阶段10个典型项目如表4所示。3.阶段特征在该阶段，全国对PPP的推广与应用的力度之大、范围之广、政策出台之密集都是前所未有的。主要特征有：PPP项目的成交得到最大程度的鼓励和推动；PPP相关政策不断完善，一系列政策文件为PPP行业的规范化提供了制度保障，助力PPP模式稳健发展；此阶段“一刀切”地推广PPP，项目数量过多，出现了变相融资、虚假PPP项目等问题，并没有很好地实现政府减债、提高效率的目标。表4 快速发展阶段典型项目序号项目名称开始年份投资额（万元人民币）特许经营期（年）模式投资人1北京新机场轨

12、道线社会化引资项目2014293000033PPP北京市轨道交通建设管理有限公司、北京市轨道交通运营管理有限公司、中国铁建股份有限公司、北京市基础设施投资有限公司等2池州市主城区污水处理及市政排水PPP项目20147100026PPP深圳市水务（集团）有限公司3安庆外环北路工程PPP项目201519760013PPP北京城建设计发展集团股份有限公司、安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司4南京市溧水区产业新城PPP项目2015100000020PPP九通基业投资有限公司5六盘水市地下综合管廊PPP项目201529940030PPP中国建筑股份有限公司、六盘水市保障性住房开发投资有限责任公司6迁

13、安市海绵城市建设PPP项目201512280025PPP同方股份有限公司、深圳华控赛格股份有限公司等7开封市体育中心PPP项目201513000020PPP广州市住宅建设发展有限公司、广州珠江体育文化发展股份有限公司8荥阳市人民医院整体建设PPP项目201664248.5412PPP中国建筑第七工程局有限公司、荥阳市城投公司9芜湖市轨道交通1号线、2号线一期PPP项目2016146330030PPP中国中车及中国中铁等联合体10徐州市城北汽车客运站（一期）等城市客运交通功能性综合体PPP项目2016127226.4130PPP南京三宝科技股份有限公司、南京建工集团有限公司与江苏智运科技发展有限

14、公司联合体表4 快速发展阶段典型项目二 中国PPP发展特征（一）PPP发展趋势通过对明树数据搜集的中国PPP项目数据信息的分析，可以看出，近年来中国PPP项目数量和投资额总体呈现增长趋势。尤其是2000年以来，增长势头显著加快，但其发展过程具有明显的波动性。根据明树数据的统计，截至2017年年底，全国PPP项目成交情况如图1所示。图1 中国PPP项目成交情况时序分布图（二）PPP核心要素PPP核心要素包括特许经营期、参与方（社会资本方、政府、金融机构、咨询机构等）、运作模式或商业模式、回报机制、退出机制等。下文主要根据统计数据，对特许经营期、社会资本方和回报机制进行分析。2014年以前，剔除特

15、许经营期不详和有误的PPP项目，中国PPP项目的特许经营期大部分在2130年，以30年居多。很重要的一个原因是受到政策规定的限制，2004年建设部颁布的市政公用事业特许经营管理办法明确规定“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年”。尽管如此，仍然有些项目的特许经营期长达40年甚至50年。2014年以来，中国PPP项目特许经营期大部分在1030年。特许经营期也具有行业差异性，例如交通运输业项目特许经营期大部分在1020年，市政公用事业项目特许经营期大部分为30年，综合开发项目特许经营期大部分为10年。中国PPP项目社会资本方具有鲜明的阶段性。2014年以前，P

16、PP项目社会资本方主要为国企、外企、民企、混合所有制企业等。2000年之前，国企作为投资人的项目仅9个，而同期外企作为投资人的项目为17个，占案例全部的56.6%。进入21世纪之后，国企和民企作为投资人的比重急剧上升，外企则下滑态势显著：以2013年为例，全部174个统计案例中，国企78家，占44.8%，民企93家，占53.4%，外企仅有3家，占1.7%。从2014年以来，中国PPP项目社会资本方主要为国企、民企以及极少数外资企业等。与国外PPP不同，现阶段中国国企在PPP的投资人中占据主导地位。2014年以前，BOT模式占据绝对主流地位，共有1024个，占总数的83%，包括20个BOT+TO

17、T项目。BOT模式是在中国影响最大、知名度最高、应用最广泛的PPP具体模式。2014年以来，中国PPP项目主要采用的运作模式基本统一为PPP模式，其中BOT依然是最主要的具体模式。（三）PPP发展影响因素总体上中国PPP发展存在时序上的不稳定性、空间上的非均衡性和应用上的独特性，并且三者密切关联、相互影响。从中国的PPP应用历程来看，波动发展的特征十分明显，尤其是20032012年，受国家政策和宏观环境的影响，波动性较强。中国的PPP项目分布具有显著的空间差异特征，通过对各省份PPP项目数量进行分析，发现各省份之间存在较大差异。2014年以前，PPP项目最多的省份是福建，共122个，最少的省份

18、是西藏，只有2个，平均值为39，极差为120，中位数31，标准差32，表明离散程度较大。从2014年至2017年6月底的统计数据来看，PPP项目最多的省份是山东，共393个，最少的省份是天津，只有2个，平均值为121.7，极差为391，中位数99，标准差97.8，表明2014年以来各省份PPP项目数量分布离散程度较之前更大。无论国内还是国外，PPP都是由政府主导的。政府的需求、偏好和意愿决定了PPP的应用与推广程度。具体来讲，中国PPP 发展主要受到以下几个方面的影响。1.国家经济与政策环境国家经济发展形势及发展策略是中国PPP发展中的最大影响因素。例如，1992年中共十四大提出要建立社会主义

19、市场经济，同年开始正式试点推广PPP模式，PPP迎来了第一次发展。2002年，中国政府为了进一步推动市场经济改革，促进经济发展，开始鼓励和引导民间资本进入基础设施领域，住建部出台了一些更加具体的规范文件，PPP模式在政府的推动下形成了又一次发展高潮。2008年的全球金融危机对中国经济产生巨大影响，在金融危机的影响下，中国政府用四万亿元的投资计划刺激经济，引导大量资本投入交通运输、道路桥梁等基础设施项目。巨额资金大量涌入国有企业，对民间资本带来了巨大的冲击，大量PPP项目改由地方政府投资建设，但这种政府主导的投资建设模式效率低、浪费多，导致地方政府负债急剧增加。过度投资弊端的不断显现，特别是近几

20、年地方政府债务风险与金融风险急剧增加，引起了中央政府的关注，自2014年以来政府连续出台政策限制融资平台无序举债，扩大社会资本准入范围，降低准入门槛，不断鼓励社会资本通过PPP模式进入公共产品和服务领域。图2 中国PPP项目数、GDP、财政收入与固定资产投资对比（19942016年）2.地方政府偏好及企业发展在PPP模式下，中国政府在选取社会资本方时往往显示出明显的偏好，这一偏好在不同的地区和社会发展阶段存在显著的差异。例如，在探索试行阶段，当时的中国企业在资金、技术以及管理经验等方面都缺乏竞争力，在与外企的竞争中处于弱势地位，再加上当时需要吸引外商投资加强基础设施建设进而促进经济增长，因此外

21、企在PPP发展中起主导作用。到了波动发展阶段，随着国内企业相关经验的逐步丰富，企业资金、技术水平、企业管理能力已经得到不断提高。此时国企优势开始凸显熟悉国情，技术实力雄厚，在某些领域具有垄断优势因此备受地方政府和金融机构的青睐。国企在这一阶段中取代了国外直接投资，开始发挥主导作用。3.地方政府实力和信用PPP从本质而言是一种基于契约的政府与社会资本的长期合作，政府在选择社会资本投资人的同时，投资人也会选择地方政府。显然，契约精神强、法律执行力强、工作规范、管理流程明晰、信息公开程度较高的地方政府，更容易吸引投资人。具有较好法制思维、较强市场意识和信用意识的地方政府往往注重合作、注重保障社会资本方利益，在PPP实践过程中对投资人具有较大的吸引力，PPP