公共政策导论详解课件

1、公共政策导论The Public Policy 经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”。全面建成小康社会。经济持续健康发展。到2020年“实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”。居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步。工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。社会主义生态文明新时代。我们生活在各种政策的包围中！“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满15年的，按月领取基本养老金”对拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法连续提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其

2、售房。深圳出台新规,行人闯红灯可处20元以上100元以下罚款,而驾驶自行车载人、载物的,将被处200元罚款。山东财经大学学士学位授予管理工作细则公共政策的课程属性 公共政策学科，历经了近60年的发展历程，时至今日，它已经发展成为一门充满活力的影响力大、应用领域广、综合性强、实证性高的学科。 公共政策学以实践为导向，运用多学科的研究视角和相关性分析方法对政策系统和政策过程各环节进行研究，旨在改进政策系统和提高政策质量，提供政策建议以解决现实的社会问题和公共政策问题。为什么要研究公共政策从科学角度而言，分析公共政策的成因与结果，有助于增进和提高社会领域的知识，有助于了解社会与经济、政府与环境、问题

3、与回应、政治与政策等多方面因素的互动关系，有助于增进人们对政治行为和政府治理的理解，从而加深对公共政策本质和规律的认识。 为什么要研究公共政策从专业角度而言，掌握公共政策的理论与方法能够使人们应用科学知识解决实际问题。从政治角度而言，政策不仅是为了科学和专业而存在，而且在政治领域也具有举足轻重的地位和作用。第一节 公共政策的内涵与特征第二节 公共政策的类型与功能第三节 公共政策学的产生与发展第四节 公共政策研究的范式与途径 第一章 绪论 第一节 公共政策的内涵与特征一、公共政策的内涵（一）“公共”的内涵 现代汉语词典对“公共”一词是这样解释的：“属于社会的；公有公用的”，如公共物品、公共场所、

4、公共利益、公共交通、公共卫生、公共部门等等。公共是指可以同时供许多人使用。也就是指非排他性，即无法阻止某个人使用。“公共”不同于“私有”， “私有”即私人所有。第一节 公共政策的内涵与特征1.公共空间 公共空间（Public Space 或Public Place），也可称为公众场所、公众地方、公共场所，是一个不限于经济或社会条件，任何人都有权进入的地方。 公共空间是提供给大众使用的，每个人都有权利在这个空间中活动，于是你的权利只是与他人分享空间，而不是独占空间。第一节 公共政策的内涵与特征2.公共物品 所谓公共物品（public goods）是指那些能够被所有人得到的物品或服务。 公共物品是

5、与私人物品相对应的一个概念，消费具有非竞争性和非排他性特征，一般不能或不能有效通过市场机制由企业和个人来提供，主要由政府来提供。第一节 公共政策的内涵与特征（1）公共物品都不具有消费的竞争性，即在给定的生产水平下，向一个额外消费者提供商品或服务的边际成本为零。（2）消费的非排他性，即任何人都不能因为自己的消费而排除他人对该物品的消费。 纯粹的公共物品毕竟是少数，更多的则是“准公共物品”或不纯粹的公共物品。第一节 公共政策的内涵与特征3.公共职能 公共职能（Public Functions）就是建立在集体而不是个人基础之上的、用来满足占社会人口大多数的群体需求的一种活动。 公共活动是复杂多样的，

6、公共职能并不是必须得由公共部门独家行使（主体多元），现实生活中存在许多不同的职能表现形式。 第一节 公共政策的内涵与特征4.公共问题 公共问题（Public Problem）是指具有广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的社会问题，是包含于社会问题之中、与私人问题相对应的特殊范畴。 政府要管具有公共性质的问题，而尽量不要去干涉私人性质的问题。 第一节 公共政策的内涵与特征5.公共利益 公共利益（Public Interest）是指一定范围内不特定多数人的共同利益。它包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要。 如果要正确界定公共利益，通常要遵循以下四项基本标准：

7、公共、合理、正当、公平。 公 公共利益是一种公众利益，受益主体是社会公众，利益的实现依赖于公共权力机构的公共选择机制。第一节 公共政策的内涵与特征6.公共权力 公共权力（Public Power）一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持良性互动和促进经济发展方面发挥着任何非公共的私人权力都无法取代的重要作用。 第一节 公共政策的内涵与特征公共权力的特征人民性。公共权力是人民权力或者人民权利的产物，来自于人民的让渡和人民的授权。相对性。公共权力必须受到人民权利的制约；公共权力总是在一定地域范围内存在的，一个绝对普遍的公共权力是不存在；公共权力总是在一

8、定社会层面上成立的，一个能调整任何社会方面的权力不复存在，它要受制于社会领域的范围。第一节 公共政策的内涵与特征公共权力的特征支配性。“不顾反对而贯彻”（韦伯）；“强加于”（布劳）；“强制实行”（帕森斯）；权力首先就是指政治上的强制力量，其次是指职责范围以内的指挥或支配力量（中国）。权威性。没有权威性就没有权力。权力权威性的来源主要是两个，一是权力运作的规则性，二是权力运作的公开性。第一节 公共政策的内涵与特征7.公共秩序 公共秩序（public order）也称“社会秩序”，是指为了维护社会公共生活的正常进行而要求人们必须遵守的行为规范，由法律，行政法规，国家机关、企业事业单位和社会团体的规

9、章制度等共同确定。 主要包括社会管理秩序、生产秩序、工作秩序、交通秩序和公共场所秩序等。第一节 公共政策的内涵与特征（二）政策 辞海关于政策的定义为：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。” 包含四层内容：政策制定主体是“国家与政党”；政策存在的基本形式是“行为准则”；政策的目的是“实现路线与任务”；政策的时效是“一定历史时期”。第一节 公共政策的内涵与特征（二）政策 卡尔弗雷德里奇：“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”。 政策主体的范围扩大第一节 公共政策的内涵与特征（

10、二）政策广义：人们为实现某一目标而采取的行动方案。是一个主体朝着某一既定的目的或目标前进的有计划的活动过程。狭义：国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。第一节 公共政策的含义（三）公共政策西方若干典型定义： 拉斯韦尔（Harold Lasswell）：公共政策是“具有目标、价值与策略的大型计划”；强调的是公共政策的目标取向、价值取向和实践取向。 托马斯戴伊（Thomas R. Dye）：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”； 罗伯特艾斯通(Robert Eyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”第一节 公

11、共政策的含义 夏坎斯基(Ira Sharkansky)：“政府的重要活动即为公共政策”； 詹姆斯安德森(James E. Anderson)：“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。 戴维伊斯顿(David Easton)：“公共政策是对全社会价值作权威性的分配”；第一节 公共政策的含义国内若干典型定义：伍启元：政策是行动或活动的指引、引导或指示，公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引；强调的是规范功能。张世贤：公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产生的策略。张金马：党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府

12、首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。第一节 公共政策的含义国内若干典型定义：陈振明：（1）公共政策是由政府或其他权威人士所制定的计划、规划或所采取的行动；（2）公共政策不只是一种孤立的决定，而且是由一系列的活动所构成的过程；（3）公共政策具有明确的目的、目标或方向，并以一定的价值观作为基础；（4）公共政策是对全社会的有价值之物所作的权威性分配，即涉及人们的利益关系。第一节 公共政策的含义 本课程定义：公共权力机关在特定时期为解决公共问题、实现公共目标和公共利益，经由政治过程所采取的政治行动或所制定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。第一节 公共政策的

13、含义第一，公共政策的主体主要是指“公共权力机关”。“公共权力机关”通常指国家、政府、执政党和其他能够制定公共政策的政治实体。第二，公共政策是“特定时期”的政策，总是在一定时期内起作用，具有很强的时效性。第三，“公共问题、公共目标和公共利益”是公共政策的三大要素。第四，公共政策是一种“政治过程”。第五，公共政策是一种“行为准则”或行为规范。带有指导性、原则性以及强制性特点。第一节 公共政策的内涵与特征二、公共政策的基本特征(一)公共性与层次性公共性：公共政策是公共权力机关为解决公共问题进行社会公共管理，维护社会公正，实现公众利益，确保社会稳定与发展的措施和手段。因此，公共政策必须立足于整个社会发

14、展，从全社会绝大多数人的利益出发来制定和实施各种行为准则，这就是它的公共性。第一节 公共政策的内涵与特征(一)公共性与层次性层次性：根据不同层次的政策主体，会具有不同规格。按照权力主体划分，政策包括中央政策和地方政策。从内容上看，政策体系中的各项政策可以分为总政策、基本政策和具体政策等等。不同类型的政策之间并非是“平起平坐”的关系，而是有主次之分的。一般而言，高层次的政策对低层次的政策有指导作用。第一节 公共政策的内涵与特征(二)合法性与权威性合法性：从广义角度而言，公共政策的合法性主要是指公众对其的认可和接受程度。公共政策要具有合法性就必须经过一个合法化的过程，这个过程可以分为两个部分，第一

15、部分是政治系统的合法化，第二部分是公共政策的合法化。第一节 公共政策的内涵与特征(二)合法性与权威性权威性：公共政策的权威性是指政治系统的输出在一定的范围内成为起支配作用的意志，他人愿意服从或者不得不服从。政策的权威性又是和强制性并存的，权威性的政策要求所有社会公众都要遵守，一视同仁，违背它就要受到相应的惩罚。第一节 公共政策的内涵与特征（三）公平性与效率性公平性：公共政策是政府等公共部门进行公共管理的途径与手段，其根本目标是实现社会的公正与公平。公共政策是针对多数人和普遍性问题而制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范。第一节 公共政策的内涵与特征（三）公平性与效率性效率性：公共部门进行公共

16、政策的制定、执行、评估，需要有一定的公共政策资源作为支撑；而在一定的时期内，在特定的条件下，政府所能提取和加以利用的公共政策资源，尤其是经费与物质设施方面的资源是有限的。第一节 公共政策的内涵与特征(四)稳定性与动态性稳定性：公共政策作为政治系统运行的中心、公共部门履行职能的手段和进行公共管理的途径，必须保持一定的稳定性。公共政策稳定性的前提是政策的正确性，最重要的表现是政策的连续性与严肃性。保持公共政策的稳定性，根本途径就是政策的法律化，即政策立法。第一节 公共政策的内涵与特征(四)稳定性与动态性动态性：公共部门制定和实施公共政策的目的是为了协调和平衡公众利益，而公众的利益是处在不断的变动之

17、中的，旧有的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾与冲突，又需要有新的政策来进行协调，正所谓“世异则事异，事变则备变”。第一节 公共政策的内涵与特征 具体表现为方针、路线、规划、规章、调理、办法、方法以及法律法规。 法律是经过一定时间实践检验的、以相对稳定的形式体现的公共政策；政策是法律的基础；在执行过程中，政策比法律具有更大的灵活性。第二节 公共政策的类型与功能一、公共政策的类型（一）按照政治体制不同划分 可以将公共政策分为西方国家三权分立体制下的公共政策和中国议行合一体制下的公共政策。（二）按照政策先后产生的逻辑顺序划分 可以将公共政策分为元政策、基本政策和具体政策。（三）按照政策的社会

18、内容不同进行划分 可以将公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策、教科文政策和生态政策等。（四）按照公共政策的功能划分 可将公共政策分为实质性和程序性政策、提取性与分配性及再分配性政策、行为限制性与自我调节性政策、物质性和象征性政策等。第二节 公共政策的类型与功能1. 西方国家三权分立体制下的公共政策（1）国会立法 国会立法是公共政策最基本的形式，除了授予行政部门的决策及法院制定的专门政策，所有政策必须通过立法者立法规定。 美国国会的权力分为立法权和非立法权两种。立法权属于直接制定公共政策的权力，是国会的首要权力，包括财政权、战争权、商业管理权等。非立法权属于间接制定公共政策的权力，主要指国会

19、对行政部门和司法部门的监督权。第二节 公共政策的类型与功能1. 西方国家三权分立体制下的公共政策 （2）总统决策 总统决策的两个途径：一是在内阁决策中具有独断权；二是政府各部门提出的政策倡议汇集至总统直辖机构即行政系统末端。 总统决策包括立法倡议（如向国会提出国情咨文）、立法否决（有权否决国会通过的立法）、委托立法（国会依法将部分立法权委托给总统）、外交决策、防务政策等类型。第二节 公共政策的类型与功能1. 西方国家三权分立体制下的公共政策 （3）行政决策 总统决策大多属于行政决策。总统领导下的行政机构的基本职能是执行国会立法和总统决策，而在执行的过程中也制定政策。行政决策往往是国会授予政府机

20、构正式权力以做出具有法律效力的抉择。如对国会立法和总统决策的解释，制定的规章、条例、细则等都属于行政决策，也都是公共政策的组成部分。另外，行政机构做出行政裁决也属于行政决策。第二节 公共政策的类型与功能1. 西方国家三权分立体制下的公共政策 （4）司法决策 最高法院也是公共政策的直接制定者。法院通过解释宪法和法律进一步扩大现行法律的适用范围，或宣布违宪无效，或提出纠正措施，这都是在制定政策。司法决策的主要形式有司法审查、推翻先前的裁决和司法命令等。第二节 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 基本特征：（1）由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力。（2）国家行政机

21、关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。 国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约，只对人民负责，受人民监督。第二节 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 政策过程两大特征：其一，从权力关系看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。其二，从政府系统与中国共产党的关系看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导公共政策制定。 当代中国的公共政策从实质特征看，能充分体现中国共产党的领导作用；而从形式特征看，由党的政策

22、、人大立法、行政决策构成。第二节 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 （1）中国共产党的政策 两种形式：直接形式。历次代表大会和中央全会通过的政策性文件及主要领导人讲话，都是直接采取政府行为而贯彻于社会生活各个领域之中的。间接形式。将党的主张通过法定程序变成国家的意志，可以通过以下方式：中共中央与其他机构联名发布政策方案；中共中央单独提出的政策倡议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过；以党的政策为指导原则制定相关政策。第二节 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 （2）人民代表大会的立法 宪法。宪法一方面几种体现了全国各组人民的意志

23、和利益，另一方面又是党的路线和总政策被赋予法的形态。全国人民代表大会有权修改宪法和解释宪法，并监督其实施。全国人民代表大会对宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。 基本法。宪法精神和基本原则必须通过基本的法律形式体现出来。全国人民代表大会制定的刑事、民事、国家机构、选举等法律都属于基本法的范畴。第二节 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 （2）人民代表大会的立法 其他法律。主要指由全国人民代表大会及其常委会制定的行为规范，主要涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。全国人大常委会还有权解释法律，而立法解释是立

24、法工作的延伸，具有法律约束力。 地方性法规、自治条例和单行条例。根据宪法规定，地方人大可制定地方性法规，并报上级人大批准和备案。地方人大虽也从事立法活动，但都没有独立的立法权。 人大决定。人大有四大职权，即立法权、决定权、任免权和监督权。作为人大决定权行使的结果，就是决议、决定、命令、条例等的制定和颁行。第二节 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 （3）国家行政机关的决策 国家行政机关指国务院及其组成部分和地方各级人民政府，它们是国家权力机关的执行机关，行使国家行政权。 行政机关的决策即行政决策是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。第二节

25、 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 （3）国家行政机关的决策 行政法规。行政机关依据国家宪法规定和全国人大授予的权力制定行政法规，习惯上被称为政府立法活动或行政立法活动。行政法规以总理令的形式发布，在所有的公共政策中占有重要的地位。第二节 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 （3）国家行政机关的决策 行政措施、决定和命令。行政措施、决定和命令与行政法规在实质构成要件上尚未做出明确规定，而在形式上则做了区分，即行政措施、决定和命令往往以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。无论是行政法规，还是行政措施、决定和命令都被称为“国家政令”，具有相同的

26、法律效力。第二节 公共政策的类型与功能2. 中国议行合一体制下的公共政策形式 （3）国家行政机关的决策 部门规章。部门规章是国家法律和行政法规的进一步具体化，具有较强的规范性，是行政决策的基本组成部分。部门规章大都以部长令的形式发布，并须报国务院备案，国务院有权予以改变或撤销。第二节 公共政策的类型与功能（二）按照政策先后产生的逻辑顺序划分 可以将公共政策分为元政策、基本政策和具体政策。1. 元政策 元政策又称总政策、总路线、总方针，是公共政策主体在一定历史阶段为实现一定的目标或完成一定的任务而制定的指导全局的总原则，对其他各项政策起指导和规范的作用。 元政策的表现形式一般有以下几种：一是宪法

27、及其解释，如中华人民共和国宪法；二是执政党的纲领；三是执政党领袖、国家元首、政府首脑的施政纲领和政策报告；四是执政党、政府的重要文件。第二节 公共政策的类型与功能（二）按照政策先后产生的逻辑顺序划分 2. 基本政策 元政策又称总政策、总路线、总方针，是公共政策主体在一定历史阶段为实现一定的目标或完成一定的任务而制定的指导全局的总原则，对其他各项政策起指导和规范的作用。 元政策的表现形式一般有以下几种：一是宪法及其解释，如中华人民共和国宪法；二是执政党的纲领；三是执政党领袖、国家元首、政府首脑的施政纲领和政策报告；四是执政党、政府的重要文件。第二节 公共政策的类型与功能（二）按照政策先后产生的逻

28、辑顺序划分 3. 具体政策 具体政策，又称之为部门政策，是不同层次的公共政策主体针对某一具体问题而制定的具体措施、准则、界限性规定等。 具体政策在公共政策体系中处于最低层次，是基本政策的具体化，元政策、基本政策的目标和原则最终要靠具体政策贯彻和落实。第二节 公共政策的类型与功能（三）按照政策的社会内容不同进行划分 可以将公共政策分为政治政策、经济政策、社会政策、教科文政策和生态政策等。 1. 政治政策 政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。政治是社会公共领域的重要组成部分，政治行为的核心目的就是通过合法手段支配国家公共权力，按照自己的

29、意图影响国家治理和社会发展。政治政策是政治体系得以存续、维持和发展的根本举措。 政治政策通常包括外交政策、国防政策、国家安全政策、法制政策、政党政策、民族政策、宗教政策等等。第二节 公共政策的类型与功能（三）按照政策的社会内容不同进行划分 2. 经济政策 经济政策是指政府根据社会发展的需要，在经济领域里为达到一定的经济、政治和社会目标而制定的调整人们经济关系、经济活动的准则与规范。 一般说来，经济政策包括产业政策、农业政策、工业政策、财税政策、货币金融政策、环境政策、房地产政策、贸易政策、区域发展政策等。第二节 公共政策的类型与功能（三）按照政策的社会内容不同进行划分 3. 社会政策 社会政策

30、是以解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，是促进社会各阶层均衡发展的一种途径。社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。 社会政策通常包括人口政策、环境保护政策、交通管理政策、劳工权利保护政策、犯罪处罚政策等。第二节 公共政策的类型与功能（三）按照政策的社会内容不同进行划分 4. 教科文政策 教科文政策指的是政府根据社会发展的需要，在教育、科技、文化领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。 一般说来，教科文政策包括：教育政策、科研政策、技术开发政策、新闻出版政策等。第二节 公共政策的类型与功能（三）按照政策

31、的社会内容不同进行划分 5. 生态政策 生态政策是政府部门为了解决生态环境问题、达到环境公共政策预期目的和目标，选择并确定用来实施的环境公共政策方案。第二节 公共政策的类型与功能（四）按照公共政策的功能划分 可将公共政策分为实质性和程序性政策、提取性与分配性及再分配性政策、行为限制性与自我调节性政策、物质性和象征性政策等。第二节 公共政策的类型与功能（四）按照公共政策的功能划分1实质性和程序性政策 根据政策主导或辅助功能可将公共政策分为实质性和程序性政策。 实质性政策与政府将要采取的行动有关，是指解决现实公共问题的政策，会直接给人们带来利益和造成不便，并分配相关利益和支付成本。 程序性政策是指

32、规定如何做、由谁去做的政策，是组织、落实实质性政策的政策，是实质性政策目标顺利实现的保障性政策，包括政策制定的程序和政策执行的策略。第二节 公共政策的类型与功能（四）按照公共政策的功能划分2. 提取性与分配性、再分配性政策 从政策的社会资源提取与利益分配功能出发，可将公共政策分为资源提取性政策、分配性政策和再分配性政策。 资源提取性政策是指政府从国内或国外环境中提取资源的政策。通过公共政策提取的资源是政府得以维持和运转的经济与物质来源，也是公共事业发展建设的物质保障。 分配性政策一方面是指国家向社会或社会某一领域提供经济资助或资源投入的政策。另一方面是指工薪报酬发放管理政策。 再分配性政策是指政府通过公共权力将一部分人的利益合法地再分配给另外一部分人的政策。其目的是缩小贫富差距、保障分配公平、加强社会保障。第二节 公共政策的类型与功能（四）按照公共政策的功能划分3. 行为限制性与行为自我调节性政策 从政策对公共行为的限制功能这一角度出发，可将政策分为行为限制性政策和行为自我调节性政策。 行为限制性政策是指通