环境行政强制执行法律制度研究

1、.：.；环境行政强迫执行法律制度研讨一、概念的厘定：行政强迫与行政强迫执行行政强迫在当前中国行政法学中是一个最具争议性的概念。起初，中国行政法学实际界大多是将“行政强迫作为定语来运用的，如行政强迫执行、行政强迫措施等。渐渐地，“行政强迫成了这两个术语的简称，再后来，“行政强迫成为这两个术语的上位概念。在当代中国最具影响力的行政法教材姜明安主编的中，那么是将行政强迫执行、即时强迫和行政调查中的强迫作为“行政强迫的三个部分来架构的。曾经制定并实施的，将“行政强迫作为“行政强迫措施和“行政强迫执行的上位概念，这在实定法方面使得这一争议性的概念得到了一致。 杨建顺著：，中国法制，2021年版。 第2条

2、规定：“本法所称行政强迫，包括行政强迫措施和行政强迫执行。行政强迫措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、防止危害发生、控制危险扩展等情形，依法对公民的人身自在实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财务虚施暂时性控制的行为。行政强迫执行，是指行政机关或者行政机关恳求人民法院，对不履行行政决议的公民、法人或者其他组织，依法强迫履行义务的行为。从这个概念来看，行政强迫执行是与行政强迫措施相对的概念，并且只需两种方式：自行执行和恳求人民法院执行。行政强迫执行与行政强迫措施行政强迫执行与行政强迫措施虽互有交叉，但明显不同。首先是主体不同，行政强迫执行的主体包括人民法院

3、和行政机关;行政强制措施的主体只需行政机关。其次是前提不同，行政强迫执行以义务人逾期不履行生效的行政决议的义务为前提;行政强迫措施并不一定以当事人负有某项义务为前提。三是性质不同，行政强迫执行是一种附属性的详细行政行收稿日期:2000一11一02作者简介:周山，工学士，工程师，环境监理大队副大队长，发表论文近1o篇。周山/关于环境行政强迫自行执行权任务研讨为，假设没有其他生效的行政决议就不会有行政强迫执行;行政强迫措施那么是一种独立的具体行政行为。四是目的不同，行政强迫执行的目的在于实现已确定的义务;行政强迫措施的目的那么在于使当事人的人身或财富坚持一定的形状。由此可见，新赋予环境维护行政主管

4、部门的是部分行政强迫执行权，而非行政强迫措施。环境行政强迫执行制度，是环境行政机关对不履行环境行政法律、法规规定之义务的企业事业单位或个人采取一定的强迫措施迫使其履行义务或到达与履行义务一样形状的法律制度。作为环境执法的一项重要制度，环境行政强迫执行在保证环境法律的实施、加强环境建立方面有着非常重要的作用，但由于行政强迫制度供应的缺乏，使得作为行政强迫分支的环境行政强迫执行制度遭到剧烈掣肘，尤其在公民的法制认识和环境认识都比较淡薄的情况下，表现出对环境维护的无法与无力，因此，加强该制度的研讨具有非常迫切的现实意义。一、行政强迫机制生成的社会根底行政强迫机制是世界各国在面临环境资源问题时首选的法

5、律机制，它主要以国家的命令与制裁作为政府介人的根本方式，以相对人的无条件服从作为政府干涉目的实现的根本前提，经过对社会个体私益的限制，强行确认各法律关系主体的行为方式和利益格局，是一种以行政权益为主导，以公共利益为根本价值取向的法律调整与控制方式。该当说，早期环境法选择行政强迫机制造为其最主要的调整方式缘由是多样的，但实际上将法律严厉划分为公法与私法的作法，却对上述选择结果的最终构成发扬了举足轻重的作用。正是由于片面地了解和坚持公、私法域的绝对区分，导致各种以私法为根底而构成的法律调整机制无法被环境法引人;还是基于这种绝对主义传统，致使法律部门林立，彼此争权逐利，无法在环保司法实际中构成合力。

6、传统实际之所以将环境资源法纳人公法的范畴并以行政强迫机制造为其主要的法律调整方式有其本身的认识论根底。近代环境问题构成的重要成因在于世界在完成近代化的过程中对环境资源的无限需求与环境资源本身有限供给之间存在着矛盾。需求与供应的矛盾必然导致针对环境资源的多重利益主张难以得到满足，而自然功能的多样性又进一步激化了多重利益选择之间的摩擦与冲突。如何对有限的环境资源进展合理分配以协调和平衡其所承载的多元利益需求，成为法律所必需及时面对和回应的问题。此时已完成近代化的法律根本上构成了以刑事法、行政法为代表的公法体系和以民法为代表的私法体系。遗憾的是，由于环境资源本身的社会属性无法与当时以个体权益为方式、

7、个人本位为诉求的民法理念相契合，而其物理属性也无法满足当时的物权制度对物的根本要求，这就使环境资源无法被纳人物权制度乃至民事法律的调整范畴而不得不远离私法的管护。法律对环境资源的调整真空实践上鼓励了社会个体对其无限制的利益需求，而这种利益主张的无序竞争与扩张最终又导致了“公地悲剧景象的发生。传统的私法曾经对此无能为力，为了协调基于环境资源而产生的社会个体利益冲突及其所构成的社会公益损失，必需由政府作为公益的代表对环境资源的运用及分配进展有效的组织和管理，以社会公共利益的实现为导向协调社会、个体利益的冲突川。当政府的社会作用以法律规范的方式得以确认并被普遍践行时，充溢行政强迫颜色的环境资源法律调

8、整机制便构成了。片面地强调和坚持公、私法域的绝对区分同样贻害法制实际。绝对的公、私法二元论划分是对现实社会关系中价值多元化与利益多元化景象的漠视和反动。它以概念法学的方法将法律归纳为两个相互独立、彼此分割的族群，以为立法、司法和法学研讨也应该按照这种部门分工来进展。这种情况能够有助于各部门法本身的内部完善，但它的缺点也是明显的。它在实际研讨上呵斥了各部门法的自我封闭，人为地割断了各部门法之间本来应有的联络和协同，将本应具有开环与闭环功能、有协调与协作整体效应的网络性法律系统变成了山头林立、争权逐利的孤立个体2。由于其对不同的法律部门要有各自独立的调整对象、调整方法和逻辑体系的特别强调，致使以行

9、政强迫机制为主要调整方法的环境资源法被毫无保管地归入了公法的范畴。这一定性在将环境资源法与私法完全隔绝的同时，也彻底粉碎了将各种以私法理念为根底的调整机制引人环境法的可能。至此，在法制实际中以行政强迫机制统辖环境资源法律关系的局面也宜告完成。从行政强迫机制的构成过程不难看出，政府对环境资源运用及分配的最初介人并非自动，而是受迫于日趋严峻的环境资源危机不得已而为之的结果。在发扬作用的方式上，此种机制也多处于被动位置，主要以应对突发性和灾难性危机事件为己任。但是长期依赖这种以行政强迫为主，以命令制裁为辅，经过彰显政府行为的拘谨性和执行性，来到达使行政相对人无条件服从环境维护需求的法律调整机制，其弊

10、端也是十清楚显的仁3，甚至往往导致矫枉过正结果的发生。二、行政强迫机制的缺陷首先，行政强迫机制在很大程度上是一种不得已而为之的应急举措，它多适用于非正常情势发生的场所。比如，为理顺淮河流域水资源维护管理体制，国家不得已经过(淮河流域水污染防治条例设立了统辖淮河流域的水资源保护指点小组，并授予其行政权，以行使淮河流域水资源维护的行政管理职能。抛开已有机构，另设暂时机构并委以重任，无论如何都不能说是正常景象;更何况，淮河流域是在污染已非常严重的情况下进展的事后立法。由此可见，这种极端措施的适用在对象、条件、范围和程序上有着严厉的限制，不可滥用，不能常用l。这就注定此种调整机制的实际作用必然也是非常

11、有限的。其次，行政强迫机制具有严峻性的特点，它的运作是单向的，完全由政府启动和推进，相对人完全处于从属与被支配的被动位置。这个机制的运转主要是靠政府的绝对权威与相对人的无条件服从来实现，因此就本质而言，其作用效果是以对社会个体利益的限制和剥夺为根底和前提的，这就注定会使此种调整机制缺乏广泛存在和长期推行的群众根底和社会认同感。再次，行政强迫机制产生于环境资源法构成与确立的早期，不断恶化和迅速紧迫的环境污染和资源破坏是催生这一机制产生的重要缘由，所以，行政强迫机制从产生之初就以应对紧急形状和突发事件为己任。在某种程度上，可以以为行政强迫机制是对突发或严重的污染破坏事故的“休克疗法，由于其制度功能

12、和实践效果已向我们阐明，该机制的主要着眼点在于“治本而非“固本。因此要寻求“标本兼治的治理良策，必以首先找到与行政强迫机制相配伍的补充机制为前提。最后，行政强迫措施作为政府采取的补救因社会开展失误而导致的大自然报仇恶果的应急性行为，往往基于事态的紧急性和所面对问题的迫切性，而无暇预先进展经济效益的衡量与比较，只是经过一方面无条件的命令与制裁措施尽能够迅速地控制事态的进一步开展，并获得相对明显的社会效果。这就决议了行政强迫机制的启动与实施在大多数情况下都是不计本钱的，往往表现出不经济的一面。这种结果反过来又会使环境法律实施的积极效果大打折扣。由此可见，完全依赖于行政强迫机制来建构环境资源法律的想

13、象和作法，无论是在实际上还是在实际中效果都不甚理想。当前，化解这一困局的独一可行途径就是重新认识和评价行政强迫机制的位置和作用，谋求环境资源领域法律调控机制多元化局面的早日构成。三、抑制行政强迫机制弊端的对策实现环境法制调整机制的多元化和现代化在客观上需要两个条件:首先，需求在现实生活中寻觅到足以有效替代该机制发扬作用的新的法律调整手段;其次，需求为变换新的调整手段寻觅到足以令人服气的实际根据。当前，成就这两项义务的现实根底曾经具备。前者表达为以市场化价值取向为依归的调整机制的出现;而后者那么反映在对公、私法逐渐走向交融这一开展趋势的认同和遵照。以诺贝尔经济学奖得主科斯为代表的环境产权学派认为

14、，环境危机的产生从根本上说是由于人们对环境资源的产权界定不明确或界定不恰当呵斥的，因此仅仅经过强化行政控制的方法来消除社会本钱或收益与私人本钱或收益之间的差别，尚缺乏以救治环境危机产生的全部诱因。只有准确界定并充分维护产权，运用市场调整机制的作用才能使资源的配置到达最优化。根据上述认识，目前环境法制建立的当务之急就是要尽快摒弃一元化的调整机制，着力引进表达市场化价值取向的制度设计。例如，在环境污染治理方面应重新评价排污收费、超标罚款制度与排污权买卖制度的各自功用，使主要依托市场力量配置资源的后者成为常态的调整机制。假设说市场化调整机制的出现为我们提供的是一种可用的制度选择的话，那么公、私法于上

15、世纪初叶所表达出的交融趋势那么为我们采行新的调整机制扫除了实际妨碍。在公、私法交融的时代背景下，环境法与私法关系的拉近乃至相互浸透在客观上发明出了一种奇特的景象，它将原来处于公法与私法分野之间的空白地带，引人了法律的察看视野。完成演化后的环境法与作为私法中心的民法在调整范围上出现了交叉，在制度设计上部分地实现了兼容，这就为重新整合两者的制度体系，将私法的理念和调控机制引人环境法中以置换其对行政强迫机制的过分依赖发明了条件。因此，对于作为一个部门法而存在的环境法而言，要想尽快走出因片面依赖行政强迫机制而带来的落伍和僵化，接受并拥抱公、私法日益走向交融的现实已成为其未来必然的选择。邓海峰：载200

16、5年3月。二、国外环境行政强迫执行制度研讨现状 从世界范围来看，现代行政强迫执行制度可分为德奥方式和美法方式。德奥方式以联邦德国和奥地利为代表。它的根本特点是，以为行政命令权包含行政强迫执行权，因此行政强迫执行权应由行政机关行使，立法上表现为以行政机关自行执行为普通原那么(由普通法予以规定)、以司法执行为例外(由特别法规定)。在环境行政领域，行政强迫执行权同样由环境行政机关自行行使，执行方法普通分为代执行、强迫金和直接强迫。法律还规定，环境行政机关可以恳求其他行政机关实施执行之援助。美法方式以美国和法国为代表。由于美国和法国的政治制度建立在分权和制衡的原那么根底上，因此原那么上不成认行政机关拥

17、有行政强迫执行权，立法上表现为以司法执行为普通原那么、以行政执行为例外。英美法系国家普通采取这种方式。美国的环境行政机关对其行政命令所课义务的强迫执行原那么上以诉讼的方式由司法程序保证明现，详细分为民事诉讼和刑事诉讼两种方式。无论是哪一种诉讼方式，义务人虽然在方式上处于被告位置，但诉讼中可以对环境行政机关所作行政命令的合法性提出异议和争辩。所以，这种诉讼既是行政强迫执行的手段也是义务人的救援手段。德奥方式的优点在于行政效率高、实现行政目的快，缺陷是能够呵斥滥用行政权、损害公民权益。美法方式的优点是能防止行政独断及危害后果、保证行政强迫执行公正合理，缺陷是必然降低行政效率、拖延执行时间且添加法院

18、的负担。日本具有世界上较为完善的环境法律制度。日本的强迫执行制度原采用德国的做法，二战后按英美分权原那么重建政治制度而改为行政机关仅有代执行的权益且条件极为严厉，特别法另有规定执行罚和直接强迫的措施。日本从本世纪初的公害大国开展成为世界环境维护的楷模，就在于它制有一套完善且有效的环境管理制度(包括环境行政强迫执行制度)。国内环境行政强迫制度现状2000年4月29日第九届全国人大常委会第十五次会议经过新的(中华人民共和国大气污染防治法(下简称)，其中第四十九条、第五十一条、第五十三条和第五十四条规定了县级以上环境维护行政主管部门以及依法行使监视管理权部门的部分自行强迫执行权，这标志着我国依法防治

19、大气污染任务步人新的轨道。如何在环境执法中正确行使自行强迫执行权，保证的正确贯彻，维护公民、法人和其他组织的合法权益，是当前环境维护部门面临的一个新课题。由于国内行政法学科开展较晚，在行政强迫执行方面表现出研讨滞后于实际的情况，研讨的空白导致立法的缺漏，即使刚刚公布的，诸如行政调查、即时强迫等内容也没有规定，这主要在于学术界还没有构成通说和定论。立法的谨慎呵斥实际中执法疲软，表如今环境行政执法方面那么是环境行政执法机关权益缺乏，处处掣肘，影响环境行政维护的效果。 一因现行法律授权缺乏，环境行政强迫执行权不能及时而有效的实施。目前，“两高出台的办理环境污染刑事案件司法解释曾经正式施行，其焦点在于

20、从刑事司法层面降低了污染环境的入罪门槛。这在一定程度上加大了环境执法的力度，保证了一定的效果。不过从更为常规的环保部门行政执法层面来看，处分力度弱、缺乏强迫权等执法老大难问题，依然有待破解。环境行政执法部门缺乏强迫执行权导致处分行为缺乏执行力。我国环境法律法规规定环境行政主管部门具有行政执法权,但这仅仅是指一致监视管理权,而不具有强迫执法权。这种规定就导致在相对人破坏或者污染环境的情况下,在相对人不履行环保部门的处分决议时，环保部门却不能立刻采取有效的强迫措施制止环境破坏或者污染行为的为难局面。因此，由于环境主管部门缺乏强迫执行权，在实践执法过程中所作出的强迫措施很难发生效能，从而导致处分行为

21、缺乏执行力。环保部门由于势单力薄，执法长期力不从心。从法律规定来看，环保部门没有关停企业的强迫权，只能处以罚款。关停企业等只能向法院恳求强迫执行。但企业在工商变卦一下名字，就又重新开场运转了。有环保执法人员谈到“企业停下来就要贴封条，或者关停，但是法律没有赋予环保部门这个权益，只能责令其停顿消费，执法人员一走的话有些企业又动起来了。按现行环保法规，只需“罚款由环境维护行政主管部门决议，需求贴封条查封企业的话，要由工商部门执法。而“责令停业、封锁。作出限期治理的由人民政府决议；责令中央直接纳辖的企业事业单位停业、封锁，须报国务院同意 见第三十九条。现行环保法规处分力度不够，使得违法排污单位都不在

22、乎。如规定，呵斥艰苦经济损失的，罚款最高不得超越20万元。两高出台的司法解释将污染环境入罪门槛降低，包括公私财富损失30万元以上、致使30人以上中毒、3人以上轻伤等情节，皆可成为污染环境罪的入罪要件。不过，上述解释是从刑事司法的角度，对更为常规而且“专注于污染执法的环保部门来说，要将污染者绳之于法，依然得依赖司法部门。新公布的第13条规定，行政强迫执行由法律设定，法律没有规定行政机关强迫执行的，做出行政决议的行政机关该当恳求人民法院强迫执行。同样，第40条规定：当事人逾期不恳求复议，也不向人民法院起诉，又不履行处分决议的，由作出处分决议的机关恳求人民法院强迫执行。这种恳求执行制度的立法本意在于

23、规范强迫执行行为，充分保证相对人的合法权益。依法没有行政强迫执行权的行政机关，恳求人民法院对行政决议进展审查并作出裁定，可以区分行政决议能否合法，能否必需动用公权益保证其执行，经过人民法院审查，发扬司法机关对行政权益的规范和监视作用，有利于减少强迫执行中的盲目性和非理性，尤其是防止因地方政绩工程而带来的激动，使行政机关在公权益行使过程中更加慎重。但法院的这种审查，涉及到公权益和私权益之间的博弈问题，法院能否具有这种判别才干令人质疑，并且，对于环境损害的案件，因恳求法院执行时间过长，普通需求3 个多月的时间，使环境损害加剧，违法者大多数在此期间没有停顿违法行为，等到强迫执行时往往污染曾经相当严重

24、，直接导致了执法本钱高、人民群众不了解以及环境损害大等问题。二环境行政强迫执行的主体规定不明确环境执法是我国环境质量保证的关键环节。目前，我国的环境执法情况比较复杂。主要表现有两点：第一，环境维护整体性要求与环保部门职能分散性不相顺应。环境的整体性决议了环境问题不能依托单一部门加以处理。例如,森林砍伐呵斥径流量添加,从而加速了土壤侵蚀以及河流和湖泊泥沙的堆积。这种相互联络意味着不同环境问题的处理，要依托多个部门的协作。根据(1989)第七条： 国务院环境维护行政主管部门，对全国环境维护任务实施一致监视管理。县级以上地方人民政府环境维护行政主管部门，对本辖区的环境维护任务实施一致监视管理。国家海

25、洋行政主管部门港务监视、渔政渔港监视、军队环境维护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，按照有关法律的的规定对环境污染防治实施监视管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、水利行政主管部门，按照有关法律的规定对资源的维护实施监视管理。第二，环保行政主管部门一致监视管理职能界定模糊。环境维护管理职能由多个职能部门分别实施，这在其他行政管理职能的分工中是比较少见的。在这种环境整体性与部门分散性的矛盾形状下，任何一个部门在实施环境监管的过程中，都不可防止地会与相关部门的监管职能产生交叉。一方面生态环境是一个整体，不会因人为分割而改动其生态系统的客观规律。但另一方面，我国没有因环境的整体性，而将环

26、保职能交由一个部门来承当。现实上，环保法规定的“一致监视管理在实践执法过程中，职能认定非常模糊。什么是“一致监视管理？这在我国当前的和其它环境法规中都没有明确的规定。环保部门假设随意“延伸其权益，那么缺乏法律根据。所以，这种笼统的“统管定位既没有详细的实施机制，更没有配套的制度建立，在现实中根本无法操作。比如，农业部门在指点农业消费过程中，主要以农业增产增收为调控农药化肥施用，根本不思索环境维护要素，更不会与环境保部门就农业面源污染控制进展沟通。详细到环境执法过程中的行政强迫执行环节，我国目前的环境立法体系中，没有明确规定环境行政强迫执行的主体。第四十条规定“当事人对行政处分决议不服的，可以在

27、接四处分通知之日起十五日内，向作出处分决议的机关的上一级机关恳求复议；对复议决议不服的，可以在接到复议决议之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人逾期不恳求复议、也不向人民法院起诉、又不履行处分决议的，由作出处分决议的机关恳求人民法院强迫执行。人民法院成为行政强迫执行的主体。三法院负担过重，减弱了人民法院的审问、执行职能，有损法院权威。截止2021年底，全国法院设立了77个环保法庭，实行环境维护案件专业化审问，提高环境维护的司法程度。尤其是新民诉法的第五十五条规定了对污染环境、损害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。环境问题的处理曾经不仅仅

28、限定在行政领域，而是进入到民事领域。但从目前的实践来看，我国各级法院，尤其是基层法院审问义务日益繁重。而且“判决难以执行严重挑战法院生效判决的“权威。法院本身的生效判决尚难以执行，更何况由环保部门恳求的行政强迫执行。在这种情况下，司法机关没有足够的精神去审查、执行大量的除了环保部门以外还有其他部门如土管、文化、文物、卫生、教育等部门恳求的强迫执行案件。同时，规定：行政机关恳求人民法院强迫执行的案件，由行政审问庭担任审查，需求强迫执行的，由行政审问庭移送执行庭。这使得大量的非诉案件将由法院行政审问庭审查，由执行庭执行。这钟规定会大大减弱行政审问庭本身的行政审问职能与执行审问判决职能。过多的恳求执

29、行案件，不但超出了法院的正常接受限制，而且损害了法院的权威性和公平、公正、中立的笼统。总而言之，从现行环保法律法规的实施过程来看。把强迫执行的权益主要配置给法院，环保部门在行政执法中，很少能独立行使行政强迫权。这种对环境行政强迫执行权的配置，使得行政执法的周期过长，降低了环保行政执法的效率。环境能够继续遭到污染，影响人们身心安康和财富平安。这种权益配置降低了环保法律法规的威慑力。当事人能够借机消极抵抗，甚至于最后逃避了惩罚，使环保行政执法的目的不能顺利和完全实现。不能有效遏制和减少环保违法行为的发生。从当前中国的实践来看，我国各级法院尤其是基层法院审问义务日益繁重。而且“执行难严重挑战法院生效

30、的判决的“权威，在这一点上法院本身的生效判决尚难以执行，更何况由环保部门恳求的行政强迫执行。四行政强迫执行手段规定缺乏现行法律将环境行政强迫执行权赋予了法院，但没有规定法院实施环境行政强迫执行的手段，因此，法院是采用普通的行政强迫执行手段还是采用环境法律中规定的行政强迫手段来实施强迫执行，并无明确规定。在现有的环境法律体系之内，立法只明确了的行政执行手段为：责令停顿违法行为，限期矫正，警告，罚款第 46 条，责令停顿消费或者运用第 47 条，没收违法所得，责令停业、封锁第 49 条，责令撤除或者没收设备第 50 条，责令限期建立配套设备等第 60 条。规定的行政强迫措施的种类有限制公民人身自在

31、；查封场所、设备或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强迫措施。而对于环境行政调查、即时强迫等行政强迫措施并没有予以明确规定。五环境行政强迫执行权的行使程序未作出明确规定现行环境法律没有授予环境行政机关任何明确的行政强迫执行权益。虽然规定了行政机关强迫执行程序，但由于环境行政机关不具有强迫执行权，所以对于环境执法没有意义。而对于人民法院行使环境行政强迫执行权的行使程序目前的法律没有作出明确规定。根据最高人民法院关于执行假设干问题的解释以下简称中的相关规定，法院在行使环境行政强迫执行权时可以参照适用的程序主要有：环境行政机关提出恳求。环境行政机关作为行政机关，其提出恳求的期限是180日。逾

32、期恳求的，除有正当理由外，人民法院不予受理。环境行政机关恳求人民法院强迫执行其详细行政行为，根据第五十五条规定，行政机关向人民法院恳求强迫执行，该当提供以下资料：一强迫执行恳求书；二行政决议书及作出决议的现实、理由和根据；三当事人的意见及行政机关催告情况；四恳求强迫执行标的情况；五法律、行政法规规定的其他资料。强迫执行恳求书该当由行政机关担任人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。而第五十三条规定当事人在法定期限内不恳求行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决议的，没有行政强迫执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，按照本章规定恳求人民法院强迫执行。第五十四条行政机关恳求人民法院强迫执行

33、前，该当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院恳求强迫执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院恳求强迫执行。这意味着，对于环境行政处分决议的环境行政强迫执行，要在处分决议书送达 60 天后，在行政相对人既不起诉、又不复议的情况下才会受理；而对于环境行政处分决议之外的环境行政行为，例如对相对人不缴或拒缴排污费的行为，要在送达十日后法院才会受理环境行政机关的强迫执行恳求。一旦相对人提出复议或诉讼，那么时间又会延伸。这就意味着对某一环境违法行为，从立案、调查、作出处分决议到强迫执行终了，至少需求 3 个月以上的时间。在这期间

34、相对人假设继续从事环境违法行为，将对环境和人民群众的安康呵斥艰苦的损害，而环境行政机关却束手无策。六环境行政强迫执行中的其他问题环境违法处分中有一项“缓期执行的规定。在环境执法实际中，“缓期执行的景象从2004年开场就陆续出现，以环境维护部网站公布的案例为准，2004年有2例，2021年有3例，2021年共有8例，2021年有1例。从中，可以看到环境违法处分“缓期执行的制度还不规范。环境维护部门在认定环境违法现实并做出行政处分或行政命令的根底上，可以基于特定的理由，在一段期间内暂缓执行该行政处分或行政命令，待期限届满后，根据矫正违法行为的措施或者效果，再决议立刻执行或解除处分。“缓期执行意味着

35、环境违法行为可以在一定期限内合法地存在。而“缓期执行在中国现行的行政立法以及环境法中，并没有直接的、明确的法律根据。在以公共利益为由而“缓期执行的案件中，环境违法企业以及环境违法工程实践上都是涉及社会消费、生活次序的，如铁路、公路、电力、供暖等，这些工程停顿消费或运用必然会影响到公共利益。这就要求，在判别环境违法处分能否应“缓期执行时，该当强调对违法工程的潜在环境危害性的评价，而目前一切案例的公示资料中都没有公开这一内容。从公开的案例资料来看，并没有关于这些环境违法企业未履行积极作为义务而终止其“缓期执行的信息披露。在胶济铁路客运专线有限责任公司环境违法案 胶济铁路客运专线叫停事件 百度百科h

36、ttpbaike.baidu/view/1569166.htm中，环保部华东环境维护督察中心于2021年8月、2021年10月两次到现场调查群众反映的列车噪声、震动严重扰民等问题，但缓期期限已过，这些问题依然存在。环境维护部门并未终止其“缓期执行，反而将缓期执行又延伸了两个月，最终的处置结果仍不得而知。四、对环境行政强迫手段之一-环境行政调查的讨论行政调查作为环境行政主管部门实施监视管理的一种必要手段，经常被采用，尤其是在做出行政处分决议之前，调查权的行使经常是行政机关的不二法门。环境行政调查是环境行政机关进展环境行政监视以及实施环境行政处分的重要环节，调查的方式主要是经过讯问当事人、证人；现

37、场检查或勘验，如检查或勘验污染或破坏事故现场、排污口、污染防治设备、污染物等；环境监测，即借助监测技术手段，对污染物进展采样，测试、分析污染物的种类、数量、浓度等；鉴定，由环境行政机关就案件中的某些专门性问题聘请或指派有关专家进展科学鉴别或判别，将鉴定结论作为认定违法现实能否存在的证据。上述这些调查的方式可以零星地从、等法律中找到根据，然而，关于环境行政调查的程序以及环境行政调查所该当遵守的法律原那么，我国至今没有明确的立法规定。针对环境行政调查的问题，目前立法上存在的问题如下：1强迫性行政调查的法律原那么的缺失强迫性行政调查，涉及到对人身自在的限制以及对财富的限制，因此需求在宪政的框架之内进

38、展思索。在处置根本权益的冲突方面，不能简单地以一种权益的牺牲去保全另一种权益，只需在无法同等维护的情况下，才思索社会利益优先或特殊情况下私人利益优先的问题。此时，需求以比例原那么、人权保证原那么为指点。此外，由于行政强迫直接与人身自在这一最根本的人权内容相关，因此基于人权保证的需求，法律保管原那么以及不得强迫自证其罪原那么应有必要在此进一步讨论。环境行政强迫调查的法律授权缺乏从的规定看，其34条规定，行政机关对恳求答应的资料需求核实的，该当指派两名以上任务人员进展核对。此“核对能否具有行政强迫的性质，并不明确。该法62条规定，行政机关实施行政检查时，被答应人该当照实提供有关情况和资料。然而，当

39、被答应人回绝或者没有照实提供相关资料时，行政机关将采取什么行为没有进一步的规定。当然，实际中行政机关可以撤销答应证作为间接强迫的手段，但这种撤销答应却是与法无据的。此外，根据该法67条的规定，被答应人假设不履行其法定的义务，行政机关可以依法采取有效措施督促其履行义务。由于相关法律并没有规定什么样的有效措施可以采取，因此使得该条形同具文。而从第二章所规定的“环境监视管理的内容看，只需第14条规定了环境行政机关进入现场检查的权益。同时规定了被检查单位“照实反映情况，提供必要的资料的义务。这一规定，与上述第62条如出一辙。同样，第25条规定了有关的环境监视管理部门“有权对管辖范围内的排污单位进展现场

40、检查，被检查的单位必需照实反映情况，提供必要的资料。这种规定与前述所引证的法条，也是几无二致。由此可见我国立法上的弊病：一方面是大量的反复立法，一方面是许多立法的空白无以填补。在环境行政检查中与上述类似的反复立法还可见于第21条、第21条。实施环境监视检查，能否可以采取查封、扣押违法物品和证据的强迫手段，由于上述法律并无明文授权，根据损害保管实际，该当以为是不可以的。然而，行政检查的目的就是发现违法证据及时进展处置，而由于法律授权的缺乏，致使行政目的难以达成。虽然规定在证据能够灭失的情况下可以“登记保管，但“登记保管并不能完全适用于查封扣押的情形。3环境行政调查程序规范缺失行政调查中的强迫是一

41、种公权益行为，具有侵益性。无论大陆法系抑或是英美法系国家，都对公权益行使的程序问题作出规定。尤以美国的行政程序法堪称楷模，美国的行政调查只需当事人不是出于自愿协助，那么必需遵照行政程序法的规定实施一系列的调查程序。而英国，受自然正义原理约束，其行政调查非常注重程序性。其实，在英国单讲行政调查，并没有与之对应的概念。其调查inquiry一词包括了行政当局为适用法律而搜集证据的活动，包括立法性调查、执法性调查和司法性调查，其程序从最正式的听证会调查到最简便的随访，灵敏多样，五花八门。而其通常所指的行政公开调查其实就是一种听证，是深深地植根于行政过程之中的一种行政机制。其本质是行政性与司法性。其行政

42、性是指行政公开调查是通向部长行使自在裁量权以做出决议的一个步骤，部长经过公开调查集思广益，以便做出合理决议；而司法性是指调查过程表现出与审问过程类似的特征，主持公开调查的调查员相当于美国的行政法官，调查后所作出的决议必需以在公开调查过程中出示的证据为根据，相当于美国的听证程序中的案卷排他原那么。 张越编著：，中国政法大学，2004年版，第536页。 因此，英国的行政调查本质就是一种程序手段。大陆法系国家普遍制定了行政程序法以规范和控制公权益的行使，从而保证公民的合法权益免受公权益的损害。然而，为了保证行政调查的顺利展开，各国在行政程序法典中也相应规定了公民协助行政调查的义务。我国至今尚没有专门

43、的行政程序法，有关行政程序方面的规定大都交融在一些行政实体法中，成为实体与程序合一的立法体制。然而，有关行政调查的程序，至今尚没有明确的法律规定。从现有的实定法来看，只需规定了环境行政执法人员在案件调查中该当遵照的普通程序，即：对案件进展调查或进展检查时，执法人员不得少于两人；向当事人或有关人员出示证件，以阐明身份；讯问或者检查必需制造笔录等。但这种程序显然是不完备的，如调查人员的告知义务，即实施检查的理由和检查的范围，行政调查所进展的法定时限或通常的处置时限等。由于频繁的调查必定会扰乱企业正常的运营次序。然而，环境行政调查并不都是以处分为目的，尤其是针对环境行政答应的监视管理而言，环境行政调

44、查是实施答应的前提和答应后的监视方式。从兼具实体与程序的而言，并没有对实施行政答应监视的行政监视检查做出程序规定。其34条规定的“核对，62条规定的检查，以及67条规定的依法采取“有效措施督促其履行义务，都没有相应的程序。并且上述的“核对以及“有效措施的实体含义还需求法律解释进展明确。可见，我国在行政调查方面的立法远远落后于实际，使得许多行政行为于法无据，这也是环境执法效果较差的现实缘由之一。4公民在行政调查中的权益义务不明无论是，还是以及、等，都规定了被检查者有照实提供资料的义务，而能否还有进一步的义务，比如协助调查人员查明真相等，那么没有规定。而对于被检查者在行政检查中享有何种权益，比如在

45、何种情况下可以回绝提供资料没有做出规定。规定了公民照实回答讯问以及协助调查的义务，而对于公民在调查中的权益也没有规定。从前文论述可知，由于行政调查经常涉及到个人隐私权以及企业营业自在的问题，因此行政相对人对于超出职权范围的调查讯问以及频繁的造访或目的不明的进场检查该当享有回绝权，并该当具有提起司法救援的渠道。目前奥地利、葡萄牙和中国澳门曾经规定了公民在特殊情形下的回绝权，如涉及违反保守职业的义务；涉及商业或法律制止泄漏的现实；不得自证己罪等。 如葡萄牙第89条规定：“一指点调查的机关，可命令利害关系人提供资料，以及就其他证据方法给予协助。二当服从上款的指令出现以下情况，那么回绝该命令属于正当：

46、a涉及违反职业；b涉及廓清某些现实，法律制止或免除泄漏该等现实；c涉及泄漏利害关系人本人、其配偶、直系血亲等亲属或直系血亲卑亲属、兄弟姐妹，或者一样亲等的姻亲所作的可被处分的现实；d有能够对利害关系人本人或上项所指任一人呵斥精神上或物质上的损害。参见李莉：，载，2021年第14期。根据权益与义务相对等的原那么，公民在行政调查中具有协助调查的义务，那么该当同时赋予公民在调查中的参与权。由于协助调查本身就意味着参与。行政参与符合“自然正义中的公平听证规那么，是实现行政民主的根底和保证。公民在调查中的参与权主要是指对调查机关所获得现实证据有权进展质证并可以提出相应的抗辩或反证，参与的方式通常是以参与

47、调查听证会、参与现场勘测检验等方式来完成。“行政参与使得行政相对人的位置由被动的服从者转变为自动的参与者。经过行政机关与被调查者之间的信息交流，可以使行政机关掌握到比较真实的情况，而相对人的权益和主张也可以得到一定程度的保证。“行政过程中私人的参与之所以应被注重，是由于现代议会民主的形骸化，只需在综合性的社会统合过程之中才干获得行政的民主正当。日藤田宙靖，(第3版改订版)，青林书院1995年版，第132页。转引自朱芒:，1997年第1期。 三环境行政调查权的正当行使综上所述，由于我国目前既没有规制行政程序的，也没有规制行政强迫的，现有的立法在行政调查方面几乎是空白的，所以加强立法的完善应为当务

48、之急。所幸，上述两部法律草案都在研讨讨论阶段，故建议在立法草案中可以对笔者上述所提到的问题有所补充或回应。目前，在法律尚不完备的情况下，如何正当行使行政调查权，那么是环境行政监管部门比较关注的事情。一方面，行政机关在符合法律授权的范围内，自行制定部门规章对环境行政调查的正当程序作出规定，处理无法可依的问题；另一方面，由于基于赞同为根底的行政调查不需求法律授权，由于这种行政调查普通不会遭到相对人的回绝，从而也无需以行政强迫作后盾，所以经过行政指点获得相对人的自愿协助那么是行政机关所期望的。在日本，行政部门非常看重行政指点的作用，由于自愿总比强迫来得划算。经过运用行政指点，以非公权益的手段，获得受

49、调查者的协助与配合，从而达成调查目的，也比较符合当今柔性执法的理念。环境行政机关实施环境监视管理，对相对人进展行政调查，目的是检查行政相对人能否具备获得环境行政答应的条件，以及获得答应后能否按照答应的内容和范围进展活动，能否遵守环境维护的法律法规等，行政机关以职权展开调查，获得相关现实和证据以便作出行政处置决议。但是，有时候，行政机关依职权展开调查，并不能及时获得有效的证据或资料，假设耗时费力的调查下去，会浪费大量的行政本钱，在行政手段与行政目的的达成这一关系中，并不符合行政法上的比例原那么，而假设放弃调查，那么不利于行政监视这一目的的达成。这时候，采用协商手段，与被调查者达成和解，使其自愿接

50、受监视或处分那么不失为一种处理问题的思绪。在日本，行政机关思索到排污答应的证照核发、排污申报的受理与监视、进入检查、检验，以及违法后的制裁等需求庞大的行政资源，耗费长时间的察看和人力财力的投入，以及行政人员因专业技术知识问题以及执法阅历的缺乏等，往往在行政执法时，多以非正式的行政指点为之。而且，日本公务员在认识上，即使有监视的法定权限，仍以柔性的、协商式的手段应对，即其更倾向于采取“政治家型的行政官姿态。 黄俊凯著：，台湾政治大学2001年硕士论文。其指点、协商的结果那么是在授予企业答应执照之时，为促使污染源基于其本身的自主性而自动维护环境，处理污染问题而与企业签署“公害防止协定。在这种协定中

51、，有关于进厂检查权的赞同的商定，有进展污染检测记录的商定以及违约保证金和罚那么等问题。关于这种“公害防止协定的方式，笔者在前文曾经有过讨论，建议我国在进展环境答应之时，也思索采取“环保协议书的方式进展行政答应。而关于环境行政监视的问题，直接在“环保协议书中进展明文的商定。根据“环保协议书的商定进展执法，这种基于协商赞同的情形，为行政目的达成增添了正当性的根据。然而，在某些特殊情况下，不经过强迫手段难以到达调查的目的，所以行政强迫终究是难以防止的。日本的行政监视检查直接以刑罚作后盾，假设行政机关遭遇企业的回绝，那么以刑罚进展制裁。我国刑法中，也有“妨害公务罪的刑名，是针对暴力抗法的行为而规定的，

52、但是在环境监视检查中，并不是行政相对人都经过暴力手段回绝检查，而能够是经过欺瞒、隐藏证据的方式进展的，所以刑罚在此难以凑效。因此，在法律明文授权的范围内实施强迫，仍是必不可少的。五、对于环境行政强迫的替代手段协商性环境行政处分问题讨论 如前文所述，由于环境问题的特殊性，环境行政主管部门在答应时可以经过行政指点，使企业与当地居民达成含有补偿内容的环保协议书，并在协议书中商定有自愿接受公众监视检查的条款，或者企业与环境行政主管部门达成具有行政契约性质的环境维护协议书，并在该协议中商定自愿接受环保部门的监视检查，并商定违约的罚那么，这便是协商性处分的问题。另外，如上文所提到的，环境维护机关基于执法监

53、视的需求，进厂检查，但由于取证的困难或调查的耗时费力，也能够会寻求与企业协商，作出令企业自愿接受的处分的决议。这时候，就会出现与现有行政法实际的冲突。即根据行政法上的“处分法定原那么，行政机关做出行政处分决议必需有明确的法律法规的根据和确切的证据。由于行政处分是典型的侵益行为，是对当事人一定程度上的权益和利益的剥夺，因此传统行政法对行政处分的设定权、行政处分的主体、行政处分的幅度、行政处分的程序以及被处分的行为都做出明确的规定。对行政相对人来说，“法无明文规定不受罚 姜明安主编：，北京大学、高等教育，2007年版，第314页。行政机关作出行政处分的决议之前，必需查明违法的现实，假设违法的现实不

54、清或者证据缺乏，行政机关就不能作出行政处分决议。那么，根据现行的法律次序，协商性处分能否允许，便值得进一步讨论。在环保契约当中，协商性处分的性质随着契约性质的不同具有不同的认定。在开发单位与周围居民签署的自愿接受居民监视检查并承当违约责任的条款中，这种违约后承当后果的商定本质是一种民事违约责任，协议书中所附带的接受行政处分的条款不能认定为协商性行政处分的条款，仍是一种基于“处分法定的条款。行政机关只需在查明企业的违法现实之后做出处分决议。而假设环保协议是企业与行政机关签署的有关企业自愿履行义务并自愿接受行政监视检查的行政契约，那么其中有关协商性的处分，那么不能简单以为是一种民事违约责任，由于违

55、约责任与行政处分具有明显的区别。行政处分是以公权益对企业违法行为的惩罚，其并不抵偿企业所应承当的其他方面的损害赔偿责任；而违约责任是企业违反了向公众作出的承诺，或许其行为并不违法，比如所排放的污染物并没有超越国家规定的规范但超越了契约商定的规范，所以需求向对方支付违约金等的情况。在行政契约中商定行政处分以及在上述的行政调查中所进展的协商处分都是一种对公权益的处分，后者在德国行政法上称为“和解契约。所谓“和解契约是为了消除现实或法律上的不确定性，经过当事人双方退让而缔结的契约。 余凌云著：，中国人民大学，2000年版，第69页。在德国，缔结和解契约的前提是行政机关依裁量以为缔结契约对消除不明确性

56、是适当的、有益的。 余凌云著：，中国人民大学，2000年版，第69页。我国台湾地域在中也自创德国的行政契约实际，于该法第中规定了和解契约，即“行政机关对于行政处分所根据之现实或法律关系，依职权调查仍不能确定时，为有效达成行政目的，并处理争论，得与人民和解，缔结行政契约，以替代行政处分。 林明锵著：，翰芦图书出版，2006年版，第63页。和解契约的功能在于促进展政程序经济化，即行政机关为了调查不明了之现实或法律形状，一方面能够旷日费时、耗财不赀，另一方面，以行政处分确定此不明形状时，又能够引发当事人不服的行政诉讼，于是行政机关与当事人协商，各退一步，缔结和解契约以节省行政本钱，同时令行政相对人服

57、气。行政程序法中之所以成认和解契约的存在，目的在于防止不合比例的行政与救援程序的浪费而已。 余凌云著：，中国人民大学，2000年版，第77页。而这种关于协商性处分的合法性问题，其本质上是行政契约自在能否适宜于强迫性行政领域的问题。普通以为，行政契约适用于给付行政领域或其它公共效力领域，而适用于高权强迫性行政领域的并不多见。由于作为行政契约一方的行政机关虽然是公权益的代表，但其签署行政契约那么是以一种非权益性的柔性执法的方式进展的。而行政处分，其本身是一种一方性的高权行政行为，是经过公权益的强迫力到达对违法者的制裁以到达惩恶扬善的目的，维护行政处分的威严。而假设允许双方协商，在处分的现实和幅度上

58、讨价讨价，势必降低公权益的威严。因此，行政契约能否在行政处分领域适用，容有疑问。我国台湾地域的条明确规定了行政契约的排除领域，即“公法上之法律关系得以契约设定、变卦或消灭之。但依其性质或法令不得缔结者，不在此限。 翁岳生编：，中国法制，2002年版，第781页。有学者针对该条提出质疑，以为在行政契约的允许性问题上，台湾的规定与德国行政程序法第54条规定不同，德国行政程序法第54条以及通说以为：行政契约的允许性，除因违反法令之制止规定外，原那么上无所谓“性质上之限制虽然台湾地域学者有以为“性质上限制乃德国教科书上有所讨论，但其讨论仍限制在“能否与法令相互抵触上，与台湾条文运用“或其性质，变成在法

59、令限制外的另一种与其相互平行的限制不同。由于“性质系不确定法律概念，而使行政契约动辄不成立或无效，影响契约的安定性和契约当事人的信任。因此建议删掉此一“不合理的限制，以为“行政契约法中的“不当连结之制止、“契约无效之规定、“情势变卦原那么足以消除学者们对于“行政契约之滥用的担忧。 翁岳生编：，中国法制，2002年版，第782页。而从德国以及我国台湾地域的相关学说和判例察看，并没有将协商性处分作为行政契约的排除领域，而普通是将租税的征收以及公务员的任命等排除。在法国，其判例普通将租税权、警察权、命令权视为与契约不相容的领域。由此看，作为警察权行使的行政处分问题当属行政契约的排除之列，然而，其判例

60、之所以排除警察权，理由在于警察权以强迫力为手段，目的是要确保公共次序与公共平安，因此不得转交私人行使，在实务上将警察权交由私人行使的契约，皆因丢弃职权的理由而被宣告无效。 陈淳文著：，载台湾行政法学会主编，元照，2001年版，第141页。从此种判决理由看来，协商性处分并不是将职权交与私人，因此与此中理由不符。而日本在行政契约的允许性方面，也没有明确的排除性规定，并且从日本行政法方面的权威学者的著述中可以看出在行政诉讼中允许和解契约的存在日南博方著，杨建顺译：，载，2001年春季号。而且，从上述德国以及我国台湾地域的所规定的“和解契约看，既然是在调查中允许缔结和解契约，自然该当适用于强迫领域，由