PPP实施方案编写PPT(PPT 57页)

1、政府与社会资本合作（PPP）模式微培训项目实施方案编写实务天津理工大学公共项目与工程造价研究所Tianjin University of Technology Institute of Public Project & Cost Engineering 第1页，共57页。目 录一、实施方案编写业务需求分析二、实施方案编写流程2第2页，共57页。一、实施方案编写业务需求分析1.为什么要编制实施方案？2.实施方案包含哪些内容？33.咨询单位的作用？第3页，共57页。1.为什么要编制实施方案?实施方案+VFM： 对拟建的项目，就如何采用PPP模式进行组织建设问题进行前期论证（准备）初步实施方案+VF

2、M： 对拟建的项目，就是否采用PPP模式组织建设进行论证（识别）决策识别阶段决策拟建项目是否能采用PPP模式准备阶段决策拟建项目如何采用PPP模式PPP项目识别PPP项目准备PPP项目采购PPP项目执行PPP项目移交实施方案编制第4页，共57页。2.实施方案包含哪些内容?依据政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 财金2014113号 第三章 第十一条规定项目概况实施方案包括风险分配基本框架项目运作方式交易结构合同体系监管架构采购方式选择拟建项目的基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。政府主体和社会资本主体之间风险分担情况所采用的具体建设模式：BOT，TOT等交易结构主要包括项目投融资结

3、构、回报机制和相关配套安排。项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等授权关系和监管方式采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。VFM第5页，共57页。 咨询公司在该阶段的作用 1.辅助“项目实施机构”完成实施方案的编制项目实施机构是实施方案的编撰主体，然而现阶段项目实施机构常委托具有经验的第三方咨询机构进行方案编制。由此，咨询机构将陆续成为PPP项目实施方案编制的中坚力量。 2.作为财政部门的参谋进行实施方案的审核 实施方案作为PPP项目准备阶段的主要内容，其编制完成后，需通过财政部门的审核。现阶段，财政部门

4、的审核多以委托的第三方咨询机构提供的建议为主。第6页，共57页。7二、实施方案编写流程1. 项目概况2.风险分担框架3.运作模式4.交易结构5.合同体系6.项目监管7.采购方式选择第7页，共57页。 1.项目概况依据政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 财金2014113号 第三章 第十一条规定：“项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。项目公司

5、股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。”注：项目概况要明确三方面内容：1.技术层面：拟建项目各项技术参数，该部分所需的信息以及数据可从项目可行性研究报告中获取2.引入社会资本的必要性与可行性：首先应符合目前的国家政策，如国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发201443号；其次，社会资本是否能通过运营项目得一定的收益，并明确与BT模式的不同；再次，要阐述在公共领域中引入社会资本的优势，即打破垄断引入竞争，提高公共服务的供给效率，最后，明确政府在PPP项目中的作用，以防止社会资本的暴利经营。总而言之，三方共赢！3.PPP操作层面：阐述项目公司的组建情况。项目概况总体介绍拟建PP

6、P项目的基本情况第8页，共57页。 1.项目概况实施方案相关内容的编制大纲第一章 项目概况1.1 基本情况1.1.1 项目建设背景1.1.2 项目建设内容1.1.3 政府与社会资本合作模式运作 必要性分析1.1.4 政府与社会资本合作模式运作 可行性分析1.1.5 项目运作目标及意义1.2经济技术指标1.2.1 项目区位1.2.2 项目占地面积1.2.3 项目建设规模1.2.4 项目产出说明1.2.5 项目资金来源1.3项目股权情况第9页，共57页。 1.项目概况实施方案相关内容的编制实例第一章 项目概况1.1 基本情况1.1.1 项目建设背景（1）XX省发展规划 根据XX省高速公路网规划（2

7、0042030年）、XX省2013年至2017年高速公路建设计划，XX省到2030年左右，全省建成规模适当、布局合理、具有较高通达性和较高服务水平的高速公路网络，达到（部分指标超过）发达国家目前的水平，高速公路网总规模约8800公里左右，其中XX三角洲约3500公里，高速公路网布局总体上形成以“九纵五横两环”为主骨架，以加密线和联络线为补充，形成以XX三角洲为核心，以沿海为扇面，以沿海港口（城市）为龙头向山区和内陆省区辐射的路网布局。全省相邻地级市（包括邻省地级市）之间基本上连通高速公路，确保重要城市之间实现便捷的连接；省中心城市与区域中心城市之间一般有两条高速公路通道，确保高速公路网运行的可

8、靠性；全省15万人口以上的城市通高速公路，县城、沿海重要港口、机场、铁路枢纽基本上能够在30分钟以内上高速公路；利用高速公路，可以实现全省“一日交通圈”，即省内任何两个城市之间可以当天到达，省会到省内其他城市可以当日往返；与港澳及周边省区的高速公路网保持有效的衔接，全省将形成19条高速公路出省通道，广州至周边省会城市可在10小时以内到达 。（2）某市发展规划 根据XX市综合交通运输体系发展“十二五”规划，至“十二五”末，XX将初步形成“一环六纵六横三连”主骨架，构筑以高、快速路为技术标准的主干线网络体系，紧密结合周边交通基础设施建设与发展，进一步完善综合运输体系，充分发挥主干线公路的快速集疏功

9、能，确保与周边主要城市、重要枢纽港（站）以及其他重要交通节点可以直通高、快速路。重点建设高快速路，包括广深沿江高速XX段、从莞高速XX段、XX外环高速XX段、博深高速XX段、常虎高速虎门港支线一期、环莞快速二期和三期、XX大道延长线、桑茶快速路、东部快速东延和西部干道西延等项目，形成比较完善的高快速路网骨架，实现与周边地市道路网络的有效衔接。1.1.2 项目建设内容（1）项目概况 XX外环高速公路位于XX市北、东部，为XX市西东向东一条外环快速干线，同时也是XX省“十纵五横两环”高速公路主骨架网中的加密线。项目拟西起于XX宝安区与在建沿江高速公路相接，向东经沙井、观澜、XX凤岗、坪地、坑梓、葵

10、涌，终点与盐坝高速公路相接。外环高速公路与XX市所有纵向高速公路交叉，进而与珠三角高速公路形成联网。实施该项目，有利于有效沟通各南北向高速公路主骨架的联系，充分发挥高速公路网的整体效益，改善区域交通运输状况和投资环境，对促进XX、A市、B市等地经济共同繁荣具有重要意义。（2）建设内容 项目名称：XX外环高速公路（XX段）PPP项目 项目性质：新建 项目内容：XX外环高速公路起于XX宝安区沙井，接广深沿江高速公路，经XX市，终于大鹏新区葵涌街道，接盐坝高速公路，路线全长93.2km。本项目作为XX外环高速公路项目XX段区间性工程，根据XX省交通运输厅关于XX外环高速公路XX段初步设计的批复（粤交

11、基2015660号），核定本项目建安费442,235万元，XX段路线长17.05km，设特大桥、大桥（含分离式主线跨线桥）11505m/12座；设中隧道1230m2座（双洞平均长计，未计列清林隧道XX境内505m），设平山、塘背、桥陇、凤岗、清林互通立交共5处。 项目建设背景、内容、区位、面积、规模、产出等相关信息可从项目的可行性研究报告中获取； PPP模式的运作的必要性和可行性则需要根据项目以及PPP模式特点进行撰写。第10页，共57页。 1.项目概况1.1.3政府与社会资本合作模式运作 必要性分析（1）项目采用PPP模式符合国家近期政策要求文件名称相关内容国务院关于加强地方政府性债务管理的

12、意见2014 43号推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见2014 60号完善公路投融资模式。建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展。关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金76号文）(一)推广运用政府和社会资本合作模式，是

13、促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。(二)推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。(三)推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法 （财预2014351号）地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范

14、工作的通知201557号在公共服务领域广泛征集适宜采用PPP模式的项目。根据国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号），地方各级财政部门要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，筛选征集适宜采用PPP模式的项目，加快建立项目库。国家发改委关于发布首批基础设施等领域鼓励社会资本投资项目的通知首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目涵盖铁路、公路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管

15、网及储气设施，现代煤化工和石化产业基地等方面，鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。关于开展政府和社会资本合作的指导意见、政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）发改投20142724PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。关于在公共服务领域推广政府

16、和社会资本合作模式指导意见的通知201542号广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与；化解地方政府性债务风险。积极运用转让运营移交（TOT）、改建运营移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。基础设施和公用事业特许经营管理办法2015年第25号令基础设施

17、和公用事业特许经营可以采取以下方式： （一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩 建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； （二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩 建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； （三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并 移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营； （四）国家规定的其他方式。政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。作为具有经营性收费机制的跨地区高速公路项目，本项目采用

18、PPP模式运作符合目前国家和地方有关宏观政策环境和要求。为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，拓宽城市建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，近期国务院、财政部、发改委及相关行业主管部门密集发布了一系列关于政府和社会资本合作（PPP）的政策文件，要求各地的市政基础设施和公用事业（包括新型城镇化及其配套工程）项目，应优先考虑采用PPP模式建设。目前已出台的相关文件以及相关规定如表所示第11页，共57页。 1.项目概况1.1.3政府与社会资本合作模式运作 必要性分析（1）项目采用PPP模式符合国家近期政策要求（2）项目

19、采用PPP模式能够化解地方债务危机 减少财政支出压力 新常态下，PPP模式的推广化解了BT模式引发的债务危机以往政府利用每年的财政增量，利用BT模式，加快公共基础设施的建设。今年来，我国经济进入新常态，宏观经济增速放缓，由此势必降低政府每年的财政增长速度。若继续BT模式，将极易引发债务危机。然而，公共基础设施建设仍要保持稳步发展势头，由此为地方政府带来了资金困境，即在无法使用未来财政增量的前提下，充分利用现有财政，充分提高公共基础设施项目建设绩效。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见中提倡的“疏堵结合”思想，为地方政府继续开展公共基础设施项目建设提供了可行的途径，即政府与社会资本合作模式（P

20、PP）。该模式的优势在于在公共领域引入了社会资本，使其组织公共项目的建设与运营，并从中获得收益，同时自负盈亏。PPP模式充分利用了市场优势以及风险分担，能够缓解政府在有限财政约束下，保持公共基础设施建设效率。由此可见，新常态下，推广PPP模式能够一定程度的缓解地方政府财政的支出压力。 项目采用PPP模式有助于实现筹集社会资金、降低项目成本和提高管理水平等多重目标采用PPP这一创新模式筹集社会资金，可有效减轻当期的财政压力；有利于加快政府职能的转变，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合；有利于降低项目全周期的成本，控制项目建设成本、提高项目管理效率；

21、通过政府与社会资本合作，将项目的各类风险交由最有能力和适合的一方承担，从而实现最优风险分配。第12页，共57页。 1.项目概况1.1.3政府与社会资本合作模式运作 必要性分析（1）项目采用PPP模式符合国家近期政策要求（2）项目采用PPP模式能够化解地方债务危机 减少财政支出压力（3）提高公共物品或服务的供给效率对于社会公众而言，其期望能够获得更为优质的公共物品或服务，PPP模式将社会资本进入到公共领域中，并通过给与其一定的特许经营权，让其通过运营项目获取收益，由此打破了公共领域中政府的垄断。经济学已证实，竞争机制取代垄断后，将有助于提高物品或服务的供给效率。PPP模式的目的是改善政府绩效，从

22、而改善那些依赖政府的社会公众的生活质量；通过节约资金和改善对纳税人的服务，PPP模式还能够改善了社会公众的生活质量。与政府部门相比，民间非营利机构能用更低的成本为社会公众提供更好的服务。相比政府部门，社会资本若管理不善导致绩效降低，将面临倒闭破产的风险，然而绩效不良的政府机构往往得到更多的资金以图有所改善。可见由于缺少必要的激励，政府部门采用传统政府采购模式提供公共物品或服务的效率往往比PPP模式的低。由此可见，在公共领域中采用PPP能够提高公共物品和服务的供给效率，满足社会公众的需求。第13页，共57页。 1.项目概况1.1.4政府与社会资本合作模式运作 可行性分析（1）政府层面：项目已通过

23、物有所值评价 和财政承受能力论证（2）社会资本层面：社会资本可以通过使 用者付费/政府付费/可行性缺口补助 获取收益1）物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式实施本项目的一种评估方式。物有所值评价主要采用定性评价模式，从可行性、有利性、预期效益可实现性三方面着手，评价项目采用PPP模式能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争。本项目物有所值评价结论为通过，可知拟建项目采用PPP模式建设可行2）财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证

24、采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。本项目财政承受能力评价结论为小于10%，即通过验证，拟建项目采用PPP模式可行。第14页，共57页。 1.项目概况1.1.4政府与社会资本合作模式运作 可行性分析（1）政府层面：项目已通过物有所值评价 和财政承受能力论证（2）社会资本层面：社会资本可以通过使 用者付费/政府付费/可行性缺口补助 获取收益本项属于具有经营性收费机制的跨地区高速公路项目，国内外已有大量政府与社会资本合作建设同类项目的案例，合作模式相对成熟。 本方案初步设计的项目合作条款清晰，社会资本的权利及义务边界明

25、确，特许经营范围及回报机制清楚。方便政府对项目公司的建设和运营管理进行考核，并根据本项目车流量和收费标准，实行按绩效支付缺口补贴的回报机制。 因此，本项目以PPP模式与社会资本长期合作有其可行性。第15页，共57页。 1.项目概况1.1.4 项目运作目标及意义 提升风险管理质量、优化风险分配是运用PPP模式的主要目标。项目实施机构可以通过PPP模式，科学合理地设置项目的风险分配和解决机制，使得相关风险由最有能力且最适合一方承担。 社会资本通过特许经营期合作期限内政府核定的收费标准收取的车辆通行费、来自服务区、广告牌等服务设施的其他经营收入及财政可行性缺口补助分期回收投资成本及合理收益，有利于社

26、会资本方保证工程质量，提高项目运营管理水平和效率以及财政资金使用效率。 基于上述分析，本项目采用PPP模式，对政府及社会资本都将产生有利结果。1.3项目股权情况根据本项目前期沟通调研和投融资需求，拟由XX市东财公司作为政府方代表和社会资本合资成立项目公司（详见本实施方案第四章“项目交易结构”）。第16页，共57页。 2.风险分担框架 依据政府和社会资本合作模式操作指南（试行） 财金2014113号 第三章 第十一条规定： “按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、

27、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。北京地铁四号线的风险分担类别风险因素政府承担社会资本承担共同承担政策法律征用/公有化政治反对法律变更审批获得/延误税收变更市场收益不足动力人工费上涨费率调整市场需求变化通货膨胀利率变化其他不可抗力建造融资工具可及性融资成本高设计不当工程设计质量类别风险因素政府承担社会资本承担共同承担建造分包商违约工程安全劳资设备的获取地质条件场地可及性工程运营变更建设成本超支完工风险建设质量公共设备服务提供技术不过关接口风险运营维护、维修成本高运营效率低移交设备状况设备维修状况注：风险分担框架

28、的作用1.VFM评价中重要的数据来源。2.PPP项目合同拟定的核心原则。风险分担框架PPP项目的核心思想第17页，共57页。实施方案相关内容的编制大纲及要点第二章 风险分担框架2.1 风险因素识别2.2 风险分担原则2.3 风险分担结果 2.风险分担框架利用文献，类似案例对本PPP项目全生命周期风险进行识别；（1）文献及案例搜索：；（2）购买CNKI数据库；（3）淘宝，搜索“知网账号”；（4）联系IPPPCE研究所。第18页，共57页。实施方案相关内容的编制大纲及要点第二章 风险分担框架2.1 风险因素识别2.2 风险分担原则2.3 风险分担结果 2.风险分担框架第19页，共57页。实施方案相

29、关内容的编制大纲及要点第二章 风险分担框架2.1 风险因素识别2.2 风险分担原则2.3 风险分担结果 2.风险分担框架污水处理厂PPP项目风险识别第20页，共57页。实施方案相关内容的编制大纲及要点第二章 风险分担框架2.1 风险因素识别2.2 风险分担原则2.3 风险分担结果 2.风险分担框架污水处理厂PPP项目风险识别第21页，共57页。实施方案相关内容的编制大纲及要点第二章 风险分担框架2.1 风险因素识别2.2 风险分担原则2.3 风险分担结果 2.风险分担框架实例：本项目风险分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则， 综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管

30、理能力等要素进行设计，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。风险收益对等原则。既要关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。风险可控原则。应按照项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，而不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。 具体应坚持如下基本原则：承担风险的一方应该对该风险具有控制力；承担风险的一方能够将

31、该风险合理转移；承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；由该方承担该风险最有效率；如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。按照风险分配的上述原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下： （1）融资、设计、建设、财务、运营维护等风险主要由项目公司承担； （2）政策、法律变更和可行性缺口风险等主要由政府承担； （3）政治、宏观经济、不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。第22页，共57页。实施方案相关内容的编制大纲及要点第二章 风险分担框架1.1 风险因素识别1.2 风险分担原则1.3 风险分担结果 2.风险分担框架

32、风险类别双方共担政府社会资本政治风险特许权收回/违背征用/公有化政局稳定审批延误宏观经济变化行业规定变化建设风险地质条件客观工程变更征地拆迁土地不能及时交付水电等配套安排自行提出工程变更建造/采购成本超支完工风险建设质量不达标工地安全/环境保护考古文物保护运营风险技术缺陷调试运行设备设施故障运营维护成本超支服务质量不达标运营商违约/提前终止恢复性大修安全管理环境保护练习：高速公路PPP项目风险分担一览表风险类别双方共担政府社会资本法律风险合同文件冲突第三方延误/违约资产所有权项目公司破产融资风险融资失败融资成本高利率变化偿债风险收益风险通行车流量变化通行费收费标准调整其他经营收益变动财政补贴宏

33、观经济风险通货膨胀利率变化外汇风险（如有）其他风险不可抗力第23页，共57页。实施方案相关内容的编制大纲及要点第二章 风险分担框架1.1 风险因素识别1.2 风险分担原则1.3 风险分担结果 2.风险分担框架风险类别双方共担政府社会资本政治风险特许权收回/违背征用/公有化政局稳定审批延误宏观经济变化行业规定变化建设风险地质条件客观工程变更征地拆迁土地不能及时交付水电等配套安排自行提出工程变更建造/采购成本超支完工风险建设质量不达标工地安全/环境保护考古文物保护运营风险技术缺陷调试运行设备设施故障运营维护成本超支服务质量不达标运营商违约/提前终止恢复性大修安全管理环境保护练习：合理分配识别出来的

34、风险风险类别双方共担政府社会资本法律风险合同文件冲突第三方延误/违约资产所有权项目公司破产融资风险融资失败融资成本高利率变化偿债风险收益风险通行车流量变化通行费收费标准调整其他经营收益变动财政补贴宏观经济风险通货膨胀利率变化外汇风险（如有）其他风险不可抗力第24页，共57页。实施方案相关内容的编制大纲及要点第三章 运作模式3.1 PPP项目运作模式简介3.2 PPP项目运作模式选择3.3 PPP项目运作简要流程 3.运作模式3.1 PPP项目运作模式简介3.2 PPP项目运作模式选择3.3 PPP项目运作简要流程第25页，共57页。 3.1 PPP项目运作模式简介运作模式概念合同期限委托运营（

35、Operations & MaintenanceO&M政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的PPP运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。一般不超过8年管理合同（Management Contract）MC政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的PPP运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。一般不超过3年建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer）BOT社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目

36、资产及相关权利等移交给政府的PPP运作方式。一般为20-30年建设-拥有-运营（Build-Own-Operate）BOO由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。 根据项目而定建设拥有运营移交（Build-Own-Operate-Transfer）BOOTBOT和BOO两种方式的结合，社会资本或项目公司承担设计、融资、建造、运营、维护、用户服务职责，同时拥有项目所有权，合同期满后进行移交。根据项目而定转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer）TOT政府将存量资产

37、所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。一般为20-30年改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer）ROT政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。一般为20-30年根据关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知财金2014113号，PPP项目具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。 项目有偿转让后，政府暂无资产所有权；该模式比BOT模式风险小，投资回报率适当第26页，共57页。运

38、作模式概念合同期限建设租赁移交（Build-Lease-Transfer,BLT）政府选择私营部门进行项目融资、建设，签订BLT协议规定双方职责；在建设阶段，私营部门以项目业主的身份进行基础设施项目的投资、建设和管理，承担项目风险，政府保持监管的权利，待竣工验收合格后进入租赁期；在租赁阶段，政府通过支付租金的方式获得项目的使用权，私营部门进行维护工作为项目顺利使用提供保障；租赁期满后，私营部门向政府移交项目，政府成为项目所有权的最终拥有者。一般2030年BLT 模式特点：此模式的操作方式与 BOT、BT 模式不同，在租赁阶段既避免了 BOT 中承办人经营的过程，又增加了 BT 中承办人的责任期

39、限。因此对于一些不适宜交由市场进行商业化运营的项目可以采用 BLT 模式，同时防止一次性移交、支付后出现的责任推诿等问题。适用的项目类型：出于安全和战略的需要不宜交由民间私营部门经营且项目本身可以产生现金流量的基础设施项目。例如邮政、电信枢纽、通信、信息网络、电力、铁路、地铁、轻轨、高速公路（收费）等项目。补充1：LOT模式运作模式概念合同期限租赁运营移交（Lease-Operate-Transfer,LOT）将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权一般2030年补充2：BLT模式 3.1

40、PPP项目运作模式简介第27页，共57页。 3.2 PPP项目运作模式选择存量项目是引入资金否否改扩建期满移交是引入资金否是否是是否PPP项目ROTMCTOTBOTBOOTBOOLOTO&M注：结合上图，根据拟建项目的特点，阐明选择某一运作模式的依据。案例项目收入情况：1. 本项目社会资本可通过政府核定的收费标准收取车辆通行费的方式取得经营收入；2. 服务区、广告牌等服务设施亦可通过租赁、销售方式取得经营收入。根据以上情况，建议本项目采用BOT模式引进社会资本出资建设和运营管理本项目。此外，根据本方案的初步财务分析结果，本项目运营收益不足以覆盖总成本及合理收益，建议采用“经营性收入+政府可行性

41、缺口补贴”的回报机制，在特许经营期内政府按照约定向项目公司支付可用性和运营管理服务费。1.本项目属于新建项目、具有委托建设、运营工作内容；2.本项目需要引入社会资本进行项目建设；3.项目运营期满后需要移交给政府部分。第28页，共57页。答：建议本项目采用BOT运行模式，由政府主体（甲方）委托社会资本主体（乙方）对项目进行融资、设计、施工、管养运营，并在特许经营期满后移交政府。依据财政部出台的政府和社会资本合作模式操作指南（试行）第十一条以及PPP项目合同指南（试行）第三章的规定，社会资本参与PPP项目的回报机制包括“使用者付费”、“可行性缺口补助”、“政府付费”三种。考虑到本项目的公益性特征，

42、社会资本的回报机制采用“政府付费+可行性缺口补助”的形式，即政府主体通过可行性缺口补助中的“投资补助”补偿社会资本建设项目花费的成本，并在项目运营阶段采用“政府付费”形式购买社会资本在项目运营期间的运维服务。练习：运作模式规划问：某市政园林项目，原采用BT模式进行建设，现国家相关政策不再支持BT模式，需要将其变为PPP模式开发，如何规划该项目的运作模式？条件1：该项目为纯公益性项目，无使用者付费；条件2：政府同意对项目进行财政补贴；条件3：社会资本希望尽快回收资金； 3.2 PPP项目运作模式选择第29页，共57页。（1）项目前期（包括立项程序、识别阶段、准备阶段、工作内容）；（2）项目采购（

43、简述社会资本的采购过程）；（3）项目执行（从项目合同签订到项目建设再到项目运维）；（4）项目移交（移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价）。 3.3 PPP项目运作简要流程实例基本运作程序第30页，共57页。实例：3.3.1 项目识别和准备情况XX市政府及相关机构按照有关规定负责： 项目的立项审批：项目可行性研究报告及批复、环境评价报告及批复、初步设计与概算及批复等）； 实施项目前期工作和配套服务，包括但不限于：征地、居民与单位的动迁及安置、旧房拆除、补偿、交通疏解、施工所需的通电、通水、通讯、进出通道等； 物有所值（VFM）和财政承受能力评估论证工作并编制本项目实施方案，为下一步实施PPP采

44、购程序及其文件体系提供决策依据。 根据前期沟通，目前本项目已获得的审批文件如下：关于从XX高速公路XX段等四条高速公路由XX市新远高速公路有限公司投资建设的指示；关于XX外环高速公路收费问题的复函；关于XX外环高速公路坏境影响报告书的批复；对XX市外环公路工程场地地震安全性评价报告的批复；XX市外环公路地质灾害危险性评价报告审查意见；关于批准XX外环公路工程水土保持方案的复函；关于印发XX外环公路工程可行性研究报告评审意见的函；XX省发展改革委关于XX外环高速公路项目核准的批复；XX省交通运输厅关于XX外环高速公路XX段初步设计的批复；关于XX外环高速公路项目选址的审查意见。 3.3 PPP项

45、目运作简要流程第31页，共57页。3.3.2 项目采购流程本项目涉及深圳外环高速公路XX段项目, 拟由XX市政府指定交通局作为项目的实施机构，通过一体化公开招标的方式确定中标社会资本及施工总承包单位。详见本方案第二章“采购方式选择及流程”。 3.3.3 项目执行流程1. 项目公司设立关于项目公司的设立方式，政府可参股组建项目公司，也可由社会资本独资组建项目公司，或可社会资本配合其他形式组成联合体成立项目公司，具体配比由各方协商一致确定。为减少交通局的前期投入、简化项目管理流程和便于项目成本核算，本项目暂定政府及其项目实施机构不参股项目公司，项目公司由社会资本独资或者与其他参与主体组建联合体共同

46、成立。项目实施机构和财政部门监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。2. 融资管理项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。社会资本或项目公司应按照项目合同约定完成融资；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。 当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理。在直接介入协议或

47、条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。3. 绩效监测项目实施过程中，应加强工程质量、运营标准的全程监督，确保项目建设和运营管理的质量、效率和延续性。本 PPP 项目中，由市交通局以及相关政府机构主导项目工程的前期立项、设计以及建设期监管工作，从而有效控制项目建设的投资规模和工程质量。运营管理方面，初步建议本项目应定期对拟建项目的运营维护服务成本、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施机构将根据项目PPP合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报市交通

48、局、财政等部门备案。项目公司在项目筹备及建设过程中,每月定期向市交通局报告项目进展、工程进度、质量、安全的情况；运营管理和维护阶段，定期向市交通局报送运营管理月报、年报及其年度财务报表。 3.3 PPP项目运作简要流程第32页，共57页。实例： 3.3.4 项目移交流程 1. 移交准备 项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目设施。 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与项目公司确认移交情形，制定性能测试方案。 2. 性能测试 项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交设施进行性能测试。测试结果不达标的，移交工作组应

49、要求项目公司进行恢复性修理或提交移交维修保函。 3. 资产交割 项目公司应将满足性能测试要求的项目设施移交项目实施机构或政府指定机构，办妥管理权移交手续。项目公司应配合做好项目后续运营平稳过渡相关工作。 4. 绩效评价 项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、公众满意度、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行全面绩效评价即项目后评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策、完善PPP模式制度体系的参考依据。 3.3 PPP项目运作简要流程第33页，共57页。 4.交易结构交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安

50、排。一、项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。二、项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。三、相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。拟建的PPP项目中，政府与社会资本的出资比例、项目公司成立时的股权比例、建设投资各方的出资情况、运维阶段中各方的出资情况财政部发布的合同指引对这三种模式给出了较为详细的规定第34页，共57页。 4.交易结构社会资本的资金平衡方案目的1：判断项目方案能否吸引社会资本进入目的2：验证回报模式的合理性

51、目的3：调整回报模式某绿化项目建设总投资额为5.5亿，其中政府出资2亿，社会资本出资3.5亿，社会资本要求基准收益率为15%。项目建设期为2年，建设成本平均分配投入。运营期内产业园年运营维护成本为1000万元，广告牌、停车场及设施维护年均收入1000万元整不含政府补贴(全部由社会资本投资)含政府补贴(全部由社会资本投资)补贴额年金A4267.49 4,642.63 3,642.6345 建设期2 2初始投资（IO）28,449.9128,449.91社会资本出资额（万元）35000.00 35000.00 最低合作期限180.00 20.00 每年现金流（CF）1000.00 1000.00

52、期数18020第一步：测试利率测试利率115.00%年金现值系数6.6667 测试利率215.00%年金现值系数6.1280 特许经营期20年为计算期，每年除停车场、广告牌及绿化养护收入后，政府还需给社会资本的最低补贴3624.63万元/年，或捆绑一个年收入能达到3624.63的盈利性项目，抑或在园区内允许社会资本建立盈利性项目。第35页，共57页。 4.交易结构问题1：如何处理社会资本和政府对特许经营期的分歧？问题2：在财政承受能力范围内如何确定社会资本的收益率？问题3：固定收益率，如何计算政府的每年支出？注意：确定回报机制时，不仅仅是定性描述项目采用何种回报机制，更重要的是 定量计算出所采

53、用的回报机制的具体数值第36页，共57页。 4.交易结构练习：某绿化项目建设总投资额为5亿，其中政府出资1亿，社会资本出资4.5亿，社会资本要求投资回报率12%。不成立项目公司，项目建设期为2年，建设成本平均分配投入，运营期8年每年维护费用 550.80万元。分析该项目的回报机制。贷款计划：按照自有资金与贷款资金3:7的比率贷款，分两年贷款，即建设期每年年初贷款17500万元；银行利率：4.75%还款计划：从建设第一年开始，五年还本付息0123456789102500025000550.8550.8550.8550.8550.8550.8550.8550.850005000 xxxxxxxxX

54、=50000*0.12+利息（ ）/8+550.8第37页，共57页。案例交易结构框架4.1项目投融资结构4.2 项目回报机制 4.交易结构（1）投融资结构（2）资金来源、性质和用途及融资安排（3）项目资产的权属和转移（1）项目收入情况（2）项目支出情况（3）社会资本资金平衡方案（4）回报机制确定4.3 相关配套安排政府方负责向项目公司提供满足开工条件相关建设用地(土地使用权属于政府或项目实施机构)，并负责项目征地、拆迁及相关手续办理。包括但不限于项目建设期间所需土地征用、居民与单位的动迁及安置、旧房拆除、补偿、交通疏解、施工所需通电、通水、通行、进出通道等前期配套工作。第38页，共57页。实

55、施方案相关内容的编制大纲及案例第四章 交易结构4.1项目投融资结构 4.交易结构（1）投融资结构（2）资金来源、性质和用途 及融资安排（3）项目资产的权属和转移实例：4.1.1 投融资结构根据XX省交通运输厅关于XX外环高速公路初步设计的批复，核定本项目建安费442,235万元，自有资金比例为建安费的25%。建设资金由项目公司负责筹集。初步建议本项目投融资结构如下图所示： XX市交通局施工方XX市政府社会资本（或联合体形式） PPP项目公司XX市财政局银行出资建设工程施工合同 融资补贴确认函PPP合同授权4.1.2 资金来源、性质和用途及融资安排根据XX外环高速公路工程可行性研究报告（修编）主

56、报告，本项目建设资金来源为自有资金占25%，其余75%向银行借款，项目公司成立后，以项目公司为主体向银行申请贷款。4.1.3 项目资产的权属和转移资产权属资产权属通常有两种情形和处置方式，即建设期内投资建设形成的项目资产,以及项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，根据社会资本是否拥有项目土地使用权来确定。详见本方案“合同体系”中“权利义务边界”中的“项目资产权属”。资产移交合作期限届满或XX市交通局按约提前结束项目公司的特许经营资格的，项目公司将项目全部设施移交给XX市交通局或其指定接收单位。若提前结束项目公司特许经营权，XX市交通局需给予项目公司相应的补偿，补偿的标准可基于社会

57、资本投入的本金（摊销后的余额）及当年收益协商确定。第39页，共57页。实施方案相关内容的编制大纲及案例4.2 项目回报机制 4.交易结构本项目为收费公路，预计2015年年底开工，预计建设期4年，特许经营期（不包括建设期）25年。社会资本全部承担本项目的投资费用，政府将在特许经营期内（不包括建设期）通过可行性缺口补贴的方式支付给社会资本可用性付费和运营维护费用。本项目财务分析的计算方法，根据前期调研沟通，除折旧的计算方法采用年限平均法、营业税金及附加需考虑地方教育费附加外，其他参照XX外环高速公路工程可行性研究报告（修编）主报告（简称“工可”）的计算方法。 4.2.1项目收入分析 本项目的财务收

58、入主要考虑车辆的过路费收入，其他收入如广告牌收入、服务区收入等，因相对于过路费收入较小，占比约在3%左右，所以暂定忽略不计。（1）交通预测量 深圳外环高速公路XX段包括五段路线，分别是：桂花路互通-平山互通、平山互通-塘背互通、塘背互通-桥陇互通、桥陇互通-凤岗互通、凤岗互通-清林互通。本项目的交通预测量以工可为主要依据。（2）公路收费标准 XX省物价局、XX省交通运输厅联合发布的关于实施统一全省高速公路车辆通行费收费标准的通道（粤费20121号），XX省高速公路收费标准如下： 收费费率按四车道0.45元/车公里、六车道以上0.60元/车公里执行，一至五类车收费系数为1、1.5、2、3、3.5

59、；互通立交匝道按平均长度折半计入收费里程，每条匝道长度从匝道收费站中心桩号起计算至匝道与主线连接处；收费金额以1元为最小计费单位，四舍五入取整。本项目为六车道高速公路，收费标准为0.60元/折算小客车公里。各收费车型的收费标准见表。车辆分类车型分类标准主要车型车种收费系数收费标准元/车公里轴数轮数车头高度（米）轴距（米）一241.33101.33.2重型货车、重型拖（挂）车、40英尺集装箱车3.52.10表5-1收费标准表单位：元/车公里 （1）车辆收费计算 年收费额=各类车型的收费交通量相应的收费标准36510000（万元) 各类车型收费交通量根据工可中车型比例得出。本项目免费车比例按2%计

60、算，节假日免费影响按5%计算。（2）联网收费手续费 从2004年起，XX省全省高速公路联网收费，按目前收费标准制定情况，收费额3亿元以下手续费为路费收入的1%，3-6亿元为0.75%，6-10亿元为0.5%，10亿元以上为0.25%，超额累计计算。第40页，共57页。4.2 项目回报机制 4.交易结构4.2.2项目支出分析(1)建设期支出根据XX省交通运输厅关于深圳外环高速公路XX段初步设计的批复核定本项目建安费442,235万元；根据工可，本项目建设资金来源为自有资金占25%，其余75%向银行贷款。建设期内资金平均投入比例为。因此，采用2015年8月26日中国人民银行发布的5年期以上贷款基准