权力形态政GTL府的信息GTL形成权的

1、政府的信息形成权的权力形态政府“信息形成权”的权力形态表现为何种方式，不同的学者有不同的概括。伯纳德?施瓦茨 教授认为，在信息形成中，行政机关拥有三种权力：（1）命令制作记录和档案之权；（2）检查帐簿和 档案之权；（3）用传票传唤证人、索取文件之权。3（P82）王名扬先生进一步解释说，行政机关强制 取得信息的方式有三种：（1）要求被调查者按照规定的格式或内容制作文件或档案，或者提交报 告；（2）检查被调查者使用的建筑物、文件和档案；（3）发出传票，要求被调查者出席作证，或提供帐 簿、文件和档案。2（P330）汤德宗教授认为，政府获得信息的途径有职权调查、行政检查、强制 申报和听证。10（P10

2、45）“政府信息”通常包括两大部分：（1）政府自身对信息的生成、收集、处理和配置；（2）由政府 以外当事人披露给政府的信息。也就是说，政府信息既包括政府自身在履行职能时所生成、收集、 处理、传播或配置的信息，也包括政府在履行职能时需要政府系统之外的其他个人、组织、社团、 社区等生成、收集、处理、传播或配置的信息。11（P58）政府的“信息形成权”是政府对信息进 行自主支配和自主形成的一种权力形态，它是一组权力，包括政府对信息的自主形成权、信息申报 请求权、信息强制保留请求权、信息强制披露请求权、信息调查权、档案形成权和保持权、信息技 术使用权、获得预算支持权和制裁权等九个类型。（一）自主形成信

3、息权首先，行政过程中可能自动生成、记录和储存有关公民、法人和其他组织的信息，在多数情况 下，“政府管理即信息”12（P605）例如，在行政许可过程中，申请人为了获得权利和利益可能 主动或被动地向行政机关提供各种信息，政府因此自然而然地形成了有关私人和政府自身的信息资 料。其次，政府可以文件和会议形式来形成信息，开会既是从上到下传播和配置政府信息的行政手 段，也是政府有目的性地生成信息的一种行政手段，“文山会海”是中国特殊的一种信息收集和传 达方式。再次，政府通过撰写分析报告来收集和处理信息。一方面，行政机关有义务撰写年度的或 者阶段性的或者专门性质的信息报告或者工作报告，如财政检查工作办法要求

4、财政检查组在检 查结束的10个工作日内向财政部门提交书面财政检查报告。另一方面，政府对收集到的信息要进 行分类、鉴别、总结、分析和评估，撰写总结分析材料和评估报告并将电子数据送交有关部门，如 国家安全生产监督管理局2004年撰写的全国国有煤矿安全保障能力调研报告、国家电力监管 委员会撰写的2006年电力安全监管报告，都具有代表性。（二）信息申报请求权政府进行信息收集可以采取自愿和强制两种方式。政府的信息申报请求权，是指政府强制要求 私人提供信息，即政府强制有关当事人主动申报特定信息或者被动提供特定信息。典型的信息申报 请求包括纳税申报、社会保障补助申请、财政贷款申请、就业申请表填报等，这些信息

5、请求直接或 者间接地提交给行政机关，目的是实现行政使命，行政机关也因此把收集信息的义务强加给当事人。 13（P119）政府的信息请求目的是多样性的，我国很多法律法规和规章都规定了政府信息申报请求权。例 如，个人所得税自行纳税申报办法（试行）规定年所得12万元以上的纳税人，在纳税年度终了 后，应当填写和报送个人所得税纳税申报表及有关证件和材料；社会保险费申报缴纳管理暂 行办法规定缴费单位应当在每月5日前向社会保险经办机构办理缴费申报，报送社会保险费申报 表、代扣代缴明细表以及社会保险经办机构规定的其他资料；城市居民最低生活保障条例规定： 申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道

6、办事处或者镇人民政府提出书面 申请并出具有关证明材料，填写城市居民最低生活保障待遇审批表。（三）信息强制保留请求权信息强制保留请求权，是指政府强迫私人按照特定行政目的和特定形式的要求保存信息记录或 者记载信息的文件，以便行政决策和执法使用。从我国信息强制保留的实际状况出发，私人的信息 保留形式包括：制作和保存符合要求的文件、保留特定形式的信息记录。第一类是强制制作特定文书，主要体现在会计、审计、税收、娱乐业、医患关系和金融业等领 域。具体形式包括：（1）帐（账）簿，如会计法规定各单位必须依法设置会计帐簿并保证其真实、 完整。（2）名簿，如娱乐场所管理条例规定娱乐场所应当建立从业人员名簿，包括从

7、业人员的 真实姓名、居民身份证复印件、外国人就业许可证复印件等内容。（3）日志，如娱乐场所管理条 例规定娱乐场所应当建立营业日志，记载营业期间从业人员的工作职责、工作时间、工作地点， 并不得删改，留存60日备查。我国对航海日志、轮机日志和车钟记录簿实行国家强制标准，强制 按照法定形式和格式制作、记载和保存日志。（4）病历和处方，如医疗机构病历管理规定规定 医疗机构应建立病历管理制度，并设置专门部门或者配备专（兼）职人员来保存与管理。处方管理 办法规定：处方由调剂处方药品的医疗机构妥善保存，普通处方、急诊处方、儿科处方、医疗用 毒性药品和第二类精神药品处方、麻醉药品和第一类精神药品处方，它们的保

8、存法定期限各不相同。 （5）票据，如发票管理办法和票据法中的发票、汇票、本票和支票。第二类是强制保留特定记录，无论在传统的秩序行政还是在给付行政和环境行政中，都可能存 在要求当事人保存必要信息记录的请求。例如，民用航空法规定从事飞行的民用航空器应携带 民用航空器航行记录簿；娱乐场所管理条例规定娱乐场所应建立“违法行为警示记录系统”； 金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法要求金融机构妥善保存客户身 份资料和交易记录，确保能足以重现每项交易，以提供识别客户身份、监测分析交易情况、调查可 疑交易活动和查处洗钱案件所需的信息；社会保险费征缴暂行条例规定社会保险经办机构应建 立和保存

9、缴费记录；防止船舶污染海域管理条例规定油类作业船舶应将油类作业情况准确地记 入油类记录簿、装运有毒害或含腐蚀性货物的船舶应将洗舱水排放情况记入航海日志。信息强制披露请求权信息强制披露 (mandatory disclosure)已经成为信息管制的最重要工具。14(P619)政府要求 当事人披露私人拥有的信息，其主要表现为：食品营养标签、药品标签、服装标签、环境信息、雇 主向雇工披露危险物、允许附近居民知道危险、市场交易信用信息、安全事故信息等。概括地说， 政府的信息强制披露请求权表现为强制安全信息公示、强制交易信用信息披露和强制安全信息报告 三种主要形式。1、强制安全信息公示，主要是指对涉及消

10、费者、劳动者和普通公众利益的必要信息通过一定 形式进行公开披露，如食品卫生法规定食品和食品添加剂必须在包装标识或者产品说明书上标 出法律法规规定的信息；药品说明书和标签管理规定强制药品说明书和药品的标签标明和公示 有关信息；职业病防治法要求依法设置和公告职业病危害的警示标识和中文警示说明。2、强制交易信息披露。现代商事活动不同于传统民事活动，它更具有流动性、易变性、技术 性和垄断性，强制交易信息披露主要是指在商事交易中，消费者、小企业、小股东处于信息不对称 的不利地位，强制要求处于信息垄断地位的商事主体公开自己的活动。例如，保险法规定保险 监督管理机关有权要求保险公司提供业务状况、财务状况、资

11、金运营状况等有关的书面报告和资料；证券法规定了证券交易持续信息公开规则，发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募 集办法、财务会计报告、上市报告文件、年度报告、中期报告、临时报告、重大事项以及其他信息 披露资料，都必须定期或者按照证券监督管理委员会的要求予以公开。3、强制安全信息报告，主要是指对涉及事故安全、公共健康和秩序、环境和财经安全等公共 事件的信息，以一定的形式向有关行政机关及时准确地报告、补报、续报和通报，包括：（1）事故 安全报告，如国家突发公共事件总体应急预案、食品卫生法、生产安全事故报告和调查 处理条例等法律法规和规章都要求进行事故报告。（2）公共卫生安全报告，如传染病防治

12、法 规定疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构及其执行职务的人员发现法定的传染病疫情或者发 现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应遵循疫情报告属地管理原则，按法定内 容、程序、方式和时限报告。（3）健康安全报告，如药品不良反应报告和监测管理办法规定药 品生产和经营企业、医疗卫生机构应按规定报告所发现的药品不良反应。（4）动物疫情报告，如重 大动物疫情应急条例规定从事动物隔离、疫情监测、疫病研究与诊疗、检验检疫以及动物饲养、 屠宰加工、运输、经营等活动的单位和个人，发现动物出现群体发病或者死亡的，应立即向所在地 的县（市）动物防疫监督机构报告。（5）财经安全报告，如审计法和会计法分

13、别规定了审计 结果报告制度和财务会计报告制度。（6）环境安全报告，如防止船舶污染海域管理条例规定应 向港务监督提交索取清除污染费用报告书。（7）秩序安全报告，如电子银行业务管理办法规定 金融机构应建立电子银行入侵侦测与入侵保护系统，建立对非法入侵的甄别、处理和报告机制。电 信条例规定电信业务经营者发现电信网络中传输的信息明显属于违法的，应立即停止传输，保存 有关记录并向国家有关机关报告。（五）信息调查权“行政机关做出某种决定时，需要一定的情报，而该情报又需要通过一定的方法来收集。也就 是说，调查是必要的。”15（P183）信息调查权是政府的一项固有权力，根据政府信息收集的目的 可以将其区分为两

14、种类型，第一种是以预先形成信息为目的的调查和检查，主要是指统计调查和执 法检查;第二种是以事后形成信息文件为目的的调查，主要是指行政行为决定做成前的行政调查。1、统计调查以统计为目的的信息调查也是一种政府信息请求。按照统计法和统计法实施条例，统 计是指运用各种统计方法对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统 计咨询意见，实行统计监督等活动的总称。统计机构和统计人员享有统计调查权，有权进行调查、 搜集有关资料，召开有关调查会议，检查与统计资料有关的原始记录和凭证。在我国，由政府进行 的统计调查活动非常频繁，例如，已经或正在进行的大规模的国家性普查活动有人口普查、经济普 查

15、、农业普查、工业普查、资源普查、土地普查(调查)、全国基本单位普查、文物普查、污染源普 查等。2、行政检查行政检查是指行政机关为了达成特定行政目的，对特定行政客体所进行的察查、搜集资料的活 动，或者是指行政主体以搜集、验证相关事实与资料为目的就个别具体事件、针对特定公民行使公 权力之事实行为。10(P907)究其含义，“行政检查”实际上与行政调查存在着混同的现象，在一 般意义上，可以把“行政检查”等同于“行政执法检查”，是行政机关通过直接观察、调查、检验 甚至采用搜查手段取得信息和证据的常规技术，用以防止和矫正违法情形发生。我国很多法律将行 政检查作为一种特殊的收集信息方式，如税收征收管理法、

16、审计法、社会保险费征缴监 督检查办法、控制对企业进行经济检查的规定、民用航空行政检查工作规则、财政检 查工作办法、电力监管机构现场检查规定、基金会年度检查办法等，分别规定了专门领 域的行政检查及信息收集权力。3、行政调查“在现代行政中，行政调查作为行政机关获取信息、取得作出行政决定证据的基本手段，构成 了几乎所有行政决定的必经程序和处置前提”16(P129)行政调查通常是指对涉嫌违法行为的立 案调查、对有关事实或者行为的核查以及事故的调查，是行政机关主动运用的职权调查，包括传讯、 鉴定与勘验等方式。10(P1046)例如，税收征收管理法规定税务机关调查税务违法案件时， 对与案件有关的情况和资料

17、，可以记录、录音、录像、照相和复制；反洗钱法规定国务院反洗 钱行政主管部门或者其省一级派出机构发现可疑交易活动，需要调查核实的，可以向金融机构进行 调查。档案形成权和保持权“政府信息的最终命运是档案”17(P53)档案的实质内容是行政机关进行调查所收集的和 保留的各种信息。2(P343)档案保存是一种信息记录的保存，从主体上看有单位档案和国家档案。 从形式上看有纸质档案和电子文件档案，电子公文归档管理暂行办法和电子文件归档与管理 规范国家强制标准(GB/T 18894-2002)规定了在公务活动中产生的具有保存价值的电子文件的形 成、积累、归档、保管、利用、统计的一般方法。从内容和功能上，档案

18、主要有以下几类：(1)个 人身份档案，如职业病防治法规定的劳动者职业健康监护档案、婚姻登记条例规定的婚姻 登记档案、行政机关公务员处分条例规定的公务员任免和处分档案、教育部规定的普通高等学 校档案和“农村留守儿童档案”等；(2)福利档案，是给付行政赖于进行的最重要的信息依据，包括 劳动就业档案、社会保险档案、社会救助档案、低保档案；(3)行政执法档案，国务院2004年发布 的全面推进依法行政实施纲要要求健全行政执法案卷评查和行政执法案卷制度。信息技术的使用权信息的一般特征是：扩张性、非耗竭性、替代性、传递性、散布性和共享性18(P186)信息 的这些特征决定了政府在信息形成过程中必须依赖信息技

19、术作为载体，“信息技术”包括计算机、 辅助设备、软件、硬件、服务(包括支撑服务)以及相关资源等。在现代社会，政府任何一项信息活 动都涉及到信息技术和形式的选择和运用，如纳税申报可以采取电子申报方式、行政调查中可以使 用先进的电子监测技术。信息技术使用的目的是：(1)提高政府记录保持的效率；(2)提高对欺骗、 浪费、滥用信息的发现和预防；(3)提高法律实施调查。对于政府之外的当事人而言，政府经常使用 的计算机技术有计算机匹配、计算机辅助事先核准、计算机归档。19(P630)各国法律都对信息技术使用作了规定，一方面为了保障信息工具记录的真实性和准确性，如国 家强制标准电测量指示和记录仪表及其附件的

20、安全要求(GB6738-86)对各种仪表的技术标准作 了强制规定。另一方面，信息技术手段的使用会侵犯当事人权益，因此信息技术工具的使用需要得 到行政许可，如娱乐场所管理条例规定歌舞娱乐场所应按照国务院公安部门的规定在营业场所 的出入口、主要通道安装闭路电视监控设备，并应保证闭路电视监控设备在营业期间正常运行，不 得中断。歌舞娱乐场所应当将闭路电视监控录像资料留存30日备查，不得删改或者挪作他用。在我国，使用最广泛的信息技术工具是税控收款机和公共安全图像信息电子系统。对于前者的 使用几乎没有争议，而对于后者的争议却非常之大。例如，交通执法中未经法定强制检测的“电子 眼”所记录的车速结论缺乏准确性

21、，不应作为行政处罚的证据。20我国对信息技术工具的使用采 取法律授权原则，并且规定了相应的国家强制标准和生产企业资质条件。例如，税收征收管理法、 税收征收管理法实施细则规定国家有计划地推广使用税控装置，依据税控收款机生产企业资 质管理办法，税控收款机产品生产企业资质的申请、受理、认定和监督管理都受到法律控制。税 控收款机(fiscal cash register)的国家强制标准包括机器规范、税控IC卡规范、税控器规范、 银行卡受理设备规范、税控打印机规范、设备编码规范等六个部分。公共安全图像信息系统的使用 也受到法律限制，如北京市公共安全图像信息系统管理办法（2006年）、重庆市社会公共安 全

22、视频图像信息系统管理办法（2006年）、成都市公共视频图像信息系统管理办法（2007年） 等地方政府规章，授权市人民政府有关部门和区、县人民政府负责公共安全图像信息系统的建设、 使用、维护和监督管理，且不得侵犯和泄露公民个人隐私、国家秘密和商业秘密。（八）获得预算支持权政府在信息形成过程中需要耗费大量的财力、物力和人力，主要是设备和软件的购买、服务和 辅助服务、职员、跨政府信息收集的付费等，如我国国家税务总局1993年开始推进税务信息化“金 税工程”，其中三期立项投资规模达到50亿元。美国管理预算局负责行政机关的信息收集预算审 批，信息与管制事务办公室具有预算拨款权，每个欲进行信息收集的行政机

23、关的首席财务官必须与 管理预算局合作，规划出一个完整的、准确的信息技术花费、相关费用支出和结果的核算说明。美 国信息技术预算不断增长，1986年是143亿美元，1993年是249.7亿美元，1998年是289.7亿美 元，每年大约以2.47%的速度递增，大约有77%的信息预算消耗在国防部、交通部、国防部航空局、 商业部、能源部、农业部、教育部等七大部门。2007年管理预算局对13个重要统计机构的统计 调查预算作出了评估：2006年为21.89亿美元，2007年为21.9亿美元，2008年为27.52亿美元。 美国统计机关有80多个，按照2007年度美国政府统计规划报告的评估，其全部统计工作的预

24、 算是54.02亿美元。目前，我国政府对信息收集和处理的预算来源和支配还缺乏系统的、细致的法律界定，只有国 务院组织进行的全国性统计调查的经费有明确的法律规定，如全国农业普查条例规定农业普查 所需经费由中央和地方各级人民政府共同负担，并列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保足额 到位。国务院在关于开展第二次全国土地调查的通知和关于开展第三次全国文物普查的通知 中，分别就土地调查经费和文物普查经费作出了中央财政和地方财政共同分担的决定。（九）制裁权政府对于未按照有关法律规定的信息收集和处理行为有权进行制裁，制裁手段具有多样性。在 美国文书工作中，制裁手段包括：（1）行政机关的强制或者法院罚金或其

25、他处罚；（2）金钱赔偿或者 公平救济判决；（3 ）对许可证、特权、权利、补贴或利益的撤销、中止、削减、否决等。在我国，违反信息管制的制裁手段包括行政制裁、经济制裁和刑事制裁。行政制裁手段主要有 行政处罚、行政强制、行政处分措施，如娱乐场所管理条例规定娱乐场所未依法安装闭路电视 监控设备或者中断使用的，或者未依法留存监控录像资料或者删改监控录像资料的，县级公安部门 责令其改正，给予警告;情节严重的，责令其停业整顿1个月至3个月。经济制裁是指行政机关对 于违反信息收集和处理规定的当事人的一种经济利益的不利处分，该种违反信息义务的惩罚措施直 接剥夺了当事人的经济利益或者受益机遇，如社会保险费申报缴纳管理暂行办法规定缴费单位