我国可再生能源资源发展的问题与挑战

1、一、存在的问题我国可再生能源发展面临的问题可以从不同角度、不同层次来概括。从可再生 能源未来发展与能源转型的关系角度看，我国可再生能源发展面临的问题突出表现 在三个方面：现有体制难以协调可再生能源发展带来的利益冲突尽管我国能源转型还处于初级阶段，2017年风光等波动性可再生能源发电量占 比仅为7.3%，但全国平均风电限电率达到12%，光伏发电限电率为6%。2018年 风电限电率下降到6.2%，光伏发电限电率下降到3%。根据欧洲主要国家的经验， 在风光电比重在10%左右时，限电率已经下降到了 1%以下，并随着风光电渗透率 的进一步提升，限电率呈现稳步下降特征。清洁能源消纳行动计划(2018-20

2、20) 提出，2020年我国(水、风、光)弃电率实现5%的目标，但进一步大幅降低弃风 弃光率必然要受到现有体制机制的制约。现有能源体制难以有效协调能源转型推进中相关方的利益冲突。当前的能源转 型以可再生能源替代化石能源为核心内容。当可再生能源规模不大时，这种替代关 系导致的利益冲突不明显、不严重，政府支持可再生能源发展的各项政策因为阻力 小也能够顺利实施。随着可再生能源规模的进一步扩张，利益冲突越来越大，而政 策制定和实施部门难以有效解决这些冲突和矛盾时，能源体制的这一问题就会日益 凸显，对可再生能源发展的制约作用就日益突出。随着风电与光伏发电逐渐进入平 价时代，2020年后我国将迎来光伏与风

3、电大规模建设高峰。如果当前阻碍波动性风 光电并网的体制因素没有得到根本性解决，要实现在既有的电力系统中进一步大幅 提高波动性风光电量的比重的目标较难。后补贴时代风力和光伏发电的“非技术成本”的不利影响将日益凸显在政策支持与技术进步的推动下，我国风电与光伏发电的成本快速下降。目前， 在资源条件优良、建设成本低、投资和市场条件好的地区，风电、光伏发电成本已 达到燃煤标杆上网电价水平，具备了不需要国家补贴平价上网的条件。预计2020-2022年，全国大部分风电和光伏发电项目将具备发电侧平价上网条件，我国 风力与光伏发电将进入“后补贴时代”。“非技术性成本”的来源主要有三个方面：一是国土与林业部门在项

4、目建设用地 政策方面不一致导致项目延误甚至取消，土地使用费用征收不规范。二是风电与光 伏发电项目并网工程建设缺乏竞争。三是风电与光伏发电项目融资信用体系建设滞 后导致融资成本居高不下。已有的可再生能源项目补贴政策实际上起到了“对冲”和 “非技术性成本”的作用。进入后补贴时代后，这些非技术性成本”的不利影响将成为 妨碍可再生能源，特别是风电和光伏发电发展的重要因素，甚至会影响到风电和光 伏发电进入“平价上网”时代。风力与光伏发电的“系统成本”将随着其份额提高而快速增长发电成本快速下降一直是推动风力发电与光伏发电的重要推动力。根据数据， 全球主要国家2010-2017年光伏发电度电成本下降40%-

5、75%风光等波动性可再生能源发电的度电成本具备与化石能源发电的竞争力，将极 大地推动风力发电和光伏发电规模增长。随着波动性风光电量在电力系统中所占比 例的快速提升，特别是其在发电量中的份额超过20%以后，风力和光伏发电的“系统 成本”将会呈现明显的上升。二、面临的挑战从现在到2030年前是我国可再生能源发展的关键期，它决定了我国能源转型 能否从初级阶段进入中级阶段，进而决定了 2050年可再生能源成为我国主体能源 的规划能否成为现实。这一转变最大的挑战不是来自技术，而是来自理念与体制。理念的真正转变是首要挑战我国可再生能源发展成绩显著，鼓励和支持可再生能源发展的政策体系也日益 丰富，但能源规划

6、与政策没有完全按照能源转型的逻辑进行梳理和调整，很多基于 “旧逻辑”的政策依然以“促进能源低碳转型和可再生能源发展的名义”延续或强化。在以促进可再生能源发展的名义下，一些不利于提高电力系统运营效率的政策 依然大行其道。尽管能源转型与能源革命已经成为普遍接受的理念，但很多政策并 没有真正从能源转型的逻辑做系统的研究和制定，仍然只是从技术层面或单一指标 来制定和实施可再生能源发展政策。因此，理念的真正转变是有效推动我国可再生 能源发展战略的首要挑战。构建电力系统技术与制度灵活性是关键挑战随着波动性风光电比重增加到一定程度，灵活性成为电力系统最稀缺的资源， 也是影响能源转型的关键。然而，从技术方面与

7、市场制度方面看，目前都存在限制 电力系统灵活性释放的障碍。从技术方面看，无论是电源规模结构、位置、网架结构以及区域电网的连通性、 负荷实时监测与调整的技术可行性等构成电力系统各个“元件”的“灵活性”都存在很 大的改进空间。从市场制度方面看，现货市场、辅助服务市场以及需求侧响应等相 关市场制度缺失导致电力系统“灵活性”供需缺乏有效市场信号和实现机制，不仅导 致既有的系统灵活性资源无法充分释放和满足，而且使得部门满足的灵活性需求也 是以较高成本的方式来实现的。能源转型政策与能源体制改革的冲突与协调是持续挑战能源系统向可再生能源转型不是市场和技术自然演进的结果，而是全球应对气 候变化的产物，因此，在

8、转型的初期和中期，可再生能源发展必须借助政策支持加 以推进。但是，我国与欧洲国家的能源阶段不同导致推进能源转型面临的挑战也不 相同。2002年，我国启动了第一次“以效率为导向”的电力市场化改革。国务院发布的 电力体制改革方案（简称改革方案）中提出了政企分开、厂网分开、主辅 分离、输配分开、竞价上网”的目标，但改革止步于政企分开与厂网分离。2015年， 中共中央、国务院联合发布关于进一步深化电力体制改革的若干意见（简称意 见），标志着自2002年改革方案以来的市场化改革再度起航。意见的 突出特征是放弃了改革方案以来以“输配分离”为代表的结构分拆路线，转向以 促进市场交易为目标的机制改革路线。近年来，国家发改委和国家能源局围绕放开 售电、大用户直购、交易中心建立和能源互联网等领域发布了一系列文件推动电力 体制机制改革，取得了一定效果，但到目前为止，有效的电力市场竞争尚未实现。我国因能源转型与电力体制改革叠加所带来的问题，有协调的一方面，但更多 的可能是冲突：一些“强制”为特征的可再生能源转型政策可能强化了 “计划”的作用， 不利于市场的发育，而部分电力市场化改革的推进可能产生不利于可再生能源发展 的短期影响。因此，以能源转型为导向的政策和以效率为