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文档简介
1、发达国家国土空间规划与开发绿色理念对我国的启示摘要:空间规划制度一般由行政制度组织和保障,以法律制度为基础,以编制 制度为中心。它是国家空间治理体系的重要组成部分。19世纪以来,随着工业化 和城市化的发展,发达国家相继制定了城市规划、区域规划和空间规划,探索并 形成了不同类型的空间规划体系。分析发达国家空间规划体系的类型和发展趋势, 可为我国空间规划体系的重构提供参考。关键词:发达国家;国土空间;规划;绿色理念;启示一、规划编制体系类型划分的依据规划的层级大多数国家有三个行政级别,地理面积大的国家有三个以上的行政级别。国 家宪法和地方组织的法律规定设立行政级别,有时包括有关规划当局的规定。区
2、域一级是例外,有时由常设政府机构管理,或视管理需要由地域相连的各国政府 共同拟订和执行。类型的规划一般来说,空间规划有三种类型:面向政策/战略的规划、面向土地利用的规 划、战略规划和土地利用规划准则。政策/战略导向规划主要包括空间规划的概念、 空间规划的政策框架等。它通常确定规划的目标和原则,但不实施具体的土地利 用地块的布局和规划的实施措施。土地利用规划包括土地利用规划、地方规划、 城市规划、详细规划等。主要任务是规范人们在土地利用活动中的行为,调整不 同类型土地利用之间的关系,以及土地利用与环境之间的关系。战略规划和土地 利用规划导则介于上述两种类型之间,具有两种类型的特点,起到了连接两种
3、类 型的作用。纵向规划关系空间规划系统中的垂直关系可以分为两种类型:垂直关系和平行关系。纵向关 系可分为刚性控制关系、弹性导向关系和刚性与弹性相结合的综合关系三大类。 这种关系的类型主要受政治制度类型的影响。例如,集权统治国家对应于控制关 系,而分权统治国家对应于指导关系。平行模式的典型代表是荷兰,三级政府制 定各自的愿景计划和实施计划,中央政府和省级政府对地方政府的权利有限。横向规划关系横向关系主要是指空间规划、专项规划和部门规划之间的关系。其中,专项 规划是对某一类空间规划的主要内容进行延伸、细化或具体化,而空间规划属于 或包含这一关系。部门规划是由政府部门,如资源、环境、公共设施和服务、
4、工 业等部门编制的计划。很多内容都有空间安排,与空间规划有关。本部门根据相 关部门法律进行编制,并对空间布局提出要求,而空间规划则根据空间规划法进 行编制,必须遵循本部门的基本原则。双方通常通过协商达成协议。二、规划编制体系的主要类型中央直接指导下的福利市场经济以北欧的丹麦、挪威、瑞典、芬兰为代表的福利资本主义国家,在经济上是 典型的福利资本主义国家,在政治上是单一国家,但在地方规划上具有更大的权 力。中央政府制定国家利益要求文件或土地使用指南,直到地方规划。区域规划 通常侧重于首都城区或与欧盟各区域发展基金的实施有关。地方规划是一种可操 作的土地利用规划。规划体系分为两个层次和三种类型:两个
5、层次是指区域和地 方层次,“三个层次是指区域规划、综合规划和详细规划。在自由市场经济中的中央间接指导根据政府的级别,可以分为两类。一个是法国和意大利。政府可以分为四层。 规划体系分为三个层次,其中三个层次是指省级、区域和地方各级,三个层次 是指区域(省级)规划、区域规划和地方规划。另一个代表是英国、澳大利亚和新 西兰,英国和英国制定国家政策框架,澳大利亚联邦政府制定环境政策,新西兰 政府制定国家环境标准和国家政策声明。规划系统由两层两类构成。两层指区 域规划和地方规划,两类指区域加划(大城市或地区协会的区域规划)和地方规 划(城市规划、分区规划、地方规划等)。自由市场经济下的地方自治在美国和加
6、拿大,地方自治权比较大,规划制度的多样性也比较明显。规划 体系由两层两类构成:两层是指区域联合体和地方性;两类是指区域规划和综合 规划。土地利用管理依法通过土地用途分区条例进行管理,主要是根据当地的综 合规划。混合市场经济中的平行集中。荷兰和比利时的平行体制,在一定程度上意味 着中央政府、省政府和地方政府的规划权力是平行的。他们根据自己的利益进行 划分,制定自己的结构规划和实施方案,属于“两类。“三层”是国家/地区、地区 /省和地方各级政府。例如,比利时的政府负责机场和港口,而城市政府负责商业 园区。社会市场经济条件下的中央与地方合作中欧的德国、瑞士和奥地利是联邦州。联邦政府的规划权力较小,由
7、联邦政 府制定构想和战略。联邦政府制定具体的框架。上下级规划的协调是以对流原理 为基础的。规划体系分为四个层次和三种类型:四个层次是指联邦、联邦、州、 区域和地方层次,“三个层次是指空间规划/发展规划、区域规划和土地利用规划。三、规划编制体系变化的主要趋势软性或区域化的高质量发展规划类型区域规划不同于国家规划和地方规划,其规划范围不是“硬的行政单位,而 是“软的经济发展单位或社会文化单位。在发达国家经济全球化的高质量发展阶 段,区域空间关系超越行政边界,形成无形的经济空间或社会文化空间。有必 要制定新的计划来满足这种软空间关系的需求。例如,法国制定了由不同城镇 联合形成的大城市规模的区域土地集
8、聚规划,为城市集群的发展提供统一协调的 战略安排。规划级别的本地化或社区由于空间规划体系的形成,传统的上、下规划关系主要是垂直传导,即上规 划不同程度地控制或引导下规划。20世纪90年代的经济危机带来了一波权力下 放的浪潮。特别是空间规划引导系统的国家,如:日本、法国、意大利和英国,调 低了他们的当地组织的法律,旨在改变中央和地方政府之间的关系从“上下和主 和下级,平等合作。这种权力下放的发展,至少产生了两种新的类型:一种是规 划的上层和下层有某种程度的平行关系,例如:荷兰和比利时;另一种是跨层传导, 即只要不违背顶层的规划,底层的规划就可以突破相邻顶层的规划,做出独立的 规划。例如,在英国的
9、地方规划的基础上,邻里规划是由当地政府指定的邻里协 会制定的。在国家空间发展框架的条件下,可以获得超越地方规划的新的发展可 能性。多元公共管理模式下的多元协调方式规划系统内部类型与空间规划外部类型之间的协调,在指导或局部自治等分 散系统中更为重要。纵向协调主要通过审批、监督、技术要求和指导、公共项目 投资、规划咨询等方式进行。横向协调主要通过规划过程中的协商来实现,类似 于公众参与空间规划的编制。受公共管理模式的影响,规划体系中的协调模式因 国家而异。例如,在联邦德国通过空间规划委员会,协调不同国家和有关部门的政策, 并通过必要的区域规划程序,协调对空间有重要影响的项目。奥地利成立了专门 的空
10、间规划协会,制定十年奥地利空间发展理念,协调联邦、州和地方的规划政 策,每三年发布一份空间发展监测报告,并安排欧盟资金的分配。四、启示和建议空间规划体系的变化应是社会经济发展需要的结果第二次世界大战后,西欧和东亚的重建需要中央政府协调社会经济发展的空 间布局。中央、地方和地方政府形成了基本的空间规划体系,对战后经济的恢复 和发展发挥了重要作用。20世纪90年代的经济波动对规划体系产生了影响,但 随着欧盟的建立和欧盟空间观的颁布,欧洲空间规划体系出现了一段欧洲化的时 期,区域规划得到加强。进入21世纪以来,全球经济一体化、环境变化和信息技术的发展再一次推动 各国政府从管理走向治理,进入了计划体系
11、全球化的时代。随着我国经济和社会 发展己经进入了新的标准,国家空间规划应注重空间有限的资源控制、保护和空间 发展,促进城市的发展,实现高品质、我们应该做大增量优化库存和约束边界,提高 质量,更加突出绿色、回收和低碳,促进绿色发展方式和生活方式等等。行政体制改革为计划体制改革提供了保障发达国家政府职能的市场化、公共服务的社会化、行政权的分权和政府机构 的一体化,己成为规划体制变革的基础。二战后,一些国家的数量减少,地方政府 为了便于统一管理,和一些国家制定了联合计划,实现统一管理没有合并城镇和村 庄,这反映出“大分散,小集中的特点规划系统。2018年,自然资源部国土空间规 划局成立,标志着中国空间规划进入了一个新时代。以多规合一试点项目为基 础,以继承与发展为原则,创新重塑多层次、多门类的国家空间规划体系,己成 为新时期土地空间规划的一项重要任务。综上所述,我国空间规划体系应以五级行政组织体系为基础,纵向构建国家 指导、区域协调、地方实施等不同层次的规划类型,横向构建精度不同
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