英国安全与健康管理体制

1、英国安全与健康管理体制陈春杰英国作为世界上第一个实现工业化的国家，在工业化进 程中积累了 300多年的经验，每年死亡人数在170人左右。 其中，2010年生产安全事故共计死亡167人，其中农业死 亡34人、建筑业死亡50人、制造业死亡27人、服务业死 亡47人、废物及循环再造业死亡9人。10万从业人员死亡 率在0.6以下，处于世界领先水平。应英国高德英中培训有限公司邀请，我参加了国家安全 生产监督管理总局风险管理与隐患排查培训团，于2011 年7月19日-8月9日赴英国开展了为期21天的风险管 理与隐患排查培训。在培训期间，听专家讲授了英国安全 管理方面的内容，同时，我也在提问交流中提出了很多

2、体制 方面的问题，同时在回国后也参考了一些安监系统出国考察 人员的有关报告，查阅弓1用了复旦大学公共卫生学院竺逸、 周志俊先生发表在中国工业医学杂志2008年8月第21 卷第4期的英国职业卫生安全管理模式的一些介绍。力 求弄清楚英国在安全生产工作方面是如何管理、如何做，哪 些人来做，尝试理出英国安全管理体系。鉴于水平所限，时 间有限，加之一些情况是提问得知，会有一些理解偏差之处。根据我的学习了解，英国的安全与健康工作体制可以概 括为HSE和地方政府监管服氤雇主全面负责、社会科研 中介服务机构专业化支撑保障、工会职工代表监督、全民积极参与。1.HSC、HSE 和地方政府管和服务。英国中央负责安

3、全生产监督管理的部门是安全与健康委员会（HSC ）和安全 与健康执行局（HSE）。在职业安全与健康方面负总责的是国 务大臣。国务大臣按法律规定，组建安全与健康委员会，并 委任安全与健康委员会主席及其成员；有权决定和更改安全 与健康委员会、安全与健康执行局的职权和决议；有权制定 各种条例。一些大臣就安全与健康委员会和安全与健康执行 局各方面的活动向国会负责。HSC领导班子有10名成员，由雇主组织、雇员组织和地 方当局的代表以及其他适合人员组成。职能是确保工作中的 人们的安全、健康及福利；帮助人们避免因工作受到对健康 和安全的危害；组织和进行安全与健康领域的研究；促进培 训工作；提供信患和咨询服务

4、；评价安全与健康法规的适用 性 向政府提供新的或修放的法规及执法规则的建议。HSC 设有有毒物质、危险病、危险物质原体、基因修饰、职业卫 生、核设施安全、电离辐射等专题指导委员会，有农业、铸 造业、卫生服务业、印刷业、建筑业、橡胶业、深井采矿业、 纺织品业、教育服务业、石油业、纸张和木板、铁路业工业 指导委员会、探险活动、制陶业等工业指导委员会。分别负 责相关行业的安全健康工作。此外，我们还了解到，英国防 火与救援委员会由250名委员组成（全国有57000人从事防 火与救援工作，其中85%是消防队员），救援工作包括火灾、 道路交通和危化品引起的各类事故。HSE由3名官员组成领导班子，其中1名为

5、主席，经大 臣批准，由HSC任命，其他成员由HSC和HSE主席协商后, 经大臣批准，由HSC任命。HSE设有核安全处。危险设施处， 该处包括4个分部：沿海分部，对从事潜水和近海油和气工 业活动的工人及公众在安全与健康上的风险进行控制。特 殊工业分部，对从事瓦斯储存和运输、采矿和炸药工业活动 的工人及公众在安全与健康方面的风险进行控制。化学工业 分部，对从事化工生产和储存工业活动的工人及其公众在安 全与健康方面的风险进行控制。中心分部，对危险的病原体 和遗传修改生物体对工人以及公众的安全与健康造成的风 险进行控制。皇家铁路监察员，该处参与铁路领域的安全检 查、审计和评估；事故调查；处理申诉等。还

6、有制定政策组。 现场执行处，负责现场执法检查。鉴于HSC负责监督HSE的工作，并有权将任何职能授 予安全与健康执行局，以下我们提到HSE将用于安全与健康 委员会和安全与健康执行局（HSE）HSE于1974年英国出台职业安全与卫生法（Health and Safety at Work Act）后成立。该机构具有很高的权威 性，机构最高长官由首相任命，对议会负责。该机构不是政 府部门，但政府每年要拨付经费，属于不是政府的政府机构， 具有很强的独立性和权威性。该机构人员大致4000人，包 括政府部门拥有制定政策经验的管理人员和律师、监察员以 及科学家、技术人员和医学专家。其经费近年来大致每年由 政府

7、拨付经费2亿英镑，同时自己创收1亿英镑。具有保护 公众权益，维护法律，对各类企业有安全监察权，停产权， 处罚权及建议权，通常是对规模较大、危险较高行业检查力 度也较大，参与各类事故调查。各地方政府根据当地法律和议会规定实行地方监管。根 据我们的询问，HSE负责工厂以及高危企业的监管。一般 的商场、餐饮、办公场所安全由地方政府负责。HSE具有现场检查权。由现场执行处负责。该处是HSE 最大的一个执行监察处，总部设在布特尔。主要负责提供有 关法律的建议和指导；监察工何场所；调查事故和处理申诉; 提供医疗咨询服务。现场执行处由七个地区分部、一个全国 建筑分部、中心专家分部和总部组成。七个分部是：苏格

8、兰 分部；约克郡和东北部分部；西北分部；英国中部地区分部; 威尔士和西部分部；伦敦和东南分部；伦敦附近各郡分部。 工作重点是对高危行业、工厂等的安全管理。该机构对高危 行业企业的检查次数会比较多。发现违法行为，可以依法要 求企业停产，可以要求企业到HSE提供自己守法的证明，可 以对违法企业进行起诉，由法院给予处罚。根据提问得知， HSE所检查后的企业，如果到时候出了事故之后，HSE是不 是要承担责任，老师回答，到目前为止尽管有议论，但还没 有听说HSE承担责任。此外，如果企业出了事故，除了 HSE 到场调查事故，警察署也会派警察到场。HSE在承担监管职责的同时，也开展为企业的服务。其 中，一些

9、服务要收取费用。我们在提问中得知，HSE的网站 中，一些标准、指导书能够免费下载，但也有一些需要付费。 同时我们了解到，目前英国因为金融危机，政府部门都在削 减预算，HSE的财政拨款也有压缩。以前他们有一个免费的 咨询热线，现在因为经费原因已经停止了。英国安全委员会 一个专家介绍，因为经费原因有可能HSE以后在执法检查、 提出技术建议或许会采取措施弥补经费不足。此外，英国的商会拥有贸易数据库，向公司提供信息和 建议及培训机会。英国的地方企业委员会根据标准提供培 训、信息以及评估，为企业提供卫生安全标准规定的业务及 服务。英国的公民指导局能够帮助公民履行权力和义务，提 供相关服务信息，大部分服务

10、是免费的。2.科研中介机构专业化支撑保障。英国的民间组织和中 介机构也是英国职业卫生安全体系中不可缺少的组成部分。 英国服务安全生产的科研服务机构很多。英国有1000多家 行业协会与HSE合作。HSE每年拥有500多项科研项目， 科研费用大约在3400万英镑左右。每年出版次年的研究战 略研究展望，邀请有关单位和机构据此提出科研方案和参与 竞标，凡中标者均能得到执行局的科研经费。从事职业安全 与健康科学研究的机构主要有：安全与健康研究院、大学、 研究理事会、企业及私营公司和欧盟科研项目组等等。英国的安全科研服务机构在为HSE和地方政府服务的 同时，同时为企业提供经济担保、保险、隐患排查、安全培

11、训、风险分析评估、政策咨询、产品质量认证、安全等级认 证等方面的服务。在风险评估方面，中介机构有比较完善的 工作程序和工作方案。并根据安全评估的目的，做出相应的 报告。例如为了企业正常生产，应对可能的事故灾害带来的 风险，中介组织可以提供从生产环节的隐患排查、设备的安 全评估、人员的资质认证、保险与再保险、产品的质量认证、 安全认证、环境影响认证、应急预案编制等服务。企业的雇 员，需要经过相应岗位技能和专业的安全培训，在这方面， 小企业通常是交由专业的中介公司来完成。中介公司雇佣不 同领域的经验丰富的专家为企业提供服务。为企业设计量身 定制的培训课程，灵活的培训形式，取得切实有效的培训效 果。

12、我们所拜访的英国菲利克斯健康安全公司、英国安全委 员会、特许环境健康研究院、Marsh风险管理集团、 AquaTerra高危行业安全公司都称他们的机构是公益性的 慈善机构，他们和HSE或者地方政府都有良好的合作，同时 开展安全培训、法律服务、技术服务、信息咨询、风险评估 等盈利，但作为公益性慈善机构，其盈利必须用于公益性安 全健康业务的发展。我们所拜访的几家机构，有的人数10 几人，但每年盈利可观。我们询问时，英国菲利克斯健康安 全公司没有透露盈利情况，但介绍他们的专家为企业服务日 薪为500英磅。英国安全委员会讲他们是一个小机构，有 120多人，但每年盈利能达到上千万英镑。英国安全委员会专家

13、介绍，一般企业特别是中小企业自 身不一定具备专业的法律水平和能力，如果聘请这些机构推 行职业安全健康体系、安全评估等，可保障安全。并且HSE 对一些企业推行了这些标准体系、评估，将会比较放心。企 业一旦被HSE调查约谈或者起诉时，采用了某些标准体系或 者经过有关公司的评估也能说明雇主重视安全生产，采取了 彳亍动。此外，在英国，还有大量的志愿者组织。在安全生产应 急救援方面，我们与英国海事与海防安全总署(Maritime and Coastguard Agency)官员进行了座谈，该部门负责人 Pete Thomson先生介绍，他们除了拥有正式工作人员外，在全国还有数千名志愿者报名参加，他们每年

14、要根据志愿者 所报名服务的工作，开展大约一周的培训，一旦他们需要， 这些志愿者将会参与到应急工作中来。3.雇主全面负责。安全生产的所有责任压在雇主身上。英国主要采取的是法律手段和经济手段促使雇主高度重视 安全。一是经济手段。如设立工伤事故税，其税率为工资总 额的0.5%- 2.5%,企业发生事故，政府将酌情对其增收工 伤事故税。如果发生了死亡事故，国家法律会要求企业和雇 主支出很大的财力和物力，有的企业会因此而破产倒闭。此 外，如果有人受到伤害，可以通过国家有关安全与健康服务 机构，要求企业进行经济赔偿或补偿，身体受到伤害的，可 以取得免费治疗的权利。英国非常注重经济手段搞好安全工 作。小企业

15、安全工作是他们关注的重点，英国政府和安全与 健康委员会、苏格兰安全与健康执行局及威尔士议会共同制 定了行动计划。行动计划主要包括：利用经济手段进行调控， 并完善安全与健康法规；通过英格兰新的小企业服务和 苏格兰及威尔士的类似机构以及建立补偿方案，更有效的约 束小企业；二是法律手段。英国法律强化雇主的安全责任， 企业必须达到法律规定的最低标准。但在英国的安全健康法 律很多，我们拜访英国安全委员会的时候曾在HSE政策研究 部门工作的专家Neal Stone拿出了一本和现代汉语词典 那么厚的蓝皮书，介绍这都是安全健康方面的法律规定。他 同时说一般的小企业主不可能都掌握，这些小企业更多地是 执行操作性

16、强的作业指导书。但在英国，雇主不能以自己不 懂法为借口来进行辩解。雇主要么自己懂安全法律及标准体 系，要么聘请科技服务机构为其提供法律服务，在风险排查、 隐患管理等方面雇主如果有能力自己做，如果没有能力会聘 请有关的安全服务机构进行指导、咨询、审计、建立体系、 进行风险评估等。总之要达到法律要求，法律规定的标准是 最低标准，有责任感的企业和雇主同时追求更高的标准。雇 主一旦没有达到法律规定，将会被责令停产、整改，甚至被 HSE起诉，遭受处罚，甚至有可能入狱。顾主必须对生产中 造成的雇员受伤害承担责任。如果伤害罪名成立，顾主还可 能受到法律的追诉。严格的法律法规和监督检查，促使顾主 加强对安全的

17、投入，对员工的教育培训，对生产风险的评估 与应急救援工作的重视。三是信誉手段。英国是一个高度市 场化的社会，企业商誉尤其是大企业商誉具有很高的价值。英国又是一个高度重视人权包括健康安全权的社会，企业安 全工作对企业信誉有重要影响。在英国，如果企业没有达到 职业安全体系认证，就没有响亮的牌子，会视为在安全方面 并不是非常可靠的，有些企业就不会与其签订合同。如果出 了事故，要上HSE的网站黑名单，严重损失商誉。企业宁愿 对安全多投入，提高安全程度，也不愿发生事故。如不能保 障安全，宁愿退出也不冒险生产经营。4.工会、职工代表监督。英国要求建立工会、雇主与政府三方协调同意机制。许多工会设有安全与健康

18、部门，向其 成员提供信息与指导，许多服务是免费的。提供的服务包 括：当工会成员因工致伤、患病，或上下班途中受伤等原因, 提出赔偿要求时，工会提供法律帮助；回答成员的安全与健 康方面的问题；对安全代表提供培训及信息；对噪声和石棉 等具体项目提供信息指导；出版杂志；进行调查及研究。维 护职工的安全权益。英国法律规定企业必须要有职工代表参 与安全工作。英国企业工会组织中有专人负责安全工作，在 保障工人健康权益、安全生产权益方面也发挥着重要的作 用，使企业的安全工作处于职工的监督中，职工的安全诉求 能够得到及时表达和重视;规定凡是雇员在5人以上的企业， 都要出具安全方面的文件，列明安全方面的风险以及措

19、施， 由雇主签字，同时在HSE备案。一旦发生违法行为，HSE 就会对照这些文件，要求企业提供证据看企业是否达到了要 求，从而使企业处于规范有据的监督之下。5.全民积极参与。根据介绍和了解，英国副首相普雷斯 科特分管防火、交通、住房和事故救援等事务，于1999年 3月30日宣布：要重振安全与健康。英政府为此专门制订 并公布了 重振安全与健康战略声明，把安全与健康工作 提升到战略高度，这一重大举措有力地强化了全民的安全意 识。英国普及风险意识教育，包括从2000年开始修改苏格 兰和威尔士全国学校课程，在中小学和高等院校中加入职业 风险教育。英国对青少年的安全教育比较重视，主要通过事 故模拟、游戏、

20、网站等寓教于乐和易于青少年接受的方式进 行。英国由HSE发起，每年于10月份开展一次全国性安 全与健康周活动，目前已经扩展到欧洲。活动主要邀请 从事职业安全与健康的有关人员参加，特别是安全与健康组 织、工会和雇主协会、公司、经理、雇员和员工中心安全代 表参加，每年一个主题，提高公众的安全与健康意识。在防 火教育方面，他们把教育的重点放在学校和社区，重点向普 通民众宣传防火的知识和方法。英国有专门的防火大学， 模拟各种火灾事故进行教育和宣传，防火大学还利用网 络开设学习课程，进行防火、灭火的普及教育。英国政府每 年拿出300万英镑做预防火灾的专项电视公益广告，收到了 很好的宣传效果。在工作和生活中，处处体现了全民行动，全民参与，潜 移默化地提高全民安全意识和行为习惯。在英国，安全工作 做得很细致，我们所住的宾馆，防火门非常多，并且在显著 位置表明防火门，保持畅通等字样，有的地方宾馆每周 要有一次防火演练。即使在汽车修理厂，也划分好哪些是行 人区，并标志有黄