PPP项目绩效评价指标与平衡计分

1、项目绩效评价指标与平衡计分1990年，西方学者卡普兰以及复兴全球战略集团的总裁 大卫诺顿通过仔细研究惠普、通用电气、杜邦等12家知 名公司后发现，这些公司的绩效评价体系十分有效。二人经 过分析其体系共性后提炼总结出一种能够改变各公司原本 采用的绩效体系的方法，该方法便是“平衡计分卡。平衡计分卡改变了单一使用财务指标衡量组织绩效的 传统绩效评估模式，将诸多类似于企业主要客户因素、企业 自身如何经营及运转、员工发展及企业发展等面向未来的因 素引入其中，为组织提供了一种平衡了过去成绩和未来发展 的评估体系。平衡计分卡理论由四个维度构成。分别是财务维度、顾 客维度、内部流程维度以及学习与成长维度。各维

2、度本质均 是为了企业整体的战略目标所服务。平衡计分卡的关键核心 理念分为两类，一类是“平衡”理念。该理念从组织的战略 目标出发，充分考虑了财务目标与非财务目标、组织内部目 标与外部目标等多种关系的平衡。效评价体系中占据更大的比重，从而更客观全面的进行绩效 评价。五维度平衡计分卡绩效评价体系财务与融资维度由于多数PPP项目目前仍以成立项目公司(SPV)的方 式来运营，其本身仍具备一定的公司性质，财务指标的健康 程度仍然会对PPP项目的发展产生较为重大的影响。故平衡 计分卡理论中原有的财务维度并不做完全更改，而是将与融 资相关的指标考虑进这一维度中。由于PPP本质上也属于融 资的一种，且其融资规模

3、较大（一般在1亿元以上）、融资 周期长（PPP项目5个阶段中有3个需要进行外部融资）、融 资类型丰富（包含股权融资、债权融资、股债结合等多种融 资方式）的特点，因此从融资角度设计部分考评指标，对构 建整体PPP绩效评价体系较为重要。再由于融资指标与财务 指标均属于量化程度强、关联性较高的指标，故将两种指标 结合至同一维度之中。（二）项目股东维度这一维度将原本的顾客维度更改为PPP项目中较为重要 的两个利益相关者，即政府与社会资本。由于社会公众从根 本上与其利益类型不同，并且根据委托代理理论，社会公众 分别构成了政府和社会资本的委托人，故并未将其放入这一 维度中。在该维度，绩效评价指标从政府和社

4、会资本的根本 利益出发设置相应的考评体系，并设立一定的共性考评指标, 从而体现PPP项目中政府和社会资本存在合作的利益共享关 系O（三）内部控制与风险维度本维度将原有的内部流程维度添加了内部控制和风险 识别等角度的考虑因素，主要关注PPP项目内的内控有效性 以及风险把控能力。在内部控制方面，本维度关注的是PPP 项目的整个运行过程的监督管理。而由于PPP项目本身兼具 的融资属性，其风险识别、风险分担等因素同样需要重点考 虑。（四）可持续性维度环卫类型的PPP项目除了经济效益之外，还重点涉及其 他类型的效益。从某种程度上而言，该项目的运行能否为其 他地区推广该类PPP项目提供借鉴意义、环卫PPP

5、模式是否 比之前所采用的外包经营模式带来更多的环境效益等问题。 要比项目本身所能实现多少经济效益更为重要。因此，将该 维度进行指标重新设计之后拓展为可持续性维度。（五）社会影响与评价维度如前所述，由于PPP项目中社会公众与其他利益相关者 的根本利益不同，并且由于环卫PPP项目无论从项目实施目 的还是从项目预期结果出发，其均具备较强的社会属性，故 在原有的四维度体系之上加入新的社会影响与评价维度，从 而构建五维度绩效评价体系。该维度旨在从社会公众满意度、 城市环境改善程度、就业机会提供数量等多个角度出发，充 分评估环卫PPP项目所带来的社会效益和环境效益。这一维 度的加入不仅解决了传统四维度平衡

6、计分卡绩效评价体系 在评估环卫类型PPP项目中的不足，也能从更加全面的角度 展开绩效评价。在四维度平衡计分卡理论中，财务维度主要从公司内部 的财务数据出发，就公司历史的财务数据业绩进行经营评判, 维度内所有指标均可进行量化，且指标相对客观。而社会影 响及评价类指标则多为主观类指标，既无法绝对量化，也无 法仅凭纸面数字达成相对客观性。只能通过发放调查问卷并 给予打分的形式保证一定程度上的客观。更为重要的是，财 务维度所涉及的相应指标与社会影响及评价相关的指标之 间并无关联，因此相应指标并不能归于财务维度中。顾客维度和内部流程维度则一个面向的是组织外部的 利益相关者，另一个则是面向组织内部的风险控

7、制因素，绩 效评价的关注重点在于组织整体运营环节中可能出现的各 类风险问题。根据ppp项目的共性特征，其所面临的风险主 要来自于外部融资风险和内部经营风险等，而这与社会影响 等角度的关联性不大，因此并不十分相关。从顾客维度来说, 其所评价维度似乎涵盖了社会公众这一外部利益相关者，社 会影响及评价似乎可以在这一维度中的相关指标得以体现。平衡计分卡理论的最初设计目标是采用较为平衡的方 法对企业进行绩效评价。但是由于PPP项目的性质和设立目 标与企业不同，因此平衡计分卡理论中原有的四个维度并不 能完全反映PPP项目本身的特点。综合该部分所述，可以得出传统四维度平衡计分卡理论 在评价环卫一体化PPP项

8、目时具备一定的局限性，主要体现 在对社会影响与评价考虑不足、原有的四个维度无法充分反 映PPP项目本身的特点等方面。故本文在应用平衡计分卡理 论对具体项目展开绩效评价之前，有必要针对上述局限性进 行一定程度上的改进，从而更好更全面地展开绩效评价。平衡计分卡对ppp项目绩效评价的适用性（一）平衡计分卡与PPP项目绩效评价理论的适用性平衡计分卡很好的契合了 PPP项目绩效评价的主要理论 依据的内部精髓。首先，公共物品理论定义了 PPP项目所提 供产品或服务的性质，即为社会提供准公共物品，在带来经 济效益的同时也应当考虑其带来的社会效益。在平衡计分卡 理论中，财务指标与非财务指标的平衡很好地诠释了

9、PPP项 目中经济效益与社会效益应当达成怎样的关系。除此之外， PPP项目中社会公众作为直接利益相关者，对PPP项目的满 意度即为PPP项目整体社会效益的达成情况。这一指标也可 以在平衡计分卡的顾客维度中得以体现。其次，根据委托代理理论，一个具体的PPP项目中存在 着多种层次的委托代理关系。如何使这种复杂的委托代理关 系得到较为稳固发展，如何使委托人和代理人之间的利益达 成平衡，PPP项目中的激励和监督机制能否发挥作用，以上 问题均的解决均需要建立明确的绩效评价体系，从内部外部 达成明确的监督机制。而平衡计分卡理论的内部流程维度可 以有效的解决这一问题。从内部流程维度出发，组织内部可 以建立起

10、一套相对完善的评价体系，从而更好地解决委托人 和代理人之间存在的冲突。最后，PPP项目中的利益相关者尽管自身的利益出发点 不同，但是其最终想要达成的目的则具备一定的内在趋同性, 即使得PPP项目本身得到良好的运转，这样各利益方的初始 目的才能实现。因此，PPP项目的绩效评价应当尽可能地全 面，从全局视角对PPP项目做出绩效评价。平衡计分卡理论 中四个维度不仅包含了内部与外部的绩效表现，还涵盖了组 织过去的绩效表现和未来的绩效表现，从而能更为全面地体 现PPP项目中多元利益相关者的不同诉求。（二）平衡计分卡在绩效评价方法上的适用性根据前文提及的各绩效评价方法，选取适合PPP项目绩 效评价的方法应

11、当重点关注难以量化的相关指标是否有较 为适当的评价方法、各评价模块是否具备清晰的关键因素、 相关指标是否具备代表性不易形成堆砌等问题。因此整体来 看，平衡计分卡法是最能有效解决上述问题的方法。平衡计分卡法不仅符合PPP项目绩效评价中所涉及的各 项理论，在与其余方法对比中也存在较为明显的优势。故本 文选用平衡计分卡作为绩效评价的基础性工具，建立相关绩 效评价体系，从而展开后文对具体PPP项目的绩效评价。为了规范针对PPP项目的绩效考评管理，推动PPP规范 化、制度化发展，我国财政部于2020年3月16日发布了相 关文件，为全国各行业、各类型PPP项目的绩效工作提供了 重要指引，也为各PPP项目的

12、绩效评价工作提供了政策指导。 在财政部发布的相关文件中，其中第九条明确提到PPP项目 绩效管理体系应按照经济性、可比性等五大原则，结合项目 本身的绩效目标细化量化后合理设定。这一原则明确了 PPP 项目绩效指标应当依据本身特征并结合其希望达成的目标 和效果等PPP本质目的进行绩效指标设定。改进平衡计分卡的路径根据分析结果进而对平衡计分卡指标维度以及维度下 各级指标进行拓展和重构。从而设立改进的平衡计分卡绩效 评价体系。(-)重新确定环卫PPP项目的战略目标PPP项目与企业战略目标的不同是由PPP项目的本质属 性决定的。根据2020年3月16日财政部印发的政府和社 会资本合作(PPP)项目绩效管

13、理操作指引，PPP项目的绩 效目标应当符合指向明确、细化量化、合理可行、物有所值 的四个特点。环卫PPP项目的绩效目标同样也符合上述四个 特点。政府之所以采取PPP模式来进行区域内环卫工作建设, 其目的是为了引入优质社会资本和服务，从而改善区域内的 城市形象建设和居民生活质量。由此观之，环卫PPP项目的目标是服务性的；但社会资 本进入环卫PPP领域并不是为了提升政治站位或者讨好当地 政府，即并不是为了无偿提供某种公共服务。其本质还是为 了获得利润最大化，通过大量与政府合作运行环卫PPP项目 的方式获取市场；而站在社会公众的角度，环境卫生服务与 居民的生活幸福感息息相关，环卫效能的改善能较大的增

14、强 居民的生活满意度。此外，环卫PPP项目的设立还能增加当 地就业机会，改变过去承包制下工人待遇较低的问题。从这 一点看，环卫PPP项目还具备相应的社会现实意义。由此可以得出，环卫PPP项目的战略目标应当分为三个 方面，分别代表政府、社会资本、社会公众三方的不同利益。 具体的战略目标如图3-4所示：(二)环卫PPP项目战略地图的构建综合上述重新确定的环卫PPP项目战略目标，本文结合 战略地图工具，对该PPP项目自战略目标层级到各维度目标 层级进行自上而下的分析，从而将该PPP项目的各方面目标 细化，进而完成后续依据平衡计分卡的绩效评价指标体系构 建。战略地图(Strategy Map),同样由

15、平衡计分卡理论的 创始人卡普兰和诺顿联合提出。两人于2004年出版了战 略地图一一化无形资产为有形成果一书。书中详细阐述了 描述了战略地图所应当发挥的作用。根据战略地图所描绘的各层级体系，可以看出传统平衡 计分卡中原有的四个层面无法全面概括战略地图中所涵盖 的各类评价指标：如在内部营运层面中，战略地图中所涵盖 的风险相关因素并不能在原有层面进行概括。故而对各维度 需要对其进行一定程度上的改进。此外，由于PPP项目本身利益相关者与企业不同，故而 顾客维度亦不能反映PPP项目利益相关者的诉求。不仅如此, 由于三方利益相关者中社会公众一方属于被动接受PPP项目 的一方，其核心利益往往容易被忽视，而环

16、卫PPP项目则以 为社会公众提供良好生活环境为主要目的，故而社会公众本 身对环卫PPP项目的评价需要重点关注。结合战略地图可以 看出，社会公众相关的评价指标并未在评价体系中得到较为 全面的体现，导致无法对环卫PPP项目进行全面评价。（三）四维度评价体系拓展为五维度评价体系由于PPP项目所处的行业不同，在建立评价体系时必须 结合PPP项目绩效评估的内在价值影响因素。在环卫PPP项 目中，社会公众的评价角度是影响其内在价值因素的重要环 节。这一环节的内容也应当加入进环卫PPP绩效体系之中。 因此，本文将四个维度原有内容进行改进，并将其拓展为五 个维度。即“财务与融资维度、“内部控制与风险维度、“项 目股东维度”、“可持续性维度”以及“社会影响与评价维度”。 本文在改进后的五维度基础上对维度内各级指标进行重新 设定，使其符合环卫PPP项目的绩效评价特征。重新构建的五维度体系中，财务与融资维度评价项目的 财务稳定性以及投资融资情况。依据PPP项目披露的项目计 划书，本文在此维度着重设置了对项目融资能力和融资效果 的绩效评价指标；项目股东维度则是出于PPP项目并未有明 确客户的考虑，通过涵盖PPP项目的主要参与者，从委托代 理关系的角度更加全