中国城市生活垃圾管理状况评估

1、杭州精英在线系列课件 中国城市生活垃圾管理状况评估宋国君人民大学环境科学系主任生活垃圾在报纸上非常常见，一直在说我国的垃圾问题，但比较系统的评估确实很少见,所以我们就做了这样一个评估，试图说明我国的生活垃圾的状况。建议都是初步的，并不是最主要的，说明状况，由于生活垃圾总体是比较简单的，一说大家也都懂，该怎么做也是不言而喻的。所以，作为我们课题组，我向各位媒体朋友以及各位专家报告一下我们做的研究。我们从几个方面去说我国生活垃圾的管理状况。我们是做管理的，并不是做科学与技术的，所以我们基本是站在管理角度上来说管理，生活垃圾不是高技术，也不是需要有大量的资金的，主要的问题是管理，所以我们做了这样一个

2、评估。一、城市生活垃圾管理目标共四个方面：第一，生活垃圾管理的目标。一说大家也都懂，但说了很多了，很多的概念、很多的说法都不是很清楚，以至于大家争论一些问题，因为太泛泛了，导致问题说不清楚，所以，我们的评估，对于目标、状况、使用的方法都作了比较清楚或比较认真的界定与分析。管理目标是无害化，无害化是非常重要的，因为生活垃圾管理要花钱的，如果无法达到无害化，造成了污染损失要持续很多年，因为土壤跟地下水一旦得到污染，恢复太难了，现在也给无害化作了一个定义，因为我们现在住在城市里，市辖区所有人口产生的生活垃圾全部收集，密闭清运，安全处置，并达到水与空气的污染物排放标准以及卫生标准，这是无害化。随着垃圾

3、处置标准的增加，标准变严，会增加成本。运输过程也有无害化的问题。表上的标准很多，这样多的标准都达到了，才算生活垃圾无害化，这不是大家笼统地一说我们建了一个卫生填埋场，生活垃圾保证就无害化了，这与运行有关，这是第一个关于无害化的。由于我们说的是评估的数据只有城市，没有农村的，所以这里头特意说了一个市辖区，县、县级市没有做研究，这就不说了。减量化，我们给了一个更加清晰的定义，接受城市生活垃圾处置服务的人口通过源头（家庭和办公室，而不是走廊或小区的门口）进行分类，分类可以有很多，北京目前就三种，厨余、可回收物、其他垃圾，减少其他垃圾清运量。其他垃圾是不能被再利用的，从技术上而言可以再利用，从经济上也

4、是不合理的，所以，生活垃圾的减量受到成本的制约。厨余，堆肥时都可以利用，其他垃圾只能是无害化的处置，处置就只能是填埋或焚烧，这是两种主要的形式。资源化是指通过分类得到的一些可回收物，应当变成有价值的商品，重新作为原料，这才能称为资源化。焚烧当成资源化，它主要功能是垃圾减量化的方法，因为焚烧是不挣钱的，还是要钱的，所有的焚烧场，不给它钱，它不会给你烧，这不是资源化的手段。所以我们作了一个界定。低成本化，这一定是无害化前提下的低成本化，只要达到了无害化，生活垃圾管理投入的降低就是正确的。低成本化是一个系统的管理，比如我们是无害化本身做得很好，没有污染的损失，成本、支出也是降低的。低成本是指社会成本

5、，北京市为了生活垃圾管理的全部支出，都应当算做投入，再计算其成本。所以，低成本化如何才能做到？应当是生活垃圾管理信息的公开，因为生活垃圾管理不可能是由很多公司自由竞争，一定是特许经营的，特许经营的低成本如何才能做到？按照公共管理理论，也就只有信息公开。其次，通过源头分类、资源回收、垃圾减量，并降低安全处置的成本，不造成浪费，因为没有一个绝对的标准，什么叫做低成本化。我们认为都没有浪费，这便是低成本化了。二、评估框架评估，因为生活垃圾的管理从产生，办公室跟家庭，在进入这儿之前都应当进行分类，这儿应当是与个人有关的，下面是用社区、机构公用的垃圾筒，进入清洁站，再经过转运再到卫生填埋或焚烧场，这是生

6、活垃圾的全生命周期管理。评估是从2006年2012年，2013年的数据现在普遍还没有公开发布，所以，时间存在滞后。评估的框架，按照这四个方面。数据的来源主要是以公开的二手数据为主，其他的信息是网站、报纸上报的信息，这些也算是公开信息。方法主要是做一些描述统计方面的分析。指标，有一些指标是设计指标，这不是年鉴上直接就公布了覆盖率的指标，但这个指标用的原始指标都来自于已有的年鉴，我们报告里头都有详细的界定以及详细的计算，用的指标以及表达的意思，在报告里头也有涉及。由于这直接与统计年鉴的指标存在不同之处，所以，大家稍微看一下，不然会产生误解，我就不详说了。三、城市生活垃圾管理状况评估（一）无害化状况

7、关于无害化，生活垃圾就应当全部人口排放的其他垃圾，都应当安全处置，如果不卫生填埋或焚烧，放在任何地方都是污染源，都有污染，按照这样的说，有一个生活垃圾收集覆盖率的指标，这一指标目前的状况是60多，这样的指标，刚才我说了一个观点，所有人排放的生活垃圾都应当安全处置，这才60多，比如北京，到了房山，房山有农村，农村就不一定是有收集的服务了，房山市区，现在没有说县，因为县也没有在这里边。为什么是65，本来都是100%或90%多了，因为都是城市和市区，现在取消了户籍，没有农村人口了，所以都应当享受公共服务。按照公开统计的数据，用人口做了一个处理，我们也有覆盖率很低的，覆盖率很低是这个城市的城区人口并不

8、是很多，城区里边的农村人口很多，也有100%的，全部覆盖，生活垃圾的覆盖率就包括了农村也做到了，但北京并没有在这里头，北京没有说自己是100%，北京是在这里边，北京是非常发达的，最有钱的城市之一，北京的情况是这样的。因为这都是公开的数据，所以差别也很大。无害化处理率的上升趋势仍然是比较低的，从2006年52到62，也有5、6年，每年以5%的速度在提高。2006年的均值是52、62，但年鉴中只给了这样的数据，无害化处理率平均达到了93%，如果这样的数据给大家的一个想法是生活垃圾没有问题了，那现在认为还是有问题的，这里边服务还没有做到全覆盖，说的都是城市辖区的农村部分，是普遍没有好的服务的。市区生

9、活垃圾的无害化处理率都是比较高的，这是2006年的均值到2012年的均值变化图。由于我们用的样本很多，这个数具有相当的代表性，个别城市相差很大也没有关系。无害化处理率的排名，目前也有比较低的，这是排名的情况。生活垃圾无害化处理率比较高有超标排放的现象，现在说的无害化处理率年鉴中的指标只是说了一个能力，这个是卫生填埋场，具有达标排放的能力，焚烧场也应当有达标排放的能力。这个样本量也是逐年增加的，数据也很好，标准差，多数城市再变，无害化处理率，这是指城区部分，是比较高的。一些城市生活垃圾的无害化处理率异常偏低，无害化处理水平在城市间的差别比较大。虽然总体上都很高，进步也很快，但存在这样的问题，还有

10、很多的城市，也许是数据本身也有问题，但这个数据是官方公布的，那应当是正确的，如果不正确的话，也希望这些城市改进去调整相关数据，把数据调整得更加准确，这也说明了无害化指标本身并不是运行期间废气废水是否达标排放。无害化处理率的排名，100%已经非常多，城区的生活垃圾都已经填埋或焚烧了，有一些城市还不是很高。无害化处理率目前的统计指标主要是反映了处理能力，并不代表实际的达标排放，达标排放的信息由于没有公布，所以我们也得不出评估结论，那在公开的网站上、报纸上搜集的信息，这么好的城市都有存在渗滤液，还是焚烧不达标的情况。关于生活垃圾，如果这么好的城市都这样，那不好的城市肯定会存在一些问题。本来生活垃圾填

11、埋场多数是一样的处理方式，渗滤液不达标，这是非常高浓度的污染，污染物的含量也很多，但现在新发布的“水十条”没有提及填埋场污水达标排放的问题，这也是一个漏洞。另外，多数城市的垃圾填埋场都应当是建设部门在管，也有特许经营的，也有环保部门监管的，“水十条”都没有提到，如果不达标的话，这是一个很大的污染源。无害化，卫生填埋是无害化的，如果是达标排放，但简单填埋还有相当的比例，地级以上的城市还有相当的比例，还有6.59%。密闭车的情况在运输过程当中的污染，2012年的均值已达到了90%，密闭车运垃圾已经非常普遍了，低于50%的城市是没有省会跟直辖市的，经济确实已经很发达，也比较有钱，但也有的报告说存在一

12、些污染，这是总的情况。密闭车的排名，这么多的城市都已经是100%了，全部是密闭车辆，这是要花钱的。（二）减量化状况减量化，人均生活垃圾日清运量比较高，减量化无进展，这是一个主要结论。中国生活垃圾减量化在这么多年当中是没有进展的，生活垃圾的日清运量（送到填埋厂或焚烧场的垃圾），这是有统计指标的，2012年是1.12的均值，台北市2012年已经做到了0.37公斤每人每日，但现在总的情况确实也都是在区域比较集中的地方，关于清运量，越来越集中了，不同的城市，生活垃圾、生活的排放的状况基本是非常一致的。1左右是非常普遍的，至于多于1的城市，需要这些城市进行说明，为什么能这么高，均值也是正态分布，都是1左

13、右，如果2、3这样的城市，是怎么做的？应当去认真地进行分析，是统计还是其他的原因。减量化，有的确实也减少了，这是我们做的一个统计分析的结果，多数城市的概率非常高，在1多，但也有2点多的城市，1.5多，少的也比较少。人均清运量较低，下降较快的城市与垃圾分类的试点城市，生活垃圾日清运量1以下的这些城市，这些城市也不是多么有名，但我们也不排除这些城市的生活垃圾管理得确实比较好，或是分类也有做，这也存在可能，由于我们没有足够的精力去做一些更实证的调查。这些城市的清运量的降低，比如有些城市，邢台1.83，很快降到了0.5多，这样的城市也不是没有可能，但是怎么做的？因为也找不到这样的报道，它们怎么能够降低

14、这么快，这些如果确实做得很好，应该把它写出来，让中国的城市都这样去做。我们没有更多的研究了。关于分类的试点城市，全都是非常好的城市，它们的指标情况。北京是1.11，这么多年下降了1.5%，缓慢地下降了一点。上海下降得比较多一点，广州是增加了，深圳这样的城市也在增加，杭州增加得更多，杭州是旅游城市，会有一些问题，但影响不是多么大，只是说存在这样一个问题，作为全国分类的试点，拿了试点的经费，但没有减量。所以，这也是一个问题。我们做了一个推测，只能说明现在生活垃圾管理的政策没有大的改变，到2020年，全国无非也就是到了1.01，这太缓慢了，按照这样的速度，垃圾围城，因为城市人口在增加，人均清运量又下

15、降缓慢，那围城会越来越严重，所以，这个预测并不是真实发生，如果政策没有大的改变，结果会是这样的。生活垃圾分类是否有潜力？目前关于成分的测量，数据有2012年的，也有零几年的，再去公开地找是找不到的，多少能够做？现在做的结果是确实有很多是可回收的成分，目前做的这些垃圾分类，成分的分析，证明是可以有分类的潜力的。关于清运量也做了一个排名，这个排名是比较简单的，像这些城市是应当去调查一下，为什么能够人均达到3，是不是有些建筑垃圾也都混到了生活垃圾里头，建设垃圾应当是收钱的，而不是让财政去把这个钱运到填埋场去，要不然很快就用完了。这些城市是存在问题的，需要去检讨。（三）资源化状况关于资源化，首先是指标

16、体系的不完整，统计数据也非常缺乏，想要做很好的这方面的评估也不太可能，那我们就尝试用全国的数据，用一些案例城市做的调查的数据来说明，结果是利用率不高，关于生活垃圾资源化的情况，因为连数据统计都不清楚，所以评估也没有很好的结论。如果说很高，这不可能，因为台北市已经做到了0.37，我们是一点多，保证还是有可回收的物质的。所以，这个观点也是非常确切的，生活垃圾存在回收潜力。资源回收做了一个回收率，20多，有些城市高一点，但这些都是短暂的某一时段做的调查而已，这个数据的准确性也不是多么高，但不高的数据，说明回收率不高。（四）无害化前提下的低成本化无害化前提下的低成本化，每万人市容环卫专用车辆设备数，这

17、是花钱就可以买的，现在的情况，均值是每万人2.34台，指标分布也比较集中，多数城市都在两台左右，这方面的投入是增加得很快的，但比较高的城市，为什么买这么多车辆？是不是存在浪费的可能？因为清运量没有增加，密闭车怎么变得这么多？车也不会买得特别小，因为量多，清运量一般是火车或是大卡车，所以，应当会有一些闲置的问题。 这是专用车辆，如果每万人都达到5台以上，如果是旅游城市也可以，但有些城市也不是旅游发达地区，也买了这么多的车，这些方面只是根据指标而言，有些城市是存在浪费的。分类试点的城市，14年的效果并不好，清运车全部100%，无害化处理率普遍比较高，但人均生活垃圾清运量也没有很大的变化，最好的是上

18、海，清运车辆，北京是每万人五，这是最高的，上海是二，大城市的差别似乎也不应当太多，这是通过数据表达出来会存在某些问题。关于末端处置支出，填埋或焚烧处置的支出方面，这都是统计数据去表达的，平均使用寿命等。2012年113个重点城市，因为这取决于数据的问题，只有环境年鉴上才有这种数据，均值是85块钱，焚烧、填埋放在一起，全国这么多的城市平均需要85块钱，那最低的有6.5块钱，最高的375块钱，北京是151块钱，按照处置都是要花钱的，因为工艺没有变化，焚烧要达标，如果是填埋，都得要覆土、压实、渗滤液处理，6.5块钱是一个非常高新的技术，这个数据没有问题的话，那不达标的可能性就非常大了。末端处置支出跟

19、收入情况也有些关系，收入高的，支出更多一些。73%的城市，100元以下，支出确实不高，支出不高就好吗？低成本化并不是支出越低越好，支出必须在无害化的基础之上，我们也都参观过，北京又是首都，应当是做得不错的，它花了151块钱，其他城市如果低于150块钱，能否达标，这是低成本化的问题。这是统计年鉴上说的151块钱，有这样的指标，可以直接使用。北京的生活垃圾到底要花多少钱？我们做了一个案例的调查，这个调查是一个主要的社区，也有转运站，到填埋场的方式去做的，因为做起来比较费劲，很多信息没有公开的统计数据，所以只能各种各样的来源去估计，最后做的结果，北京市是1530块钱，按照卫生填埋，按照北京市的水平，

20、卫生填埋要花1500多块钱，成本的比率也都做了，有收集、转运、运输、卫生填埋，然而还有土地，土地多数城市也都不算钱，但按照社会成本而言是不算钱的，这是北京做的一个案例。四、评估结论和初步建议概括一下评估的结论。因为这主要是评估，是站在管理角度上而言的评估，所以跟政策的关系是比较密切的。无害化水平不高，且缺乏连续达标排放的证据，城区可以达到93%，若考虑农村，也就是62%。无害化的信息缺乏公布，不足以证明连续达标排放，365天，绝对是365天要达标的，渗滤液的超标也常有报道。人均生活垃圾减量化也没有进展，生活垃圾的清运量也是较高的水平，1.12，台北是中国的一部分，并且跟中国的文化、生活都一模一

21、样，最可比的是台北，跟台北去进行比较，如果跟其他国家比较，还会存在文化、饮食、习惯等方面的不同，跟台北相比，是比较高的水平，与0.37相比，相差了很多。我们分类了这么长时间，一直在试点，一直在花钱，根本没有什么进展，如果源头分类政策没有重大进展，减量非常缓慢，再待几年也是变化不大的，也许会有一定的减量，因为大家也做一些工作。关于资源化，首先是指标不完全，数据也缺乏，一些案例的调查肯定是有较大的回收空间的。无害化前提下的低成本化缺乏信息，这方面的信息非常不足，已有的信息，设备的增长量很快，清运量普遍在少量降低，存在设备闲置的问题。单位垃圾末端处置支出普遍较低，且不同城市差异较大，这似乎不是一个好

22、的现象，我们强调低成本化是指无害化前提下的低成本化，如果太低就会存在问题，低于151块钱，这是一个大概的说法，北京的人工等成本比较贵，但也不能太低，因为油钱全部都差不太多的。生活垃圾处置的社会成本远高于统计资料估计的末端成本，但这个不可比，因为口径不同，统计资料中说的只是一个填埋、焚烧本身的处置成本，但我们说的成本应当是全生命周期的成本。但我们估计这样的目的是，2015年开始执行的北京市非生活居民生活垃圾是300块钱的收费标准，但我们做的一个案例是1500块钱，为什么制定了这么低的收费标准？所有的人民大学的排放垃圾不应当让财政继续补贴，人民大学应当为此支付全部成本，但我们只收300块钱，假定这

23、个钱也都收上来的话，就太低了，大家认为这个钱无所谓，但如果收到1500块钱，人民大学即使不差钱，也会认为钱这么多，赶紧要减量分类，所以，这是做低成本化的原因。因为大家都关心钱，如果不涉及到钱，大家就都不关心。再一个，居民生活垃圾，绝大多数城市只交了卫生费，不是生活垃圾处理费，卫生费是指清扫的费用，但我们不支出就证明没有感觉，其实是支出了，却是财政支出的，如果数据都很低，我们更没有感觉了，生活垃圾干吗要分类，也不花钱，都没问题，无害化，什么都没问题，那就都不用做了，但前边说的结论不是这样的。建议，因为生活垃圾毕竟是公共管理，它有自然垄断的特点，完全的自由竞争市场还是存在问题的，所以，一定要有信息公开，建议在新固废法中强制源头分类的说法要写进去，源头是指在家庭和办公室内进行分类，这就要求每个人都要改变扔垃圾的习惯。还有是无害化的信息、减量化的信息，这都应当用法规的形式来公布，不然的话，城市公布也比较随意，这也是一个问题，还有统计指标和资源化方面也应加强。还有