行政学说史：第九讲 林德布罗姆的渐进决策理论

1、第九讲 林德布洛姆的渐进决策理论一、林德布洛姆的生平事迹及著作二、渐进决策理论的主要内容三、对渐进决策理论的评价进一步阅读林德布洛姆：“竭力对付”的科学，参见彭和平、竹立家等编译：国外公共行政理论精选，中共中央学校出版社，1997年版，第219-237页。美 查尔斯E林布隆著，朱国斌译：政策制定过程，华夏出版社，1998年版 。陈建先：渐进决策模式的哲学本质，载于现代哲学，1996年第2期。赵成根：论渐进决策模式的有效性，载于社会科学，1998年第5期。思考与讨论 林德布洛姆是如何对传统的全面理性决策模式进行批判的？林德布洛姆的“连续有限比较方法”与“完全理性方法”相比，具有什么特点？为什么林

2、德布洛姆用 “互动的政策制定”来取代“阶段分析的政策制定”？林德布罗姆的渐进决策理论的贡献与局限性。第九讲 林德布洛姆的渐进决策理论一、林德布洛姆的生平事迹及著作二、渐进决策理论的主要内容三、对渐进决策理论的评价生平简介查尔斯林德布洛姆是美国当代著名的政治学家、公共政策分析的创始人，他以对公共决策过程的渐进理论分析著称于世。主要著作1958年发表在美国经济评论上的政策分析被学术界公认为首次在学术著述上出现“政策分析”一词。1959年发表在公共行政评论上的“渐进调适”的科学是一篇经典之作，此文奠定了他在决策的渐进理论分析上的地位。1963年发表决定的策略政治体系是一种社会过程对渐进调适科学作了进

3、一步的发挥，提出了“断续渐进主义”的策略。1971年发表的政治与市场世界政治经济体系被认为是20世纪最后25年内最有影响的政治学著作，获得威尔逊政治学术著作奖。第九讲 林德布洛姆的渐进决策理论一、林德布洛姆的生平事迹及著作二、渐进决策理论的主要内容三、对渐进决策理论的评价二、渐进决策理论的主要内容（一）“连续有限比较方法”1、对“完全理性方法”的批判2、 “连续有限比较方法”的特点（二）政策制定过程中的互动1、政策制定者之间的互动2、政策制定者与利益集团之间的互动3、企业在互动中的特殊作用“完全理性的方法” （“根本方法”）阐明不同于备选政策的经济分析的价值和目标，而后者又是前者的前提。因此制

4、定政策是采取“手段目的分析方法”：首先把目的分离出来，然后寻找达到目的的手段。“优质的”政策的检验是它能否表明自己是最适当的达到预期目的的手段。分析是综合全面的，对每一个有关的重要因素都要加以考虑 。经常大量地依靠理论。“根本方法”的错误林德布鲁姆指出“根本方法”的错误：错误一：行政官员在决策时可利用的时间和信息都是无限的。错误二：根本方法认为可以找到与决策问题相关各方一致同意的明确的价值因素。错误三：目的与手段的分离。错误四：与第三个错误相关的是对“优质”政策的检验。“根本方法”的错误“它假设了根本不存在知识能力和情报资料，而如果我们考虑到可以用于一项政策问题的时间和财力实际上总是有限的，它

5、作为一种制定政策的方法就更为荒谬。”“在许多关键性的价值标准或目标上，公民们的意见有分歧，国会议员们的看法不一致，而公共行政官员的意见也不一致，即使当行政官员受命执行一个相当具体的目标时，在其子目标上仍然存在着很大的意见不一致的余地。”“根本方法”与“分支方法”之比较完全的理性方法（根本方法）连续的有限的比较法（分支方法） 阐明不同于备择政策的经验分析的价值和目标，而前者又是后者的前提价值目标的选择与所需行为的经验分析这两者没有区别，而是紧密地交错在一起的制定政策是采取“手段目的分析方法”，首先把目的分离出来，然后寻找达到目的的手段既然手段和目的不能截然分开，所以“手段目的”分析法就常常是不恰

6、当的或者是有限的检验“好”政策的方法，在于是它是不是达到预期目的的最适当手段对一项“好”政策进行检验的典型方法是，各种分析者发觉他们自己是直接对一项政策取得一致意见（但这些分析家并没有一致认为这是达到某种一致目标最适当的手段）分析是综合全面的，对每一个有关的重要因素都要加以考虑分析被极大地限制了：忽略了一些可能发生的重要后果；忽略了一些可能采取的重要的潜在的备择政策；忽略了一些重要的、有影响的价值；进行一系列比较，大大减少或取消对理论的依靠经常大量地依靠理论进行一系列比较，大大减少或取消对理论的依靠“连续有限比较方法”（“分支方法”）价值目标的选择和所需行为的经验分析这两者没有区别，而是紧密地

7、交错在一起的。既然手段和目的不能截然分开，所以“手段目的”分析法就常常是不恰当的或者是有限的。对一项“优质的”政策进行检验的典型方法是，各种分析者发觉他们自己是直接对一项政策取得一致意见（但这些分析家们并没有一致认为这是达到某种一致目标最适当的手段）。分析被极大地限制了：忽略一些可能发生的重要后果；忽略了一些可能采取的重要的备择方案；忽略了一些重要的、有影响的价值。进行一系列比较，大大减少或取消对理论的依靠。“连续有限比较方法”的特点（“分支方法”）交错评估和经验分析方法 手段与目的之间的关系对“好”政策的检验非完整性分析比较的连续性交错评估与经验分析方法1.人们在许多关键性的价值标准或目标上

8、存在分歧。“行政官员们不能靠查明多数人的偏好来避开这些争论，因为在大多数问题上人们的偏好倾向是没有加以注明的还有一个问题，在确定人们对每个方案的倾向时，感情的强度是否应同公民的人数同样予以考虑。由于不可能有别的做法，行政官员们常常是在没有先把目标搞清的情况下就被迫决定政策。”争论的焦点：1.选择安乐死是否违背伦理？安乐死的道德基础生命价值与尊严。反对者安乐死违背了社会文化传统伦理的一个基本方面人类生命的不可侵犯性。允许安乐死将导致传统伦理的破坏，使以往的社会基本价值理念难以为继，是文明的倒退。赞成者安乐死可以解除病人的痛苦，使其免受临终前痛苦的折磨，维护其生命的尊严。安乐死对病人来说不是一种伤

9、害，而是痛苦的解脱，因而是人道的。关于安乐死问题的政策争议争论的焦点：2.医生的职责是“救死扶伤，治病救人”，执行安乐死、医助自杀是否违背医生的职责？反对者医生的神圣职责就是救死扶伤，治病救人。医生的职业道德要求其尽力去挽救人的生命，而不允许他们实施相反的行为，一旦主动安乐死合法化，则会极大地破坏行医的本质及其使命的深邃内涵。赞成者死亡不可避免，勉强维持生命只是延长痛苦的时间，医生的唯一可能行使的职责就是及时解除其痛苦折磨，使病人在一种相对舒适的状态下走向生命终点，安乐死（病人请求下）也就成为一种医疗处置行为。关于安乐死问题的政策争议交错评估与经验分析方法2.即使人们基本认同了同一个目标，但在

10、子目标上也同样存在很大分歧；即使人们在若干价值标准上达成了一致，但价值标准本身也存在相互抵触，决策者常常不知道如何对这些价值标准进行排序。如何对不同的价值目标进行排序？“假设一位行政官员必须将住在计划拆毁的公寓中的人重新安置，一个目标是很迅速地将房屋腾空，另一个目标是为搬出来的人找到适当的住处，再有一个目标是避免和另一地区的不欢迎大量居民涌入的居民发生摩擦，还有一个目标是，如何可能通过说服处理好所有有关的人员等等。”渐进主义预算模式的客观基础是由于预算的复杂性，而预算的复杂性植根于现代社会生活的复杂化。“设想一下你对白血病研究项目感兴趣，想知道钱在这个项目上是怎样花费的。通过阅读国家癌症研究机

11、构的预算报告，你可以发现有X数量的钱被用于研究影响造血作用的因素和造血机制的项目上，但更少的钱用于研究恶性肿瘤病毒抗体的失效与对内脏淋巴肿瘤抵抗和易感之间的关系。你能说明与另一个项目相比，这个项目上支出是否更多，或者其中的哪个项目更有用处？”无限的时间和无限的计算能力大概可以有所帮助。但时间是有限的，人类大脑的容量也只有那么多，而预算项目的数字则可能太大。将单个预算项目的复杂性撇开不说，仍然存在不同项目之间如何进行比较的问题与娱乐设施、国防和学校相比，公路的投资应该是多少不同的人对此有不同的观点。在此没有找到一个共同的标准可以采用。因此，政府官员们发现，无论他们多么努力，始终找不到一个客观的方

12、法用以判断项目的优先次序问题。那么，预算官员又是如何处理令他们难以决定的计算负担的呢？交错评估与经验分析方法3.“社会性目标并不总是具有同样的相对价值，一个目标可以在一个环境中给予高度评价，另一个目标在另一个环境中受到高度评价。”“假如一位行政官员高度重视他的机构贯彻计划的敏捷速度和良好的公共关系那么是应该在进度上作出一些牺牲,以换取服务对象的欢心呢?还是应该冒着得罪他们的危险以便使我们能继续推进我们的工作呢?这个问题的回答根据环境的变化而改变。”交错评估与经验分析方法4.“即使所有的行政官员手头都有一组一致同意的价值、目标和约束条件，以及对这些价值、目标、约束条件一致同意的排列，在实际选择的

13、情境中它们的边际价值也不可能求得。”“不可能首先把有关的价值系统显示出来，尔后再去选择能够实现这些价值的政策。行政官员必须在提供价值不同的边际组合的备择政策中直接进行选择”。交错评估与经验分析方法小结：一方面，评估和经验分析是交错进行的；另一方面，行政官员集中他的注意力于边际或增量价值。X和Y政策都预期同等程度地达到目标a、b、c、d、e。 X与Y相比，能够使他多达到一个目标f；而Y与X相比，则能够使他有希望多达到一个目标g。在对这两者进行选择时，他实际上就是面临着这样一种选择：在牺牲边际量和增量即牺牲目标g的条件下，选择边际量和增量即f目标。与他的这种选择有关的唯一的价值因素就是X政策和Y政

14、策有差异的这些增量。“连续有限比较方法”（“分支方法”）交错评估和经验分析方法 手段与目的之间的关系对“好”政策的检验非完整性分析比较的连续性手段与目的的关系“从标准意义上说，（根本方法）这种目的和手段的关系在分支方法中不存在。在分支方法中，目的和手段是同时加以选择的。” “连续有限比较方法”（“分支方法”）交错评估和经验分析方法 手段与目的之间的关系对“好”政策的检验非完整性分析比较的连续性“对于连续有限的比较方法来说，就政策本身取得一致意见就是检测的标准，而在价值标准上不能取得一致意见的时候，这种对政策的一致意见也仍然有可能取得”。 对“好”政策的检验“连续有限比较方法”（“分支方法”）交

15、错评估和经验分析方法 手段与目的之间的关系对“好”政策的检验非完整性分析比较的连续性非完整性分析“人类在知识上的限度以及在可用信息的限度决定了人类能力在完整性上的限度。因此在实际事情中，没有人能对真正复杂的问题采用完整的理性方法，而每一位面对十分复杂问题的行政官员必须找到能使这些问题大为简化的方法。” 非完整性分析1.在进行政策比较的时候，限制那些与现行政策差异程度较小的政策，这样的限制可以减少了要调查研究的备选政策的数量，也大大简化了每次调查研究的性质。政策分析家通常把他们的分析极大地限制在政策的渐进性或边际性差异上。民主国家在改变其政策时几乎都是采用渐进的调整来实现，政策没有跳跃式的变化。

16、美国政治改变的增量特点。两大政策在基本原则上意见是一致的，它们只是在相对微小的差别点上向选民提供一些可供选择的政策。非完整性分析2.“简化分析的第二种方法是那种既不顾忽视的结果所具有的价值，又不顾各种可能政策的重要可能结果的做法。”这样“可以较为明智地制定出种种政策，而不是徒劳地企图获得人力以外的完整性。”“按概念说，根本方法并不排除某些因素，但在实践中却必须这样。分支方法也并不必然忽视长期的考虑和目标。很清楚，重要的价值在考虑政策时必定会被省略，而有时长期目标能给予充分注意的唯一方法是通过对短期考虑的忽视。” “连续有限比较方法”（“分支方法”）交错评估和经验分析方法 手段与目的之间的关系对

17、“好”政策的检验非完整性分析比较的连续性比较的连续性“政策的制定不是一劳永逸的，政策要无止境地制定与再制定。制订政策是一个连续地接近某些所希望的目标的过程，在此过程中它本身所要求的东西经过考虑不断改变，它充其量是个非常粗的过程。”比较的连续性“我们在任何政策范围内都没有充分的理论来解决问题”，连续的比较分析是理论的替代品。政策的制定过程是一个渐进调适的过程：政策的制定者总是要在原有的政策框架内，依赖原有的信息和知识来继续制定政策；不要试图对原有的政策目标作出过大的修改，也不要企图通过一个新政策获得对问题的最终解决；对政策错误的纠正也是一个连续的过程，它能避免大的纠偏而带来的政策动荡。 二、渐进

18、决策理论的主要内容（一）“连续有限比较方法”1、对“完全理性方法”的批判2、 “连续有限比较方法”的特点（二）政策制定过程中的互动1、政策制定者之间的互动2、政策制定者与利益集团之间的互动3、企业在互动中的特殊作用政策制定过程的互动“政策制定并不是一个有条不紊的过程。”那种认为政策制定过程会严格遵循程序化步骤的人实际上是把政策制定过程简单化了，“按这种方式循序进行的政策制定，不应采用而应受到质疑。” “一个集团的解决方案成为另一个集团的问题。提高农产品价格虽然解决了农场主的问题，但却给消费者带来了问题。此外，由于企图实施某种政策，其它许多政策问题将被提到议事日程上来。因而，被称作实施的步骤和被

19、称作确立议程的步骤就相互瓦解了。”政策制定过程的互动“一项政策有时是政策制定者之间政治妥协的结果，他们中不会有人对一致同意的政策所要解决的问题十分在意。有时，政策是由新的机会，而决不是由问题造成的。”“我们应把政策制定作为一个极其复杂的过程来看待，它没有开端或结尾，也并不十分明确。许多复杂的力量出于某种原因结合在一起产生出叫做政策的各种结果人们可以把政府和政治的一切都看成是一个政策制定过程” 。“要了解政策制定过程，人们就必须了解政治生活和政治机能的全部内容。” （二）政策制定过程中的互动（二）政策制定过程中的互动1、政策制定者之间的互动2、政策制定者与利益集团之间的互动3、企业在互动中的特殊

20、作用政策制定者之间的互动林德布洛姆把能够控制政策制定的“精英阶层”叫做政策制定者。他把这些精英阶层在政策制定过程中的互动描述为“权力角逐”，而“权力角逐”受到各种各样的准则的有力制约。 在政策制定者的互动中，技巧对于赢得胜利也是非常重要的。这些技巧包括：说服和党派分析、威胁、交换、权威以及权力角逐中各参与者之间的相互控制和相互调节。 “比如，以最简单的政策为例。州长命令州警察当局实施在高速公路上汽车只能以每小时55英里的时速行驶的规定。然后，州警察当局的长官必须就是否允许驾驶汽车的人每小时有5或10英里的误差，或一点误差也不能有，是否只是在该州主要高速公路上或在比较危险的双向二级高速公路上集中

21、进行检查，以及是否逮捕少数违反规定者，还是从其它工作岗位上调集警官以进行大量拘捕等这类问题作出规定。” “假定以上这些内容是警察局长官所作的政策决定，那么每个巡察随后就必须决定，对长官关于每小时5或10英里的误差的决定是严格地遵守，还是做宽容地解释。尽管有州长的决定，但该州实际行使的政策可能只逮捕一小部分在二级高速公路上以每小时70英里的速度行使的司机。对州的政策的全面阐述必须考虑到逮捕后法官会怎样审理专案。也许，在州的政策的行使中，还会对外表不体面的司机处以比外表较体面的公民更重的罚款。” “作为制定政策的执行”“在某种程度上，执行总会形成或改变政策一项以某一新的法规或某一新的行政命令形式出

22、现的公开的政策在行政管理人员的手中是以哪些途径加以改头换面的。”“公开政策规范不完善”“应用的标准冲突”“刺激失效”“冲突的指令”“能力有限”“行政资源不充分”“例如，国会指示联邦电信委员会，为了公众方便和需要给电视台发放执照。显然，这发出的是一个不明确的政策声明，因为它除了以最含糊的方式不想以任何形式承担决定签发执照政策的职责。”“不明确性可能是由于办事匆忙或立法难以具体明确而造成的，这两种原因，都使官僚组织拥有比立法机关原本赋予的政策制定的权力要大”。“每当政策制定者明确规定他们用以控制一项政策应用的各种有冲突的标准时，政策制定的权力在某种程度上就会落入行政人员的手中”。“例如，最低工资法

23、可能要求根据两个标准来确定工资：生活费用和工业的支付能力。生活费用标准常常要求拿到较多的工资，而工业支付能力却只愿支付较低的工资。”“权力系统创造的刺激，如薪金、晋升和声望，决不可能取代已有的支配行政人员行为的刺激因素，而只能是一种补充。刺激往往也不会增加到足以控制他或她的行为的程度。”“在很大程度上，政策已成了行政人员愿意要做的事，而不是公开的决议所宣布的内容。”“政策执行人员经常从不止一个来源那里街道相互冲突的政策指示肯尼迪总统命令从土耳其撤走美国导弹，其它渠道则提出了美国通过与土耳其人的合作来支持北大西洋公约组织的政策。在冲突的政策指示面前，国防部行政人员只得自行决定实际的政策，把导弹留

24、在土耳其。”“行政人员有时不清楚怎样执行政策的要求，禁止药物滥用的政策就是一个典型的例子。由于行政人员不知道怎样制止药物滥用，当政策指示他们这样做时，他们就试验自己设计的各种各样的政策，或者干脆地置之不理。”“由于面对着这些业已宣布但却难以执行的政策，于是行政人员在某种程度上就制定自己的政策。”“行政人员有时缺乏贯彻执行公开政策的权力和包括人力和资金在内的其它的必要控制手段。国会往往不提供必要的资金就批准各种方案行政人员不得不再一次首先决定哪些活动将得到有限的资金和人力，以及怎样才能有力地执行政策的这部分或那部分，然后再制定某种政策。”行政官僚在政策制定过程中互动“行政人员经常被深深地卷入政策

25、制定活动之中，因为他们在政策领域缺乏专门的裁定权力，而不得不与其他官员合作，共同决定政策”。 “政策制定的权力绝大部分操在官僚的手中，其它机构所能决定的政策寥寥无几。虽然行政、立法和司法部门制定了某些最重要的政策，但官僚制定的政策却占大多数，包括那些最重要的政策。” （二）政策制定过程中的互动（二）政策制定过程中的互动1、政策制定者之间的互动2、政策制定者与利益集团之间的互动3、企业在互动中的特殊作用政策制定者与利益集团之间的互动“如果要使政策有效地反映民众的愿望，那么某些人就必须通过党派分析找出共同的联系、倾向性、意愿、利益或策略，使大多数人的看法连成一体，放弃他们各自纷争的意见，而赞同能团

26、结大多数的共同性的政策”。 “众多利益集团之间的相互作用能有效地进行决策，因为任何一个官员根据他或她本身的权力都不可能对此作出最后的分析或单独作出决定。” 利益集团对政策指定过程施加影响的方式主要有：说服、按照准则施加影响、拉选票以及支持竞选活动等。 “利益集团有时通过党派分析成功地发挥说服的技巧。如果一个航空公司想签订一份新的合同，它往往会为此进行院外活动，但说服的理由不是它能扩大自己的利润，而是投政府官员之所好，让他们知道这样做的好处（如可提供更多的就业机会或保护国防工业的能力）。“一项为期10年的关于外贸政策制定的研究发现，国会议员大多依赖利益集团来分析亲企的政策对他们立法者本身益处的重

27、要性”。“他们（利益集团）能够研究各种问题，并能简明扼要地表述这些问题而一般的议员或没有时间或不愿意这样做；如果没有院外活动人士的话，议员就可能对法案或问题一无所知。一个议员光是浏览就要花两个小时的议案，在一个专业院外活动人士那里十分钟就可以解释得一清二楚。”（二）政策制定过程中的互动（二）政策制定过程中的互动1、政策制定者之间的互动2、政策制定者与利益集团之间的互动3、企业在互动中的特殊作用企业在互动中的特殊作用企业由于具有其它集团所没有的优势：雄厚的资金来源、健全而完备的组织以及特殊的接近政府官员的渠道，所以“企业控制”机制在政策制定过程中具有特权地位。 “为了诱使企业主管履行职能，政府虽

28、不必给他们提供所要求的一切，但却须提供能使其足以追求利润的各种条件。” “克莱斯勒董事长里卡多说，除非英国政府答应给克莱斯勒在英国处于困境中的子公司提供巨大额援助，否则该公司将不得不关闭它在英国的五家重要分厂，同时就地出资遣散25000名雇员（英国首相）威尔逊谴责里卡多的最后通牒，并且愤怒地抗议说，克莱斯勒无异于将枪对准政府的脑袋。当令人惊讶的是，首相于上周突然一改初衷，完全同意帮助克莱斯勒解决难题，这也许就是威尔逊的风格吧”。企业在互动中的特殊作用这些条件包括：政府官员必须特别注意听取企业的意见，必须弄清楚企业到底要什么；必须给企业经理们提供充分的支持以保证激励生产、就业和增长；必须使企业经

29、理们拥有协商和实际参与政策制定的特殊权利。当“选民控制”系统和“企业控制”系统发生冲突的时候，“企业界人士通过亲自参与利益集团、政党和其它选举活动，以及对它们施加程度不等的控制，把选民们的控制协调一致起来。” “企业的优势”“资金”“资金的公共来源”“有效的组织”“自由出入政府”小结林德布洛姆的渐进决策模式试图弥补理性决策模式的缺陷，它把政策制定过程看作是一个渐进调适的、多元政治力量相互作用的过程：在政策问题的界定上，认为人们受知识和能力的限制，不可能对问题的所有方面及相关的所有环境因素作全面系统的分析，而只需集中于人们熟悉的、有经验的那些方面上；在政策目标确立上，认为难以一下子就确定一个清晰

30、明确的政策目标，而只需确定一个大致的方向，在沿着方向前进的过程中，目标自然会逐渐明确起来，并且这给灵活调整目标或方案留有余地；小结在政策方案的设计上，并不要求对原有政策一揽子改变的全新方案，而只要求对原有政策部分修正、变化较小的方案，把创新限于边际性范围内；在政策方案的抉择上，认为政策的决策并非运用理性分析的结果，而是各种政治力量相互作用、协商或妥协的结果，方案的选定是根据现实政治力量的相互协商、妥协所能达到的平衡点敲定的。 第九讲 林德布洛姆的渐进决策理论一、林德布洛姆的生平事迹及著作二、渐进决策理论的主要内容三、对渐进决策理论的评价1、你认为，林德布洛姆的渐进决策模式有何优点？2、林德布洛姆的渐进决策理论的贡献与历史局限性？三、对渐进决策理论的评价（一）渐进决策理论的贡献（二）渐进决策理论的局限性（一）渐进决策理论的贡献渐进决策模式一方面看到了现实政治生活中人们之间的价值与利益的多元性以及相互冲突，另一方面也对剧烈的政治变革所带来的政治成本、经济成本以及技术成本抱警惕和拒斥的心态，因而它更倾向于采取按部就班、积小变为大变、稳重求变的原则，采取渐进的、不间断的方式对现行的政策进行修改、补充以及完善。中国的渐进式改革道路：“摸着石头过河” 三、对渐进决策理论的评价（一）渐进决策理论的贡献（二）渐进决策