财政监督的多视角分析与“小金库”治理(2012年9月版)

1、财政监督的多视角分析(fnx)与“小金库”治理西南财大财税学院副教授、硕士生导师 中国房地产报、财政监督杂志(zzh)特约撰稿人每日经济新闻、成都商报评论员周雪飞 博士2012年9月11日上午8：30-11：30共三十三页主要(zhyo)内容一、财政监督的多视角(shjio)分析二、财政监督的典型案例解读三、财政监督专题：“小金库”治理共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析财政监督的政治学分析 在政治学看来，公众对公共产品的需要决定了国家的存在，国家的存在是通过国家职能的执行得以实现的，而国家职能又是各级政府组织来承担的。 在我国，政府是由人民选举产生，接受人民委托(witu)，代理

2、人民执行公共事务，亦即提供公共产品，进而形成了“公共委托责任关系”。 共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析财政监督的政治学分析 在公共受托(shu tu)责任关系中，人民与政府之间及政府组织内部间构成了“委托代理”关系。由此产生了代理人问题，即“逆向选择”和“道德风险”。 解决代理人问题的基本思路，一是设计激励机制，二是建立监督机制。 共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析财政监督的政治学分析 从政治学角度来讲，财政监督存在的必要性是勿庸置疑、显而易见的： 1、财政监督是监督制度的重要组成部分(z chn b fn)，是现代民主政治的重要支柱。 2、财政监督体现着对政府公

3、共权力的制约。 共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析财政监督的经济学分析 交易成本理论与财政监督效率 在财政监督链条(lintio)中，存在着财政部门与预算部门、财政部门内部各部门之间、具有预算分配权的部门与其它各参与主体的交易成本问题。 共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析财政监督的经济学分析 信息不对称下的财政监督矫治机制 1、财政体制变迁中的信息不对称问题 2、政府财政性投资的外部效应与信息不对称问题 3、公共支出中的信息不对称与机会主义(jhu zhy)倾向共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析财政监督的管理学分析 在财政监督实践基础上，中西方财政管理

4、学论述当中都贯穿了财政监督的思想(sxing)，财政监督是财政管理的重要组成部分，而且实践中各国都在探索适合自身情况的财政监督体制和方法。共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析财政监督的社会学分析 社会学的一个重要理论视角，是社会互动。其突出强调了社会秩序和发展是人们在互动过程中创造出来的，并试图用人的创造能力和创造过程去揭示社会现象。 不同社会阶层(sh hu ji cn)的普罗大众，基于群体“公共利益”的诉求表达，具有参与财政资金和公共资源监督的主观需要。共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析财政监督的社会学分析 现代信息技术为网络舆论监督的产生(chnshng)和发展

5、提供了客观技术支持。 网络舆论的使社会公众对事物的看法更加自主多元，从而形成相对独立的舆论力量，这在一定程度上能够形成不容忽视的、强大的财政外部监督。共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析陕西“微笑局长”眼镜被曝价值13万元(图) 核心提示：陕西安监局局长杨达才因在车祸现场微笑和手表众多，被网友质疑。近日，网友再次曝光杨达才的眼镜疑似价值十万元以上，光镜架最低售价就13.8万元。 9月5日杨达才再次成了网友微博监督的火力点，其“手镯”和西服乃至皮带(p di)又被微博网友用图一一呈现。网友戏称其“浑身都是宝”眼镜、手镯、西服，一个都不能少！ 网民要求公开杨达才工资，陕西省财政厅未予表

6、态。 共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析事件回放：陕西安监局长在车祸现场笑 戴名表照片被晒上网8月26日凌晨2时许，陕西省延安市境内的包茂高速公路化子坪服务区南出口200米处发生一起特大交通事故，一辆车牌号为蒙AK1475的双层卧辅客车和一辆车牌号为豫RHD6962的罐车(装有甲醇)追尾，并致两车起火，本次特大交通事故确认共有36人死亡。 陕西惨烈车祸发生后，新华社拍下的的现场图片中，竟然有一当地(dngd)官员在事故现场“傻笑”，这张照片在微博中流传后，惹得网友非常不满。网友迅速人肉出图中官员是陕西省安监局局长杨达才。 共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析事件回放：

7、陕西安监局长在车祸现场笑 戴名表照片被晒上网记者发现，短短几个小时，关于杨达才的搜索量已经突破达到5万，有网友表示，延安特大交通事故36人遇难，现场一名官员笑容满面，情绪稳定经人肉，他应是陕西省安监局局长杨达才；(我)不想揣摩为什么笑，但对逝去生命应保持(boch)尊重，这是做人底线。就在网民强烈谴责该官员的同时，一组关于该官员每个场合换一款疑似世界品牌手表的图片也被晒到了网上。 共三十三页一、财政监督的多视角(shjio)分析 网络监督与体制监督具有互补性网络微博监督能够(nnggu)调动社会大众监督权力的积极性，它很难为少数人控制。体制内的各种监督机制往往比较缓慢，由于机制不健全，很难发挥

8、应有的作用，网络微博监督替代了体制内部分正规监督机制的不足。但它的缺点在于随意性，其传播的信息有真有假，甚至造成网络暴力。一方面，要制定相关的法律法规，对那些虚假信息、不负责任的言论加强管理。另一方面，社会公众要不断提高自身的综合素质，微博写手更要提高社会责任感。 共三十三页二、财政监督的典型(dinxng)案例解读案例材料(cilio)： 供销总社预算处长挪4亿公款借开发商 核心提示：2010年9月6日，中华全国供销合作总社财会部预算处原处长刘林祥，被控将3.96亿元公款借给企业老总开发房地产。他借款给房产商但并未得到金钱上的回报，表示只是为了政绩和出人头地。 共三十三页二、财政监督的典型案

9、例(n l)解读案例材料：中华全国供销合作总社是全国供销合作社的联合组织，接受国务院领导。按照(nzho)供销总社日常财务管理制度，任何一笔经预算处预算、拨付的款项，都要由财会部、供销总社，乃至比供销总社级别更高的部委审批，并接受财政部与供销总社内部审计部门不定期抽查。但从2001年到2004年，刘林祥从自己管理的公款账户内陆续分27笔将3.96亿元借给梁某，却始终未被单位发现。 共三十三页二、财政监督的典型(dinxng)案例解读案例材料：刘林祥在法庭上说，单位的财务管理存在缺陷。从2004年以前，预算处一直没有完善的财务制度，按照惯例，票据和名章应该分别保管，支票的领用也都由领导批准，但他

10、们单位是都放在保险箱里，他和手下的工作人员都有钥匙，可以随意拿取。因此对于票据的约束和牵制不够。按照正常程序，如果动用账户资金，属于预算外的需要(xyo)向领导报告，但实际操作中，他直接开支票就可以出钱。而他所管理的结算中心也存在管理缺位，没有任何人进行监管，并且经常一年才结一次账。 共三十三页二、财政监督的典型案例(n l)解读案例材料：公诉人询问是否有上级领导进行监管(jingun)，刘林祥说，领导只检查他们部门的大账，不仔细查。领导曾经要求检查与银行资金往来的对账单，他找到社会上做假票据的人，提供数据伪造了几家银行的假对账单应付检查。“总社根本就不应该成立这个中心”，刘林祥自己评价道。供

11、销总社的资金共分两块：一个是国家拨给的专门款项，这部分是不能动用的；另一部分则是总社自己的钱。刘林祥主管的预算处主要是负责做预算和财务调拨，按照正常程序，支出的款项应该经过严格审批，由会计财务部签字。但刘林祥借出的款项从未经过领导审批。反贪局在侦查此案时曾对媒体表示，这3.96亿元属于国务院下拨的农业补贴款，是国务院为了鼓励农民种粮积极性、提高粮食收购价格而专门下拨的保证国家粮食安全的重要款项，刘林祥的行为给农业补贴专款造成了极大的风险。 共三十三页二、财政监督的典型(dinxng)案例解读案例材料：法院审理查明，2001年12月到2004年7月间，刘林祥利用职务便利，私自以中华全国供销总社结

12、算中心的名义，与梁某负责的北京丰银企业集团签订借款协议书，采取不记账和伪造银行对账单、资金报表等手段(shudun)，先后将其管理的公款共3.96亿余元借给该集团及其关联企业用于经营。 刘林祥称，最初他通过一位老领导结识了正在帮银行拉贷款的梁某，为了帮忙就存了2000万元在某银行账户。此后，两人私下有了更多接触。由于梁某有多家关联企业投资经营酒店和房地产，于是提出以其投资的金玉大厦作价6亿元作为抵押，向刘林祥借款3亿元。 考虑到能为单位创收、体现自己的能力，刘林祥陆续将涉案的3亿多元借给了梁某，但在借款合同上，没有约定借款的限额和还款时间。 共三十三页二、财政监督的典型(dinxng)案例解读

13、案例材料： 全国供销总社原处长挪用4亿公款获刑10年向领导坦白了全部借款情节后，单位查账发现梁某尚欠2亿多元。随后找到梁某，补齐了全部借款手续，并于2007年8月最终将钱陆续(lx)追回，本金和利息合计约4.27亿元。2010年9月20日，北京市一中院作出一审判决，刘林祥因犯挪用公款罪，被判处有期徒刑十年。刘林祥不服判决，提起上诉。 2011年4月13日，北京市高院作出裁定，驳回刘林祥的诉讼请求，维持原判。 共三十三页二、财政监督的典型(dinxng)案例解读案例材料： 判决结果遭质疑2011年4月13日，北京市高级人民法院宣布对原中华全国供销总社财务部预算处处长的判决后，引来全国各地网民唏嘘

14、声一片，网友惊呼“我也愿意(yun y)！” 惊呼声中，不难看出网民对北京市高级人民法院对刘林祥案判决结果的不满和疑惑。 “法律制度就相当于一个指挥棒，会影响人的行为选择。”清华大学廉政与治理研究中心主任任建明说，比如重惩贪污受贿，轻判挪用侵占。 共三十三页二、财政监督的典型案例(n l)解读案例材料： 追访：中华全国供销合作总社设审计局独立定期查账刘林祥曾称，领导一般只查部门的大账，虽然也曾检查与银行资金往来的对账单，但他伪造的假对账单也都能敷衍过去。 对此，中华全国供销总社监察局案件审理室人士表示，此案暴露了总社内控制度的疏漏，总社也设立(shl)了独立的审计局，将其从此前的财务部门剥离，

15、每年定期对账目进行内部审计。 共三十三页三、财政监督专题(zhunt)：“小金库”治理所谓“小金库”（ little coffers，也译作 hidden reserves 或 off-book accounts），是指违反国家财经法律法规及其他有关规定，侵占(qnzhn)、截留国家或单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。形象而通俗地讲，就是部门或单位的“私房钱”。 共三十三页三、财政监督专题(zhunt)：“小金库”治理“小金库”的现状近年来，国家(guji)加大了对私设“小金库”的清查力度。然而

16、重重禁令，依然未能阻止小金库的扩张蔓延：上至国家(guji)机关下至地方政府，“小金库”司空见惯，屡审屡犯。 共三十三页三、财政监督专题(zhunt)：“小金库”治理（一）“小金库”的现状相关数据显示，从1998年到2006年上半年的8年半间，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）资金1406亿元。仅2006年上半年，全国审计机关就查出违规小金库130亿元。而在审计机关的审计范围内，所有国家机关和国有企事业单位每年“小金库”的数额可能高达827亿元 。这些数字仅仅是查出来的，全国的“小金库”里到底有多少钱，恐怕(kngp)很难说清楚。 共三十三页三、财政监督专题(zhunt)：“小金库”治

17、理（二）“割韭菜式”整治与“拍皮球式”怪圈 “小金库”整治已然陷入“集中整治有所收敛出现反弹继续整治”的“拍皮球式”的循环怪圈。一些(yxi)地方甚至愈演愈烈，犹如“老农民割韭菜割了老的，长出新的”。 在“小金库”专项治理中，2010年清理出“小金库”25738个，涉及金额127.86亿元；2011年1月至11月，新发现“小金库”8202个，涉及金额28.46亿元。因设立“小金库”和使用“小金库”款项受到行政处罚2426人，组织处理4043人，党纪政纪处分3058人，移送司法机关处理902人。 共三十三页三、财政监督专题(zhunt)：“小金库”治理（三）“小金库”危害甚大 “小金库”的存在，

18、不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成(zo chn)国家财政收入和国有资产流失，而且违背了科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影响了经济平稳较快发展，诱发和滋生腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气。 共三十三页三、财政监督专题(zhunt)：“小金库”治理 具体表现在如下方面： 私设“小金库”破坏了正常的财政经济秩序 私设“小金库”导致国有资产流失。 私设“小金库”致使财务会计信息失真。 私设“小金库”成为(chngwi)滋生腐败的土壤。 共三十三页三、财政监督专题(zhunt)：“小金库”治理（四）“小金库”产生的根源 现时期我国财政收入形式多样，预算管理尚不透明 行政审批项目过多及“一把手”权力过大 财政资金和国有资产的管理与监督不到位 “利益均沾”甚或“利益递延”加大了“小金库”查处难度 财务人员独立性差 银行、证券(zhngqun)机构疏于对“小金库”账户进行清理 共三十三页三、财政监督专题(zhunt)：“小金库”治理（五）治理“小金库”的对策建议 要想从根本上堵住“小金库”这个恶劣的“腐败黑洞”，专项治理与集中清查固然必要，但只是治标之计。而加强制度建设和