城市化中国的一种另类解读-辨析城投公司的定位与未来

1、城市化中国的一种另类解读辨析城投公司的定位与未来城市投融资部陈超群【摘要】窥视一个城市成长的基本规律，是解读城市化的前提工作。城市，大大小小，成长，或快或慢，构成了一个国家的城市化进程。三十多年来，城市化的中国开始迎来了城市建设的高潮阶段，回避不了城市建设过程中长期积淀的路径依赖政府主导下的城投公司的决策执行所产生的不利影响和问题。本文正是以城市基本路径为依据，透视城投公司的角色定位，试图探索一种与城市化中国相适配的合理方案或举措。【关键词】城市城市化城投公司【正文】欣赏一座城市，抹不去的岁月沧桑；观察一座城市，理不清的纷繁复杂。不管从哪一个角度去探讨一个城市的成长路径，都可能得到系统而完整的

2、逻辑结构，然后却并非能够用于预测其未来走向，城市发展面临的不确定性是如此之多，因而以一种复杂系统论的思维去理解一个城市的运行，或许是我们应该秉持的态度。本来，城市的诞生就意味着一种自然状态的褪化。社会化要素在一个特定空间范围内的集中，使得很多松散的关系结构一下子变得紧密起来。城市，类似于散布于宇宙空间的黑洞一般，通过不断吸收周边能量而实现自身膨胀，资源获取和消耗能力飞速增加，规模效应凸显。城市化就是这样一种“集中”的持续发酵过程，自英国18世纪开启城市化运动之后，城市化逐渐成为世界潮流之趋，成为各国发展的重要策略，空间中心化现象由此出现世界的各个角落。舒适、便捷、新鲜、变化成为城市留给我们最初

3、的印象。然而时至如今，中国城市化的快速推进，并没有使我们觉得城市生活变得越来越幸福，相反城市生活渐渐失去了原有的吸引力，固定资产设施快速增加，相应的人文资源并没有同步增长，逐渐产生资源寻租现象；人口不断增加，城市贫富差距加大，特权阶级出现；空间范围立体上升，私密自由受限；自然状态持续退化，生存环境受到污染等等。一个城市应该按照什么样的路径成长，如何在中国实现“城市让生活更美好”？本文尝试从中国的城市化过程出发，以中国城市建设后期的实际执行角色城投公司为核心，描述我国城市的发展轨迹，探讨可能的城市优化方向。知识：城市的成长路径与精简的战略设想城市，中文之解读，可分为“城”与“市”。城，无非城池，

4、以军事防御设施规避外部潜在风险；市，属于交易场所，经济生活的必然要求。人群在特定空间的集聚和固定的交易市场的形成，自然而然会产生基础设施和公用事业设施的需求，并开始出现各种城市管理制度，人口的复杂化和管理难度的增加，使得单一产业结构开始呈现多样的类型和特征，产生了不同分工的职业群体。随着核心属性由军事和经济并重逐渐向以经济为主的转变，以及社会的不断发展和人口数量的增加，城市与城市之间逐渐有了一层潜藏的竞争态势，进而发展出关于城市的竞争力结构（见上图），四种结构要素之间的间或匹配与冲突是城市个性化的基因。城市竞争力结构模型一个城市是有生命的，这是我们认可其存在的基础。若以有机体的成长视角来窥探，

5、一个正在成长的城市应该是稳定均衡却又独具特色的：均衡在于追求一种内外整体生态系统的平衡（即城市要素的均衡发展），是维持城市稳定结构的保障；独特则是一种核心竞争力，或基于政策扶持，或基于地理优势，或基于产业集群，或基于人文背景等等，是城市成长的突破点。所以，城市的成长是一种复杂系统的突破与平衡过程。本质上，一个城市的初始状态类似于宇宙的混沌状态，这种表面上能量的均衡潜藏着某种根本的结构特征。一旦其中一个或几个要素在运行过程中的某次突起（可以是主观努力或是客观变异），就可能导致城市在特定发展通道上的变化，最终进入另一种混沌状态，可以说城市的发展就是这样一种渐序上升的过程。这样看来，城市已然具备了类

6、似于企业的有机结构兼经济属性。随着企业替代家庭成为城市的基本构成单元，城市经营的理念渐浮水面，而基于企业视角的战略探讨则具备了有效延伸至城市领域的条件。若以竞争战略的观念来审视城市的战略之路，外部支撑环境和内部资源能力是一个城市规划发展战略必须的背景考察，源于每一次正确的定位与转型都避不开对这一复杂系统下的根本结构的认知和分析。针对世界或国家发展趋势、宏观政策、政治要素、周边城市状况进行合理分析，结合自身地理区位、政治地位、经济状况、资源条件、本土文化等一系列内生要素进行准确地战略定位，确立在区域范围内的远期愿景，从而有步骤地制定出城市的具体规划。作为竞争结构下的成本领先和差异化的企业战略同样

7、能够成为一个城市积累竞争优势的战略抉择。如果放在一个较大的周期来看，政府可以尝试在有效分析的基础上甄别出城市拥有的独特资源或优势，在开发过程中聚焦于这类独特资源或优势进行优化配套投资，力求城市经济实现持续快速的成长，进而实现城市社会各方面整体推进。但是鉴于在政治稳定、思想统一的年代，城市开发和建设的思路往往源于自上而下的一种设计传导，同时普通中小城市在资源状况方面大同小异，因此，一般中小地方政府在城市建设和开发中应当尽可能利用各种手段引入外资、民间资本，降低融资成本或规划建设投资路径以实现建设效率最优化（即在一定规模的公共产品产出时实现投入最少化）。当然两者之间并不冲突。经验：城市化中国与城投

8、公司的诞生一个城市的发展有两种不同的动力路径：政府主导和市场推动。但是我国由于政治制度、政策壁垒、投资属性以及建设的复杂程度等原因，尤其是经济不发达地区基本上是政府控制主导城市的整体规划和建设，虽然过于依赖政府力量，容易出现政府经济对于民间经济的挤出效应，不利于市场经济主体的培育，一旦出现政府失灵将会遭受巨大损失，而且可能出现循环恶化的危险。但是基于政府在经济领域具有深厚的历史积淀，政府主导具有良好的现实适应性，能适用于相对落后的城市战略，即便对发展较快城市也有很强的吸引力。因此在中国，政府不仅承担城市设计的本来义务，更肩负城市建设的具体重任。政府主导下的城市建设执行层一般是政府下属的融资平台

9、城投公司，在于城投公司的依附关系使得政府的统筹设计更容易得到严格的施行，同时又能够更好地借助市场经济形式规避政策上的障碍。改革开放之后，经济建设在国家政策上一直处于中心地位，加之经济发达地区政治优势方面的共识，快速增长成为各地地方政府的不二法则。城市建设作为投资经济发展三驾马车之一的重要组成部分，自然而然承担了过多的责任和义务，这也是地方政府的政治投机在经济追求上的一种影射。“2001年诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫斯蒂格利茨说，美国的高科技与中国的城镇化将是深刻影响21世纪人类发展的两大主题”1。其实在过去三十多年，中国的城市化一直以一种超常的速度在发展，完成了西方国家200年才走完的进程。20

10、10年第六次人口普查统计得出中国城市化率达到49.68%（见下图），较之2000年大幅提高13.46%。按照0.8%的预计年增长率，2020年中国城市化率有望达到58%2。而这一切都离不开地方政府的大力投入及后来城投公司的产生和发展。马晓河，胡拥军中国城镇化进程、面临问题及其总体布局改革，2010（10）国泰君安宏观研究11.04.29统计局公布人口普查数据点评：人口结构是否开始拖累经济增长？中国经济进程与城市化的同步推进1991199219931994199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020世纪90年

11、代初，中央开始逐步推进投资体制改革和继续城市化进程，一方面明确划分了政府的投资范围，另一方面有效地实现了投资决策权的分散，从而使得地方政府在进行城市建设投资方面的事权和决策权逐步增加并明晰化。一些大型城市依据中央进行投资体制改革的要求开始通过设立平台公司来实现城市建设投资项目运作的探索。1991年，上海城投率先成立，随后，重庆、广州相继成立自己的城投公司。1994年，国家正式实行“分税制”改革，建立了社会主义市场经济发展要求的新型财税制度，这一改革使地方政府收支边界清晰化，各地区成为相对独立的“区域经济体”。为了推动区域经济发展和城市化进程，作为责任主体的地方政府在开发和供应城市基础设置等地方

12、性公共产品方面具备天然的积极性。由于公共产品在投资回报方面的特性，地方政府自然而然地产生了相应的负债需求，这一需求在财政预算体制及相关法律法规的多重约束下为城投公司的初步兴起和后续发展提供了直接动力。作为中国城市化进程中一道独特的风景线，城投公司的出现是时代的产物，顺应了中国特色的城市发展的趋势。然而任何事物的发展都是存在路径依赖的，尤其是经济事物。自城投公司诞生以来，城市建设的融资与运作压力以及可利用的政府资源大部分都转移到地方政府下属的各个城投公司，日复一日，这种城市建设对于城投公司、城投公司对于地方政府的依赖逐渐成为不可逆的路径惯性。而政府决策与城市建设实际运作的脱节使得地方政府在城市设

13、计和规划显得过于激进、随意、盲目。即便如此，政府偏重固定资产投资的城市规划仍在继续，作为执行层的城投公司在地方政府的压力之下依旧孜孜不倦地为城市建设提供过度支持，城市建设似乎进入了一种恶性循环人口与生存资源的失衡加剧过程。而国家近两年来着力整顿融资平台的决心和力度，使得地方政府开始担心无法按照正常节奏顺利推进城市建设，一种紧张的气氛在蔓延。探索：城投公司未来可能的一种混合角色由于城投公司的融资平台本质，其在发展过程中处处受到政府决策的影响和制约，盲目执行导致了高额的资产负债率和低效率的经营状况。同时政府的行政干扰加上市场形式上的控制权不放弃以及城投公司对政府拥有资源的附着性导致城投公司即使在自

14、身运作决策中都无法掌握主动权。要改变公司运作现有困境，源源不断地支持和发展城市建设，城投公司应当积极主动推进市场化转型。而且经济学、管理学理论和国内外的实践表明，城市公共事业的发展方向是市场化。考虑到城投公司对于政府的长期依附，政府对城投公司决策主导权的不放弃，转型可能不是一个简单的过程。笔者认为，城投公司作为政府与市场的联结纽带，完全能够以一种混合角色的身份，更积极地参与和支持城市建设，实现城市发展的和谐与平衡。城市投资建设牵涉面十分广泛，对上牵涉到政府的各个有关部门，对下牵涉到区域规划、开发、勘察设计、工程施工、设施运营与维护等方面，而且还要牵涉到复杂的融资渠道和融资手段。首先，城投公司可

15、以利用与政府的密切关系，缩短城市建设过程的审批报备等准备时间，降低融资成本，提升资金使用效率和城市建设效率。其次，城投公司能够利用自身的市场身份灵活化运作政府沉淀资本和可控资源，加快城市投资领域的整体流动性，同时采用并购、重组、合作等各种方式引入国外或民间资本，借助外界经营运作经验实现收入和盈利的稳定上升，补充项目融资缺口。最后，也是最至关重要的一点，城投公司应当通过总结自身城市建设和开发过程的经验，收集关键数据，为城市战略规划提供更精确的决策支持，承担起政府的咨询机构或支持部门的职能，参照标杆城市（最佳城市）相关要素的数据指标，结合所在城市状况进行对比分析，以此确定在城市发展过程中可能存在的

16、战略失衡或执行失误，然后综合现实经验中存在的发展困境和社会问题来进行二次确认过程，得出未来战略规划应该规避的问题或者应该关注的要素，呈交给政府以影响政府的城市规划方向。在政府和自身资源实力合理评估的基础上，通过对城市近距离的直接观察，判断政府城市规划中项目的合理性和效益性，针对负面作用明显、暂无实际价值、过度开发等项目，要善于从城市整体出发，有勇气和担当指出其不足和缺陷，或者委婉拒绝开发此类项目，以减少不必要的浪费以维持城市的和谐平衡和公司自身的稳步发展。当然，城投公司也可以在规划基础上利用剩余资金投资有利于提升城市竞争优势的相关项目（实现结构要素的同步推进和平衡），更好地保证城市和谐发展以及城市生活的美好。这样一种角色的设计能逐渐锻炼城投公司在决策思考上的独立性，又有助于在肯定政府的指导作用下纠正政府在城市决策中的不合理。准确地说，混合角色本来就是现在城投的生存形式，而这样