公共管理学_02新公共管理

1、第 二 章 新公共(gnggng)管理 第一节 主要工业化国家(guji)的新公共管理实践 第二节 中国的新公共管理实践 第三节 对新公共管理的评析 1共八十页 “新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想(shxing)，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。 2共八十页 新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手

2、段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会(shhu)的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。3共八十页第一节 主要工业化国家的新公共管理实践 一、英国新右派的政府改革 1979年英国首相撒切尔上台，主张新右派的政治理念。 英国新右派公共管理的主要特点： 1.视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以在市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。 2.创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断(lngdun)供给者，通过纳

3、入私部门来形成竞争机制。 4共八十页3.扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。4.将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用(lyng)自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。 5共八十页 5.对于公共服务供给者与购买者的关系，强调(qing dio)用契约或半契约的方式来加以控制。 6.由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。

4、7.弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。6共八十页二、美国的新治理 克林顿政府全面推进政府改革计划。 美国新治理的特征： 1.强调与非营利组织建立联盟(linmng)关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。 2.鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。 7共八十页 3.强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务(fw)的品质而不仅仅是服务(fw)的效率。 4

5、.在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新的管理方法。8共八十页三、新西兰的新公共(gnggng)管理实践 新西兰的新公共管理遵循下列9项原则： 1.政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。 2.一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。 9共八十页3.必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。4.必须尽可能地把存在(cnzi)潜在冲突的职责安置在不同的机构中。5.内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出

6、负责。10共八十页6.公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。7.制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。8.治理(zhl)结构应趋向于降低代理成本和交易成本。9.行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。 11共八十页四、西方各国新公共管理实践的共同特点 综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点： 1为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大大(d d)减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府

7、过分依赖的可行之路。 2为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。12共八十页 3为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要(zhyo)做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要(zhyo)精力放在提供必要的优质社会服务上。 4实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。 5通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰

8、，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上 13共八十页五、当前西方政府改革的新动向 1 在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。 2政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是(dnsh)在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。14共八十页 3强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信

9、息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。 4各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率(xio l)的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。15共八十页第二节 中国的新公共(gnggng)管理实践 政府改革是政府适应社会的变化而对政府体系的结构、功能以及行为进行调整和变革的过程。从20 世纪80 年代开始的经济体制改革以及由此引起的社会变革和转型是中国政府改革与创新的动力。30年的政府改革取得了巨大的成就，主要表现在政府管理价值的重新确认和公共性的回归、

10、政府职能日趋(rq)合理、政府治理结构日趋(rq)理性、政府运行机制逐步完善等方面。未来中国政府改革也面临着重建行政文化、进一步优化政府职能和结构、创新社会管理体制、建立和发展有效府际关系和管理、提升政府能力、建设法治政府等艰巨的任务和挑战。 16共八十页一、中国政府改革(gig)的契机和动因中国政府改革与发展最根本的原因在于经济体制变革以及由此引起的社会变化。 20 世纪80 年代以来，中国由经济体制变革引起的社会变化主要体现在以下几个方面：一是治国理论的指导思想发生了变化。这一变化突出表现在发展生产力代替“以阶级斗争为纲”成为核心的指导思想。在新的历史条件下，中国共产党总结20 多年(du

11、 nin)经济发展的经验和教训，提出科学发展观。17共八十页二是经济体制的变化。经过20 多年的改革，中国成功地实现了从计划经济向社会主义市场经济的初步转型，这种转型对整个社会的变革(bing)产生了巨大的影响。三是社会形态的变化。整个中国社会从传统的农业社会向现代化的工业社会转变。四是社会结构的变化。社会结构从封闭走向开放。五是政治体制的变化。政治体制朝着社会主义民主政治的方向发展。上述方面的变革与发展，为政府改革与发展奠定了良好的社会基础。 18共八十页政府(zhngf)改革的动因 政府改革的直接动因：就是(jish)依据中国社会发展的要求，建立具有中国特色的促进经济和社会发展的新政府体制

12、。19共八十页二、中国政府改革(gig)与创新30 年的基本成就 1978 年以来，适应经济体制和社会的变化，中国政府在价值理念、职能调整、理顺关系、机构优化、完善机制、活化人力、依法行政等方面进行了一系列探索、改革与创新，实现了向现代化的政府治理体系(tx)的初步转变。20共八十页 (一) 政府(zhngf)管理价值的再确认与公共性的回归 从“以阶级斗争为纲”转为以经济建设为中心(zhngxn)，从单纯片面地追求经济增长到科学发展观，从物化的思考和选择到以人为本观点的确立，从强调政府是一个权力中心到强调政府是一个公共服务中心，从强调强势国家的治理到强调社会的参与与协同治理，从政府行为的秘密性

13、到公开性，从依靠人治到重视法治，等等，都体现出对政府管理价值的重新思考和确认。 21共八十页“公共性”的回归体现在以下几个方面： 1. 认识到人的基本权利和人性尊严的重要性，并致力于不断提升和改善公民的权益。2. 认识到政府管理不仅是追求秩序、经济和效率(xio l)，更重要的是促进和实现社会的公平和正义。3. 认识到政府不仅是一个管理中心，更是一个服务中心，政府的核心职能和职责在于提供公共产品和服务。4. 认识到公共事务的管理需要建立在政府、社会、企业共同参与治理的基础之上。5. 认识到政府作为公共权力的委托人，理应承担更大的公共责任。 22共八十页(二) 政府职能渐趋理性化 30 年来，中

14、国政府改革以转变政府职能为重点，使政府职能发生了深刻的转变。1. 政府职能的重心从泛政治化的“以阶级斗争为纲”转到以经济建设(jinsh)为中心。2. 市场在资源配置过程中的基础性作用初步确立，政府职能朝着亲市场化的途径转变。23共八十页3. 明确了在社会主义市场经济下政府职能的重点在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府日益重视并不断强化其职能的社会性，即社会管理和公共服务。4. 政府职能实现的方式发生了转变，对经济活动的调节由以行政手段为主转向以运用(ynyng)经济手段为主，对社会经济事务的管理由微观事务的直接干预者逐步转变为宏观的调控者，从公共产品和服务的直接生产者向提供者的角

15、色转变。 24共八十页 (三) 调整和理顺治理关系，初步(chb)形成有效的协同治理网络 传统的计划经济条件下政府公共管理的主要弊端（1）政企不分，政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱，尤其(yuq)是公共决策的科学化民主化程度低。25共八十页中国政府改革30 年最重要的成就在于，通过不断调整和理顺治理关系，初步形成一个协同治理的基本格局。具体而言： 1. 通过放权让利，扩大了企业自主权；通过国有经济布局结构的调整，调整了政府管理企业的范围；通过推动政企分开，实现了政府部门同所办经济实体和直属企业的脱钩；通过推进国有资产管理体制改革，实现

16、了政府公共管理职能(zhnng)和国有资产出资人的职能(zhnng)分开；通过现代企业制度和产权改革，实现了政资分开。这样做的结果不仅促进了政府职能(zhnng)的转变，而且使国有企业的效率得到提高，展现了活力。26共八十页2. 调整和改变了政事关系，初步改变了政事不分的局面，事业单位的法人地位得到确立，事业单位的自主权在一定程度上得到了落实和实现。3. 随着传统社会控制力的弱化，政府对民间组织持更加开放(kifng)的态度，民间组织得到发展和壮大，其在社会公共服务中的积极作用得到展现。27共八十页4. 基层民主自治不仅在法律制度上得到确立，而且其自我管理、自我服务(fw)、自我教育、自我监督

17、的职能日益得到展现。5. 中央和地方关系的不断调整，特别是80年代以后的经济性分权和行政性分权，使地方政府拥有了更大的自主权和发展的空间，与此同时，分税制改革也大大增强了中央政府的财政能力。6. 地方政府间关系的调整，特别是许多地方政府推行的权力下放、强县扩权的改革，使县市具有更大的自主权和更大的发展空间。 28共八十页7. 区域以及跨区域之间的政府协作，正在成为一种有活力的治理方式。政府与企业、政府与社会、政府与政府之间关系的调整和变化(binhu)，从根本上动摇了传统的“强国家、弱社会”的模式以及由此产生的社会缺乏活力的局面。正是社会不同部门之间正当权力归位，各自角色的逐步理清和功能化以及

18、相互之间的竞争与协作关系，促进了中国经济和社会的发展与进步。29共八十页 (四) 政府(zhngf)组织结构日趋优化主要体现在： 1.政府机构膨胀、人员膨胀的趋势得到遏制( zh)，政府机构和人员的数量趋于精简。2. 政府负责经济调节、市场监管、社会管理的职能部门得到了强化。3. 调整了政府工作的性质和类型，正在形成以政府职能部门、执行机构、监督机构为雏形的政府机构序列。30共八十页4. 针对机构设置不合理、职能交叉问题，从地方到中央均在探索大部门体制。5. 强化了对机构编制的法律和制度约束，推进了机构编制法定化。同时，我们应当(yngdng)看到，机构改革问题并非简单的机构的分分合合、裁减合

19、并，在深层次上涉及政府权力关系的调整以及利益关系的调整。这也是机构改革与调整陷入困境的原因。 31共八十页 (五) 政府运行机制建立并逐渐(zhjin)完善 所取得的成就主要在于：1. 科学民主的决策机制。政府及其部门的决策权限的划分趋于合理、清晰；重大事项的调查研究制度、专家(zhunji)咨询制度、社会听证制度、民主协商制度得到初步确立；重大决策的评估制度和决策责任追究制度也达成共识并逐步发展。32共八十页2. 政府绩效管理机制。20 世纪90 年代以来，推行绩效管理、提高政府效能已成为社会各界的共识并在各级( j)政府中得到不同程度的推广。3. 行政问责制度和监督制约机制。推行行政问责、

20、强化政府的监督制约机制，建立责任政府，已成为近几年中国行政改革的核心，政府正在实现从权力本位到责任本33共八十页位的转变，初步(chb)形成了党的监督、政府内部监督、专门机构监督(如审计等) 、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的行政监督体系。随着政府运行机制的建立和完善，政府的执行力和公信力得到强化和提升。34共八十页 (六) 创新(chungxn)政府服务方式，新的服务典范显现 主要体现在：1.公民本位(bnwi)、服务本位(bnwi)而非政府本位(bnwi)、权力本位(bnwi)的观念得到认同和体现。2.公共服务从封闭走向开放和透明，政务公开，行政权力的运作更加公开和透明。政府信息公开法律

21、的制定和实施，标志着开放政府时代的到来。3. 跨机关的整合服务出现。20 世纪90 年代以来，随着政府服务大厅的普遍建立，政府对民众提供的服务朝着跨机关、整合化、便民、高效的方向发展。35共八十页4. 从政府提供服务到公私合作提供公共服务。许多地方政府积极探索透过市场机制，通过政府与民间的合作，生产公共产品和提供公共服务，这可以从基础设施的投资与建设、环境污染的治理、城市的管理和开发、森林资源的保护等诸多具体的公共事务管理中体现出来。5. 各种柔性管理和服务方式出现。随着时代的变化，传统的强权高压行政(xngzhng)的方式正在发生变化，一些新的行政(xngzhng)方式，如行政(xngzhn

22、g)规划与计划、行政(xngzhng)指导、行政(xngzhng)契约、信息引导等，在各级政府和部门受到普遍重视并得到应用。总的来看，中国政府的行为和服务方式向着一种以民众为中心的、公开透明的、富于弹性的、整合的、便民的方向发展。36共八十页(七) 以功绩(gngj)为导向的干部人事制度初步确立经过30 年的干部人事制度改革，最基本的变化在于1. 普遍主义为基本价值取向的选人用人标准的确立，打破了传统的以特殊主义为取向的选用标准。2. 以功绩为导向的基本制度层面的构建，如基本分类制度，公开平等竞争考试制度，领导干部的公推公选，以功绩为基础的晋升制度、考评制度，正常的退出机制等。3. 建立了规范

23、的教育、学习和培训制度，开发公共部门的人力资源，各级干部和公务人员的素质和能力得到(d do)提升。总的看来，人事制度走上了科学化、民主化和制度化的发展道路。 37共八十页 (八) 从人治到法治的转变以及(yj)法治政府基石的奠定 主要表现为： 1. 建设法治国家、法治政府、依法行政已经成为基本的国家方略和政治(zhngzh)共识。2. 明确了法治政府的基本要求，那就是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责一致。38共八十页3. 确立了法治政府的基本法律体系的框架，涉及行政组织法、行政行为法、行政程序法和行政救济法等方面。4. 随着(su zhe)“立法法”、“行政许可法”、“

24、行政处罚法”等诸多规范政府行为的法律的制定和实施，政府的行为日趋规范化。5.建立行政复议制度、行政诉讼制度和国家赔偿制度，在监督行政权的有效行使、保障公民权利和利益方面发挥了积极作用。39共八十页三、中国政府改革的经验(jngyn)与启示 中国30 年的政府改革，毋庸置疑，成绩是巨大的。在改革的过程中，有成功(chnggng)的经验，也有深刻的教训。中国人民大学张成福 教授认为中国政府改革的基本经验与启示为以下五个方面：40共八十页 (一) 思想解放与理论(lln)创新的重要性 中国改革开放30 年的历史经验，在于我们所取得的每一项重大突破和重大成就，都是以思想(sxing)解放为先导，在于打

25、破教条主义、本位主义、个人崇拜的约束和禁锢。思想(sxing)的自由促进了社会行动的自由，并通过自由促进发展。41共八十页中国政府改革30 年，展现了政府历史的和现实的自觉，这种自觉恰恰是以思想的解放和认识的不断深化为基础(jch)的。正是通过不断的思考和行动的实践，我们逐步明确了政府改革的价值取向、目标定位，逐步认识到政府与市场的关系以及政府的职能定位，逐步认识到政府自身体系和制度建设的重要性及其内容。服务政府、法治政府、责任政府的改革努力，都是思想解放和理论创新的结果。 42共八十页 (二) 政府(zhngf)改革与发展必须与社会发展相适应这种适应性表现在：1.政府改革的终极原因是经济条件

26、的变化，经济发展促进着政府的发展；政府改革与发展是以经济的改革与发展为前提的，同时也是为经济发展服务的。2.政府改革与发展应积极(jj)随着社会经济发展而进行，其主要任务在于使政府的权力及其行使“按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，43共八十页在这种情况下，它和经济发展之间没有任何冲突，经济发展加快速度” ，否则就会导致经济发展的衰退。3.经济发展为政府改革与发展提供新的契机，并创造良好的条件。中国政府改革始终围绕着建立和完善适应市场经济发展要求的体制与机制这一中心进行(jnxng)，极大地促进了社会经济的发展，同时，社会经济的发展也为下一步政府改革提供了强有力的支撑。44共八十页 (

27、三) 政府改革与发展应是一个理性和现实(xinsh)的过程 政府改革虽然取决于政府自觉的推动，但不是随心所欲的，政府改革与发展的过程也会受到现实的社会经济条件的制约，受到历史文化传统、各种复杂的利益关系的影响和制约。政府改革与发展，并不是构建一个超越社会之外的理想政府，而是一个适应经济、政治、社会不断变化和发展的有效的治理形态。30 年来中国政府改革的一条基本经验就是改革始终遵循与社会主义市场(shchng)经济体制发展进程相适应，与中国政治体制改革进程相适应，与社会发展变化相适应的基本原则，有重点、分步骤，从点到面逐步推进。实践证明，这样的改革方式选择是正确的和理性的。 45共八十页 (四)

28、 政府改革与发展(fzhn)是一个复杂的系统工程 政府改革本身是非常复杂的系统工程。1.政府改革的内容很广泛，它绝不是政府机构和人员的精简，而是涉及许多政治社会关系的调整，如政府与市场的关系、政府与企业的关系、政府与社会的关系、政府之间的关系等等。2.即便是任何一个单项的改革，也会涉及改革的性质(xngzh)与范围、改革的推动者和各种利害关系人、改革环境之间的相互影响。46共八十页3.任何一项改革，都会涉及许多利害关系人，虽然强有力的政治领导与支持对改革是重要的，但若要推进，也要获得其他关系人的支持。只凭少数雄心勃勃的改革者，即便获取政治支持，在短时期内也不会完成改革。4.任何一项改革，无论其

29、规模大小，均有一个新旧观念的转换过程，有一个与其他存在的职能相互衔接和调适的时间。事实上，任何全面性的改革都是相对的，只是涉及政府事实的少数层面而已(r y)，必须获得其他改革的支持。 47共八十页 (五) 政府(zhngf)改革与发展既有普遍性，更具特殊性政府改革与发展是一个世界性的议题。从20 世纪80 年代以来世界各国行政改革的情况来看，改革的目标、措施等既有共通的一面，也有很大的差异。即使是政治制度、经济制度相同的国家，在改革的过程中也表现(bioxin)出很明显的特殊性。从一个国家的行政环境中归纳出的理论，不能予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政上去。中国政府改革30 年的一个

30、基本经验在于，既重视学习国际的经验，又重视本土化的思考和行动，重要的是从基本国情出发，探索具有中国特色的行政管理体制。 48共八十页四、中国政府改革未来面临(minlng)的挑战过去30 年的政府改革，只是致力于建立善治努力的开始，未来的政府改革面临着更大的挑战。这些挑战主要包括以下几个方面： (一) 如何形塑与发展新的行政文化任何社会和政治的发展，都需要先进的文化，这种文化会以自身所展现的新价值、新理想、新观念，对社会发展起引导作用。行政文化是政府的灵魂，也是驱动政府不断创新、不断进步的基石。行政文化涉及政府及其公务人员的理念(l nin)、价值观、行为、心态以及思考问题的模式。49共八十页

31、对于政府文化，人们可能有不同的了解和概括。在我看来，核心在于维护、执行与捍卫立国的基本价值，这些基本的价值在于人性尊严、公共利益、社会正义、民主法治。在某种意义上，政府改革与创新的过程，便是弘扬这些基本价值，并努力促进这些基本价值实现的过程。政府改革不仅是一个追求技术理性的过程，更是实现价值理性的过程。如果不思考基本的价值选择问题，政府管理可能会成为一种缺乏(quf)灵魂的盲动，甚至可能成为不良行政的工具。50共八十页(二) 如何平衡政府与市场(shchng)的关系和作用，合理界定政府的经济职能 理论和实践经验证明，将政府的经济职能界定在以下几个方面是合理的：建立保障市场经济运作的法律基础和维

32、护产权；维护宏观经济的稳定和保持(boch)宽松的政策环境；投资于基础设施和人民需要的领域；促进收入公平分配；促进区域、城乡协调发展；保护生态环境等。因此，政府要切实减少对微观经济的干预，改进和完善宏观调控，强化和统筹城乡、区域经济发展，透过促进经济方式的转变进而实现可持续发展。 51共八十页 (三) 如何调整与改革(gig)政府与社会的关系，创新社会管理体制，形成完善的协同治理结构公共事务的有效(yuxio)治理必须建立在政府与社会合作的基础之上。一个好的政府并不是人民要求什么，就提供什么，而是让人民学会并积极管理自己的事务。在价值多元化、利益多元化与分化、社会结构多样化、高度社会流动的开放

33、社会如何实施有效的社会管理，其挑战性并不亚于经济的发展与繁荣。52共八十页首先，就政府自身而言，如何真正成为社会秩序和安全的维护者，社会利益的协调者，社会矛盾和冲突的调节者，社会组织发展(fzhn)的引导者、规范者等；其次，如何促进社会组织的健康发展，并使之在公共事务的管理中发挥积极的作用；最后，如何形成政府与社会之间的良性互动关系，整合民间资源，形成国家建设的合作网络和发展的伙伴关系。53共八十页 (四) 如何进一步优化政府(zhngf)组织体系，搭建有效管理的平台 经过几次大的机构调整，各级政府的组织架构逐步趋于合理，但还存在诸多问题:一是水平政府组织偏多。由于过度强调结构功能的组织设计观

34、，整体而言，水平组织还是太多，这会超过有效控制幅度，增加协调的成本。二是政策整合机制薄弱。由于水平组织多，加之职能交叉，整合机制不足，政府领导机关(jgun)往往难以有54共八十页效扮演政策整合的角色，政府部门不同程度地存在功能性的短视和追求部门不同利益的倾向。三是组织未能适时地应对核心职能的转变，许多政府部门仍然热衷于具体事务的管理。四是政府组织的性质类型不清楚，部门功能不清，政策制定与执行不分离，独立机构设计原理不合理等。针对上述问题，组织的再造仍是未来改革的一个重要内容。如何实现政府规模的精简化，组织建制的合理化，强化(qinghu)政策的领导与整合协调，落实职能与组织的合理划分等，仍然

35、是长期的改革任务。 55共八十页 (五) 如何改革(gig)与调整府际关系，建立有效的府际管理体系 府际关系指各层级(cn j)政府间的垂直互动关系。改革开放以来，我国的府际关系不断调整和变化，取得的成效不小，但问题也很突出，主要表现为权责划分不清晰，权责划分依据不规范，权责划分方式不科学、随意性大，权责约束机制不健全等。府际关系调整涉及很多问题，主要有： 56共八十页1. 调整和改变行政层级问题。现行的事实上的五级行政层级，弊病很多，因此，减少行政层级，促使组织结构走向扁平化实属必然。2. 在调整和改革行政层级的基础(jch)上，合理划分中央和地方各级政府之间的管理权限和责任。3. 在合理划

36、分权责的基础上，调整和改革中央与地方的财权，以期实现责任与财力相匹配。4. 在调整和改革府际关系的基础上，建立和发展府际之间协力合作关系，通过信息交流，共同规划，联合行动，相互援助，共同生产等多种方式促进公共事务和公共问题的解决。 57共八十页 (六) 如何透过制度创新不断提升政府(zhngf)能力 政府能力是指政府能够合理地制定、贯彻行之有效(xng zh yu xio)的决策，推动集体行动，最大限度地实现自己的目标的能力。只有政府的能力与政府的作用相一致，才能实现发展的目的。政府能力的提升涉及许多方面：1.合法化的能力，即通过公民可期待的行为和绩效获取公民更大的认同、合作和支持。2.适应能

37、力，即应对环境的变化，应对复杂性和不确定性的能力。3.合理性的能力，即合理制定明智而周密的政策，并加以有效执行的能力。58共八十页4.资源吸收的能力，即吸引以及有效运用各种资源(人力、物力、财力、技术等) 达成政府目标的能力。5.经济调节能力，即保证经济调节的前瞻性、可预测性、有效性以及保证经济持续、稳定发展的能力。6.社会规划以及一体化的能力，即对个人和集体的越轨行为实施有效的防范和控制，以保证市场秩序和社会秩序的能力。政府能力提升的关键在于政府管制机制的不断创新，即一套有效的机制保证，如信息(xnx)机制、决策机制、诱因机制、绩效评价机制、责任追究机制、监督控制机制等。 59共八十页(七)

38、 如何(rh)推进公共预算改革 财政乃行政之母。建立现代化的政府，必须建立现代化的公共预算和支出制度。欲实现国家(guji)治理的民主化，必先实现民主化的财政；欲建立服务型政府，必先实行公共财政。从这个意义上说，公共财政的改革是未来政府改革的头等大事之一。目前的财政预算体制，虽然经过多次改革，但其本质上并没有实现向公共财政的根本转变，问题主要在于：公共支出中生产建设和养人所占的缺口，许多收入和支出不在国家(guji)预算之内；中央与地方收入和支出关系不清；财政支出缺乏必要的透明度等。60共八十页 所以，实现传统的建设型财政向公共财政的转变，使公共财政成为实现宏观调控最有力的方式，合理划分和确定

39、中央和地方的事权和财权，建立公开、透明、公正的政府财政预算和支出制度等，都将成为未来改革面临的挑战。可以(ky)肯定地说，中国政府改革要取得进步，在很大程度上取决于公共财政体制改革的成就。其道理是不言自明的，不知道如何有效管理一个国家的钱，就不知道如何去管理一国其他的公共事务。 61共八十页 政府改革是一个利益分配的过程，未来政府改革的成功，在很大程度上取决于我们的改革要真正以公民为核心，以大多数人的利益为皈依，超越利益集团的利益，超越部门(bmn)利益的束缚，保持短期利益和长期利益的均衡，体现弱势利益优先的原则，广泛听取各方面的意见和建议，尊重科学与理性的价值。 62共八十页 (八) 如何(

40、rh)加强法治政府的建设 从历史上看，政府权力(qunl)是那种可以为善也可以为恶的力量。权力(qunl)所具有的侵略性和扩张性特点，使得一个被授予权力(qunl)的人总是面临着滥用权力(qunl)的诱惑，面临着逾越正义和道德边界的诱惑。不受制约和限制的公共权力(qunl)，是一个社会中最有力的、最肆无忌惮的力量，而且权力被滥用的可能性永远都是存在的。建设法治政府，既是政府改革的目标之一，也是中国其他改革顺利进行、成果得以续存的强有力的保障。63共八十页 法治政府的精义在于：“治国者先受制于法”，即政府及其官员要受到宪法和法律的约束。过去30 年我们虽然在法治建设方面取得了很大的进步，但这仅仅

41、是在法治政府建设长河中迈出的一小步。考虑到中国的政治传统，传统政治文化和公民社会的不发达等诸多因素，法治政府建设的确是一个长期的任务和改革(gig)面临的最大挑战。64共八十页 (九) 如何实现政府(zhngf)改革自身管理政府改革最大的阻力和敌人就是政府自己。政府部门，特别是掌握实际权力和利益的部门，往往会更多地考虑自己功能性的、地域性的需要，自己特殊利益的需要，而忽视(hsh)整体的、全局的利益，甚至于争权夺利。权力利益化，利益部门化、地区化，利益法定化是中国政府改革可能遇到的最大障碍。65共八十页历史的经验证明，如果掌权者出于维护自己的特殊利益的目的而坚持过时的制度和政策，改革的机会就可

42、能被丧失，改革的进程(jnchng)就可能被延缓，这样有可能产生更多的问题，甚至引发更大的危机。政府改革，诚如邓小平同志所讲的，是一场革命，是政府自己革自己的命，为此，各级政府需要革命的精神和勇气。66共八十页 第三节 对新公共管理的评析 一、新公共管理的时代特征 1. 新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。与传统的公共行政学相比，“新公共管理”范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野(shy)，具有一系列主题创新；第三，

43、新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。67共八十页 2新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。 20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。 有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明(biomng)这次钟摆又一次68共八十页 摆向市场而已。但更多的人认为，基于科技革命、新产业

44、革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。 3新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。 政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接(zhji)管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。69共八十页 二、新公共管理的“解题”特色 新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。 在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，因而(yn r)，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。70共八十页 如何实现传统的政府职能向社会(shhu)的转移？新公共管理的一个重要思路是将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。 在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私营部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。