关于关于浅谈国有资产流失及治理的法律对

1、.PAGE ：.；PAGE 12浅谈国有资产流失及治理的法律对策作者 余松林浅谈国有资产流失及治理的法律对策目 录内容摘要 1关键词 1Abstract 1Key words 1一、国有资产流失的概念分析 2二、国有资产流失的主要表现 5一在国有资产评价时，对国有资产进展不评价，低估，漏估所呵斥的资产流失 5二实行股份制改造和国有产权买卖中的国有资产流失 5三在税收征收管理中，除国家政策、体制等要素外，因管理的破绽使税收大量流失而呵斥的国有资产流失 5四国有资产占用单位滥用运营权，管理不严呵斥国有资产流失 6五中外合资、协作企业中的国有资产流失 6六境外国有资产的流失 6三、国有资产流失的缘由

2、分析 7一国有资产产权主体缺位，管理体制滞后 7二资产评价法律制度有待进一步健全与完善 8三监视制度不健全，维护不力 9四司法部门执法不力、查处不严 9五国有资产管理者素质偏低，拜金主义和腐败景象严重 10四、治理国有资产流失的法律对策 10一制定物权法，划清国有资产产权界限，防止国有资产流失 10二完善国有资产立法体系 11三建立公益诉讼制度，发扬人民群众维护国有资产的作用 12四完善并加强对国有资产的刑法维护 12五加强对国有资产的监视检查 13六多管齐下、综合治理，提高全民族维护国有资产的法律认识 14参考文献 15内容摘要：国有资产在我国政治、经济和社会生活中占有重要的位置，但目前，我

3、国国有资产流失的景象非常严重。因此，讨论处理国有资产流失的方法，意义非常深远。本文从国有资产流失的概念、流失的现状与渠道、流失的缘由以及治理国有资产流失的法律对策这四个方面作了一些讨论。关键词：国有资产 国有资产流失 表现方式 缘由 法律对策Abstract: State-owned assets play a very fundamental role in Chinese political, economic and social life. However, at present, loss of state property is extremely considerable. Th

4、erefore, the exploration into the solution to the problem is of great significance. This thesis carries out a comprehensive investigation into the issue from 4 aspects: 1.the concept of the loss of state-owned assets. 2.the existing of state of loss and its channels. 3.the causes for the loss. 4.leg

5、al strategies in preventing the loss of state assets.Key words: State-owned assets Loss of state assets Representingforms Causes Legal strategies 国有资产是国家得以存在，国家机器得以运转的物质根底。尤其是在公有制占主体位置的社会主义中国，国有资产更是在政治、经济和社会生活中占有举足轻重的位置。但是改革开放以来，处于转轨中的中国不断面临着一个严酷和令人困惑的现实就是国有资产的流失。从生活阅历和实践案例来看，这种流失是触目惊心的。国有资产的严重流失不仅会

6、使社会安定和经济开展的外部条件遭到破坏，而且还会要挟到社会财富的积累进而影响到整个国家的经济平安。因此，国有资产流失景象该当引起国家及社会各界的足够注重并从法律上讨论遏制和处理国有资产流失的对策。一、国有资产流失的概念分析在我国，固然国有资产流失这个概念在很多文件中经常出现，但是有关文件并没有明确地界定其内涵。在学理上，有学者对其进展了解释，如“国有资产流失是指国有资产的运营者、占有者、出资者、管理者，出于故意或过失，违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监视、运营的规定，呵斥国有资产损失或者使国有资产处于流失危险的危险行为 。遗憾的是这种解释混同了国有资产流失与导致国有资产流失的违法行为这两

7、个概念。由于国有资产流失从法理学的角度上讲是一种结果或形状而不是一种行为，虽然违法行为是呵斥国有资产流失的缘由之一，但是它毕竟不是独一的缘由。所以，我们有必要重新界定国有资产流失这一概念。根据有关法律和通常的学了解释，国有资产是指“国家以各种投资及收益、接受馈赠构成的，或者是凭仗国家权益获得的，或者是根据法律认定的各种类型的财富和财富权益 。从普通经济学的意义来看，只需能带来效益的东西才干被称为资产。这个意义为法律所吸收而且被以为是具有主导性的内涵。但是又必需留意到，国有资产在法律上的范围更为广泛。在我国，国有资产普通分为运营性资产、行政事业性资产和资源性资产。那么，何谓流失呢？从词义上看，“

8、流失是指有用的物质如油脂、矿石、土壤本人散失或被风、水力带走。也指河水等白白地流掉 。最常用的是水土流失，假设从最广泛的意义上了解，水和土均是我国资源性的国有资产，水土流失也就是一种国有资产流失。但是实践上没有人会这样了解，也就是说，国有资产流失在借用“流失的普通意义时是作了严厉界定的。有的学者指出，“国有资产流失必需符合以下四要件：第一，呵斥国有资产流失的违法主体必需是国有资产的运营者、占有者、出资者和管理者；第二，违法主体必需对违法行为和国有资产流失的发生具有客观故意或过失，即具有过错；第三，必需是违反法律、行政法规的行为，这是构成国有资产流失概念的中心条件；第四，必需有国有资产流失后果的

9、发生，或者不加以制止必然产生国有资产流失的后果 。笔者以为这种解释把国有资产流失限定在人为呵斥的景象，而把政策、历史缘由以及运营不善所带来的国有资产损失排除在国有资产流失之外，是值得商榷得。根据笔者的综合分析以为，从普通意义上说，国有资产流失是指国有资产的损失或者减少。就其作为一种后果来讲，构成的缘由是多方面的，既有产权上的问题又有体制上的问题，也有人为的缘由。从法律上看，界定国有资产流失只能局限于人为缘由导致的范围，只需这样才干将有关的法律责任落到实处。制度和体制上呵斥的国有资产流失，法律确实显得无能为力。但是不能由此认定国有资产流失仅是人为导致的后果，否那么就会使有关责任人将国有资产流失的

10、故意归为制度或体制上的缘由以推卸责任，使国家蒙受损失。因此可以说上述学者的观念在实际和实际上都是站不住脚的。那么如何给国有资产流失作一个科学的界定呢？结合以上分析，笔者以为，从法律上看，国有资产流失是指由于国有资产的运营者、占有者、出资者、管理者客观上的过错而呵斥的国有资产损失或者减少的形状或者结果。在这里必需强调的是，本文对国有资产流失概念的界定仅仅具有分析意义。由于国有资产流失可以在不同的学科视野中进展审视，在本质上它不能够只是“法律上的。正如前文所指出的，假设把国有资产流失只局限在法律范围内将会因我国法制情况而使国有资产流失的破绽无法弥补。也正是从这个角度，我们不得不重申：国有资产流失的

11、责任主体是国有资产的运营者、占有者、出资者、管理者；在客观方面，是由于有关责任主体客观上的过错即故意或过失；而从客观方面看，国有资产流失是有关责任人的违法行为呵斥的；在行为结果上，是呵斥了国有资产的损失或减少。只需同时具备这些方面，才干在法律上构成国有资产流失。从这个意义上来说，由于自然缘由如地震、台风等呵斥的国有资产流失以及国有资产作为物质的自然损耗，不能称之为国有资产流失。因政治经济体制缘由而呵斥的国有资产流失问题在实际中相当严重，但从法律上看，呵斥国有资产流失的责任主体不明。假设要清查，这个责任更多地应由政府特别是中央政府来承当，因此也就没有多大的法律意义。还有一种属于因法制不健全出现的

12、情况。我们普通以为，水土流失不属于国有资产流失的范畴，但仔细想想也不对。水土流失既有自然缘由也有人为缘由，自然的责任人类无法去清查，人为的结果又如何呢？从法理上看，“责任是义务为前提的，没有义务就无所谓责任。显然，我们目前还缺乏义务、责任主体和范围的明确、详备的维护水土流失的法律法规，这就使水土流失关系国人生存与开展的问题只能停留在客观现实或者自然现实而不能上升为法律现实，也就无法清查当事人的法律责任 。这也就是说，立法不完备导致国有资产的损失不能或者至少目前还不能纳入国有资产流失的法律内涵中来。之所以这样认识国有资产流失，重要的实际根据在于，法律从功能上来说，只能规范和调整人们的行为。正如马

13、克思所说的，只能在“我的行为中法律才有意义，分开“我的行为法律是不存在的。因此，在寻求控制国有资产流失的途径时，我们就把焦点集中在人的行为要素上。固然这种行为要素有更为复杂的体制背景和制度背景。二、国有资产流失的主要表现在我国，国有资产流失的表现方式是很复杂的，有的表现为隐性，有的表现为显形。根据笔者的调查归纳出以下主要情形：一在国有资产评价时，对国有资产进展不评价，低估，漏估所呵斥的资产流失这种情况表现为：在该当进展评价时根本不评价，单纯依托某些数据如账面值确定国有资产的价值量；国有资产占有单位故意压低评价值以获得益处；由于客观和技术上的缘由，对企业占有的国有土地和无形资产漏估；对评价值进展

14、部门行政干涉，搞指定评价，规定评价值上限使资产评价中的资产流失合法化，这些资产流失的渠道不仅呵斥了国有资产现实利益的损失，而且国家在以后获取收益的权益也被流失掉了。二实行股份制改造和国有产权买卖中的国有资产流失实行股份制改造时，将国有资产低价折股，低价出卖或者无偿分配给个人，呵斥的国有资产流失。这种情况表现为：将企业的国有资产以低于市场所理价钱折股；分配股利时国家股与其他个人股、法人股同股不同利，同股不同权，实行国家股不分红，不送股，不配股的歧视性政策；利用企业股份制改造的时机，把好的车间、资产、技术人员组成新的经济实体，用完原有的资产，留下一个空壳和无人担任的债务，使银行和国家蒙受宏大的损失

15、；在国有产权买卖时，由于买卖行为不规范，存在大量的私下买卖呵斥国有资产流失。三在税收征收管理中，除国家政策、体制等要素外，因管理的破绽使税收大量流失而呵斥的国有资产流失主要表现为：一是社会中一些不法分子违反国家税收政策和税收法律法规，偷税、漏税、骗税；二是一些不法分子利用出口退税的优惠政策与外商或者国内有关政府任务人员相互勾结，采取伪造出口产品，销售发票，开具假完税发票等手段，进展出口骗税；三是一些不法分子利用发票扣税的方法，把获得增值税公用发票作为偷税或发财的捷径，进展盗窃、伪造、贩卖增值税发票的违法犯罪的活动。四国有资产占用单位滥用运营权，管理不严呵斥国有资产流失这种情况主要表现为：第一，

16、企业违反规定从事高风险性投机运营，盲目投资，出于不正当目的进展巨额资助等呵斥资产流失；第二，企业职工收入分配超越消费运营效益，企业运营者违反规定超规范开支，擅自为全民单位和个人担保呵斥损失；第三，国有企业让集体和个人挂靠并以其名义进展运营呵斥损失，投资不收取收益，资金被非全民单位长期无偿占有；第四，企业承包中，发包人廉价发包，随意减少承包额，企业承包人非法转移利润；第五，企业违反财务制度，擅自冲减国家资本金，资金不入账，构成账外国有资产，公款私存，侵占国家权益呵斥的流失。五中外合资、协作企业中的国有资产流失这种情况主要表现为：为吸引外资促成合资协作工程，默许外商低价甚至无偿占用土地等中方资产及

17、流动资金以致在企业兴办时就呵斥国有资产流失，并直接影响到国有资产未来的收益权益及其他权益；外商往往利用投入设备的高报价、代购设备时转手加价、在资产运营时采取多样的转移定价手段，将企业利润转移出去，既逃避我国税收又减少国有资产的分享利润，进犯了国有资产的权益。六境外国有资产的流失一是，境外人员挥霍、浪费、携款潜逃；二是，未经同意，在境外进展高风险投机运营呵斥巨额损失；第三，未经同意或未办理有关法律手续，将国有资产以个人名义在外注册；第四，任用外籍人员不当导致国有资产流失等。此外，作为国有资产重要组成部分的资源性国有资产以及经常被人们忽略的大量隐性资产如商标、企业信誉、专利等的流失情况也是很严重的

18、。面对以上种种流失景象，笔者以为当务之急就是找出问题的症结所在，弄清国有资产流失的缘由，然后对症下药。三、国有资产流失的缘由分析有学者以为，“当前国有资产流失的情况之所以如此严峻，它与我国正处于传统方案经济体制向市场经济体制转轨的过程亲密相关。转轨引起的制度、观念诸方面的摩擦和碰撞呵斥国有资产管理困难和破绽，而国有资产流失的根子还在于国有资产或者国家一切权的根本特征及由此带来的一系列问题 。以下是笔者在这一指点思想下对国有资产流失详细缘由的讨论：一国有资产产权主体缺位，管理体制滞后国有资产流失有许多缘由，但其根本缘由是“国有资产产权主体缺位、管理体制不健全，没有建立起对国有资产起约束和监视作用

19、并促使国有资产有效运营的机制 。国有资产按行业和行政区划由行政机关管理，国家的一切者职能和社会的经济管理职能也是合一的。按行业和行政区划来确立国有资产运营管理的机构，一那么构成国有资产宏观配置的条块分割，二那么多个行业管理部门和地方政府都承当了对所属企业的一切者职能和行业管理管理职能，使得国有资产的国家一切等于实践上的部门和地方一切，从而使国有资产实践上处于无人担任的形状，出现国有资产在改制等产权变动中严重流失的景象。1994年7月发布的确立了经济管理职能与国有资产管理职能分立的原那么，在国有资产管理体系改革方面获得了提高。但是这个条例所创设的依然是一切权职能在组织方式上的“双重监护方式，即国

20、有资产专业管理部门与行业主管部门同时行使监视管理权，条例带有一定的过渡性和阶段性，只能实现有限目的并且其中的主管部门有关代行一切权权责规定明确，而国有资产管理部门代行的一切权权责还很不明确。这些问题的存在阐明未能以法律方式确定国有资产管理和运营机制，未能处理国有资产产权主体缺位和国有产权虚置的问题。现行国有资产管理体滞后于国企改制的需求，成为国企改制中国有资产流失的根本缘由。二资产评价法律制度有待进一步健全与完善“虽然经过多年的法制建立，资产评价法律体系逐渐完善，但是其中不健全、不完善的要素仍是国有资产流失的直接缘由 。这些情况主要表如今以下方面：1、行政干涉、行业垄断影响评价的客观公正性。客

21、观、公正是资产评价应表达和遵守的原那么，但是在国有资产评价中，从评价操作程序到评价价值确实定，都有人为划出的杠杆，呵斥国有资产评价不实。此外，行业垄断和评价机构管理不严也是呵斥国有资产流失的缘由。一些评价机构挂靠在行政管理部门，垄断评价市场，构成地域封锁、部门封锁。一些行业管理部门也设立评价机构，收取管理费，由此构成政出多门，影响评价的客观公正性。2、国有土地运用权等资产不严厉一致作价入股。国有企业改制时，涉及的国有土地运用权该当作价入股，由于许多国有大中型企业占用土地面积大，有的企业甚至地处“黄金地段，地价很高，假设将土地运用权全部折价入股，企业资产价值将会成倍增长，而资产利润率相应下降，不

22、利于在股票发行时吸引社会投资。在详细任务中各地对这一问题的处置带有一定的随意性。有的不折股，仍收取土地占用费；有的折股，但折价太低；有的对工业企业不折股，而对商业企业折股。3、维护无形资产的观念薄弱和缺乏相应的法律制度。长期以来，人们对无形资产观念淡薄，忽视对无形资产的评价或者草率评价，也由于无形资产的评价没有完善的法律措施，主要表现为：一是没有完好、一致的无形资产评价管理法规；二是无形资产评价管理不一致。三监视制度不健全，维护不力国有企业在我国国民经济中占有举足轻重的位置，它的改革是一项综合性的系统工程。而在“我国国企的改革过程中，多年来只强调了方式上的改革：放权、让利、承包、租赁、改制、改

23、造等等，这样一来，企业的自主权是扩展了，改革在方式上实现了，但企业该做什么、不该做什么、怎样做，却没有应有的约束与限制，没有建立、健全相应的制度 。因此，当国有企业从方案经济转向市场经济时，一些工厂变成公司，运营方式由单一消费型向多元经贸型转变，使企业对国有资产的管理出现了失控。特别是实行转让股份、兼并、租赁、承包、联营等运营机制后，由于缺乏相应的制度和有效的监视机制，企业对国有资产的监视约束效能大大减弱，再加上监管部门职责不明确，国有资产管理部门分工关系未理顺，监管任务中相互推诿。审计监视制度不健全，对国有企业的厂长、经理仍存在未坚持年度审计和离任审计制度的景象，未能客观公正地反映企业国有资

24、产运营效益。国有资产运营管理者的升迁未与其管理效益相挂钩，因此他们对资产的流失无承当风险之忧，保值、增值与流失都与己无关，对企业的管理缺乏严厉的管理措施任其资产流失，甚至参与瓜分，这样必然导致国有资产流失。四司法部门执法不力、查处不严执法部门对国有资产流失的案件及侵吞国有资产等违法犯罪行为查处不严，惩罚监视不力，管理监视手段软化，不利于维护国有资产权益。特别是在税收征收管理方面，虽然我国的税收法律体系已根本构成，有法可依，但因管理手段缺乏科学性、执法不力，导致税收流失景象比较普遍。五国有资产管理者素质偏低，拜金主义和腐败景象严重国有资产管理者在对于国有资产进展管理的过程中，由于本身素质差、思想

25、和业务程度低，缺乏组织管理才干，不顺应市场经济开展的要求，从而对国有资产负有不可推卸的责任；此外，有些国有企业指点干部拜金主义和腐败景象严重，严重损害了国家的利益。详细表现为利用职务之便侵吞国有资产、贪污受贿、以公款请客送礼。在国有资产发生流动时，对国有资产的价值低估或少估，使本人或本人的亲友或者小团体从中牟利，从而使国有资产被侵蚀。四、治理国有资产流失的法律对策“国有资产是国有经济赖以生存和开展的根底，因此国有资产流失的社会危害性就不言而喻的。假设国有资产流失的社会景象的不到杜绝、根治，那么国企改革以及整个经济体制改革的进一步深化都无从谈起 。笔者以为，国有资产流失是在我国转轨时期，在推进国

26、企改革以实现运营机制转换过程中所出现的一种社会违法景象。制度及法制的不健全、法律不配套、调控力度不够等应该说是这一社会违法景象产生、存在的土壤。因此，针对我国当前国有资产流失的表现方式以及呵斥国有资产流失的主要缘由，对国有资产流失的整治、防止应采取如下对策：一制定物权法，划清国有资产产权界限，防止国有资产流失在传统的经济体制下，企业财富关系模糊，国有资产为国家一切。企业对其占有的国有资产不能独立行使权益，不为国有资产的完全完好担任，更不关怀其保值、增值，流失真实难免。而“物权法规范财富归属关系，只需尽快制定物权法，真正划清产权界限，以物权法明确规定国家对企业国有资产的一切权，才干顺应物权的价值

27、化趋势 。国家以收取代价或获取融资之价值利益，实现对企业国有资产的一切权，而丧失其对企业国有资产的现实支配。企业依物权法上的占有制度占有国有资产，对其独立支配，经过物权登记详细落实每份企业国有资产的一切者和占有者。企业以支付国有资产价值为代价而获取对占有的国有资产独立支配权益；在运营中实现资产价值与企业本身利益亲密结合，能有效地防止诸如与外方合资和股份制改革中无视国有资产价值等产权变动导致的国有资产流失问题。“物权法划清企业国有资产产权关系，构成稳定的国有资产归属次序，终将维持稳定的国有资产流通次序，防止国有资产因流通领域的混乱而流失。以物权法维护企业国有资产，无论企业国有资产展转流失到何处，

28、根据物权法均可追回 。二完善国有资产立法体系完善国有资产立法是国有资产维护中极为重要的一个要素。首先，笔者以为该当尽快制定并出台。作为国有资产管理根本法的至今尚未出台，严重制约了国有资产管理法规的纵深开展，众多的国有资产管理方面的规范性文件由于缺乏根本法的统帅多有反复和矛盾之处，不利于法的贯彻实施。因此，必需制定使众多的国有资产管理方面的规范性文件能在根本法的统帅下协调配套；其次，要制定一些与国有资产管理亲密相关的法律法规，如、，改动实际中无法可依或有法难依的局面。出台，就是要明确国有资产流失案件查处的机关，合理界定国有资产流失的概念，规定查处机关及任务人员的权益与义务，以及不行使查处权益该当

29、承当的责任等。出台明确规定产权买卖主体、决议权与审批权、资产评价和产权买卖的方式、程序等使产权买卖遵照明确的法律规范，逐渐纳入法制化轨道；最后，要修正一些操作性不强的规范。我国目前关于国有资产管理的规范性文件数量不少，但操作性较差，如、都规定了呵斥资产流失的单位和个人该当承当的行政和刑事责任，但由于在行为性质界定、违法犯罪数额等一系列问题上没有详细规定，操作性很差。因此，必需对已有的国有资产管理方面的法律规范进展清理和修正，提高可操作性，发扬应有的作用。三建立公益诉讼制度，发扬人民群众维护国有资产的作用维护国有资产，除了要在物权法、刑法上做出努力外，笔者以为在诉讼法上建立公益诉讼制度非常必要。

30、只需这样才干更好地发扬物权法、刑法的作用。此外 “建立公益诉讼制度可以最大限制调动国有资产一切人全国人民的积极性和力量，使得任何组织或公民都可以成为公益诉讼的原告。根据损害国有经济当事人的不同，适用行政诉讼法或民事诉讼法 ，建立相应的制度以防止滥用诉权，严把立案受理关并清查恶意滥用诉权者的法律责任 。在举证责任上不能单纯采用民事诉讼法中的“谁主张，谁举证的原那么而该当采取混合制原那么，由人民检察院和公益诉讼原告共同承当。必要时，人民法院也可以进展证据的搜集。四完善并加强对国有资产的刑法维护“我国刑法对国有资产的维护主要表达在进犯财富罪、渎职罪和破坏社会主义市场经济次序罪等三类罪中，明显存在三大

31、缺陷。一是犯罪主体范围规定过窄，妨碍刑法的全面维护；二是对新出现的犯罪行为，刑法维护严重滞后；三是对国有资产的法律维护仅限于行政、经济手段，刑事手段运用明显缺乏，无助于对国有资产流失进展有效的控制 。为维护国家财富一切权这一重要的社会关系，笔者以为应该从以下几个方面完善刑法对国有资产的维护机制：首先，在刑法调整的广度方面，第一，要适当扩展犯罪主体范围，特别是注重运用刑法规范法人的行为，有必要增设法人盗窃罪、法人诈骗罪、法人挪用公款罪和法人玩忽职守罪；第二，笔者以为受贿罪、贪污罪主体范围也应扩展。将受贿罪主体扩展到公司董事、监事、职工等非国家任务人员，这对于维护国有资产具有重要意义。除公司、企业以外，如中介效力机构等非国家任务人员也应经过相应的刑法调控手段，纳入受贿罪调整范围。第三，我国刑法调控覆盖面要随着违法犯罪活动领域的扩展而适当扩展。刑法作为最后且最为强迫的手段在法律上应得到表达。针对国有资产流失中新出现的违法犯罪行为，有必要增设虚伪陈说罪、利用不实文件罪、进犯商业罪、破产欺诈罪等。其次，在刑法调控的力度方面，要针对各种犯罪的特性，思索刑罚的有效性，有针对性地施加刑罚力度。对于惩治进犯国有资产的犯罪，最为有效的武器是广泛地运用财富刑。一是应将罚金刑的范围扩展，对进犯国有资产的犯罪均应附加适用罚金刑；二是保管、完善没收财富刑，对严重损害国有资产的