行政审批-电子签章

1、精选优质文档-倾情为你奉上精选优质文档-倾情为你奉上专心-专注-专业专心-专注-专业精选优质文档-倾情为你奉上专心-专注-专业关于推广使用电子签章提高行政审批效率的调研与思考哈尔滨市人民政府法制办公室 岳 宏 行政许可法颁布实施后，我市的行政审批制度改革历经清理、精简、规范等多项措施，取得了显著成效。简化审批环节、缩短审批时间、优化审批流程，切实提高审批效率已经成为进一步深化审批制度改革的重点。为了缩短审批时间，解决审批过程中审核程序和批准程序之间往返用印耗时过长的问题，一些行政审批部门对行政审批过程中印章的应用进行了改革尝试，如用“行政审批专用章”替代审批部门公章进行审批。这种方式虽然缩短了

2、审批时间，却因为不符合法律规定，不具有法律效力难以适用。应用电子签章管理系统规范行政审批流程，是缩短审批时限、提高审批效率的一个很好的尝试。日前，我们以市规划局的行政审批过程作为调研载体，就电子签章在行政审批过程中的应用进行了调研，旨在从技术性、合法性、可行性等方面对电子签章进行探索和界定，并探讨规范化状态下的电子签章的推广与应用。 一、 电子签章在行政审批中的实用性及功能性优势。 电子签章是电子签名的一种表现形式，是指通过计算机控制下的专用图文输出设备，将计算机中数字化的印文图像转化为与纸质文件盖章操作相同的可视效果。目前，我国电子政务建设正迈入科学化、规范化、整体化、制度化建设的新阶段，越

3、来越走向务实服务的电子政务所带来的影响也日益深远。电子签章的使用在电子政务中所发挥的效果与传统政务印鉴模式相比，其实用性及功能性优势主要表现在以下几方面： 一是有利于印鉴的统一管理。通过用章管理系统运行，可以对审批中印鉴使用进行统一管理，凭借完善的操作系统对整个印鉴使用过程进行记录、事后审计和监督。以规划局的行政审批流程为例，规划局办公室印鉴管理人员通过电信短信途径获知下属单位的用印需求后，登陆进入系统，系统显示待盖章的文件，经登记、确认程序后，进入文件审批程序，由主管审批的领导登陆进入系统，进行审批同意后，文件进入电子签章管理程序，由规划局办公室印鉴管理人员进入该程序进行盖章，盖章完毕后，文

4、件返回申请单位。系统会对整个审批过程进行完善的记录，并可实现对文件的跟踪、查找、管理全程的查询、审计功能，进行全程监督。 二是节约行政成本、提高行政效率。以市规划局为例，各分局对审批项目只有审核权力，最后批准要经各级领导审批甚至上局务会讨论决定，需要各分局经办人员将审批件拿到市局统一履行审批程序后盖章。按照以往的报批方式，盖章前需要各级领导在审批（会审）、签字，人员往返也占用了大量人力，浪费了大量的时间和车费。电子印章作为网络审批一项重要放流程，经办人员仅需在系统上操作即可实现，大大节省了时间，提高了办公效率，同时降低了行政成本。 三是有利于审批流程的全程监控。电子签章作为整个审批流程的最终环

5、节，是对审批各个环节符合法律规定的最终认定，是审批流程的完整记录，缺少之前的任何一个环节，系统都不会允许加盖电子签章。由于电子公章具有不可分割、模糊显示、纸质打印后全真显示等特性，因此可以保证印章的权威性和电子文件的规范性，可以对整个审批流程进行实时监控。此外，还可以实现对所有审批文件的查询、统计功能。 四是具有安全性和保密性。应用电子签章，可以通过软件的开发设计，充分考虑电子签章的安全性和保密性，实现电子签章的启动、使用、保管以及加盖电子签章后的文件传输、处理、存储的安全保密。首先，系统可以保证文件具有不可篡改性。文件一旦盖章生成，就不能被篡改，既防止了公文被非法篡改，也有效的避免了由于不小

6、心造成对公文内容、格式的修改。其次，系统可以保证公文传输过程中的安全。电子公文在传输过程中，经过安全处理设备进行安全处理后，确保公文传输过程中的信息完整性、安全性、不可抵赖性。第三，系统可以保证电子公文的存储安全。盖章后的文件以密文的形式存放到中心服务器上。只有具有权限的人能够看到文件，同时文件中的电子印章必须经过严格的安全处理：如采用不可逆的随机加密算法对印章图像进行模糊处理。第四，系统可以保证电子印章的制作、存储、使用安全。由于电子印章制作必须以实物印章为模板，通过扫描、加密等处理手段进行制作，这样，既保证了电子印章和实物印章在图像特征上的一致性，同时保证电子印章的安全性。 行政审批中推广

7、使用电子签章的现实性和可行性。 按照哈尔滨市“十一五”期间推进电子政务阶段性目标要求，我市市直各机关要在2010年前实现全部建成内部办公局域网，逐步完成市电子政务网络带宽升级，实现宽带、专用的电子政务网络建设目标。目前，绝大部分市直机关已经建立了局域网。依靠局域网这个平台，审批部门就可以完成网上审批过程中电子签章管理系统的运行，实现电子签章的实际应用。在推广使用方面，电子签章软件开发也日渐成熟，具有推广使用的可行性。一是技术上具有可行性，电子印章技术、DRM技术、XML技术、Domino系统web技术等已经日臻成熟，这些相关技术的成熟，为实现电子公文系统相关功能提供了技术保障。二是系统兼容具有

8、可行性。电子签章管理系统具有较强的兼容性，以规划局为例，现有规划管理信息系统经过改造后，可以自动生成电子盖章前的SEP文件，且该文件已经包含盖章定位图片，电子印章管理系统可以上传并自动获取SEP文件的相关信息。三是普及推广具有可行性。电子公文系统B/S结构目前已经在全国政府系统、事业单位中大量使用，表明了电子公文系统B/S结构已经成熟，并已得到普及。 二、 在行政审批中使用电子签章的合法性问题。 电子签章的合法性问题包括两个方面的含义，一是依据上要有相关法律规定；二是要有相关的技术保障其应用上合法。在法律依据方面，我国目前只有2005年4月1日施行的中华人民共和国电子签名法、2003年国办函6

9、5号文件电子公文传输管理办法对电子签章做出了相关规定，由于中华人民共和国电子签名法所规范的对象主要是以规范民事活动中的合同行为的电子签名与认证为主，虽然该法授权国务院或者国务院规定的部门可以依据该法制定政务活动和其他社会活动使用电子签名、数据电文的具体办法，但明确将“涉及停止供水、供热、供气、供电等公共事业服务的”文书排除在适用范围之外，因此，该部法律对确认行政审批等行政行为中的电子签章的合法性并不充分。电子公文传输管理办法（国办函【2003】65号）第十二条“各地区、各部门的电子印章由国务院办公厅统一制作、颁发”、第十三条“各地区、各部门应指定专人负责保管和使用电子印章”、第十四条“电子印章

10、由指定人员在专用计算机上使用”等规定，虽然没有就电子签章的合法性进行专项规定，但认可了符合“由国务院办公厅统一制作、颁发”条件的电子签章合法性，可以认为电子签章合法性的法律依据。另外，我市2005年依据电子公文传输管理办法制定的哈尔滨市政务系统电子公文传输管理办法第十一条也规定了“各区、县（市）政府，市政府各部门电子印章由市政府办公厅统一制作、颁发，任何单位和个人不得擅自制作、使用。对电子印章的管理，按实物印章管理的有关规定执行”。以上两个规范性文件可以作为行政审批过程中推广使用电子签章的合法依据。在行政审批过程中，要实现电子签章的合法性，还需要必要的技术支持。按照电子签章管理系统设计要求，电

11、子印章应当是与合法登记实物印章印模一致、存储于计算机中的套印电子印模，将电子印章通过多色数码印刷设备(打印机)印制出盖章文件，即为电子签章。因此，理论上只要符合核准机关合法、制作机构合法、印章数据来源合法的要求，即可视为合法电子签章，具有与实物印章等同的法律效力。由于电子签章是基于计算机信息技术的电子印章用印过程，这是印信文件与印文安全的核心技术环节，其安全技术必须符合我国信息化法律即电子签名法的法律规定。电子签名法在技术层面的法理支持作为电子签名制作数据，它规范了电子签名行为，为计算机数据的真伪识别提供了安全技术特征，这是实施电子签章最基本的法理基础。为达到电子签名法要求的安全技术指标，我国

12、电子信息安全领域中普遍采用以安全散列函数和非对称密钥体系为基本技术基础的数字证书。并依据数字证书进行“电子签名”的安全体系。目前，第4代安全电子签章产品以安全散列函数和非对称密钥体系为核心安全技术，签章印文与文书内容具有完整性关联，电子签章的印信文件具有他人不可伪造的特性，可以满足印章单位不可假冒、印章印文不可仿制、普通民众可以查验、真假鉴别有据可依的安全要求，符合电子签名法的法理精神，从技术上保障了电子签章在应用上具有合法性。 三、 对我市行政审批中推广使用电子签章的几点建议。 目前，随着我市的行政审批制度改革进一步深化，缩短审批时间、提高审批效率已经成为当务之急，在行政审批过程中使用电子签

13、章是值得推广的一项尝试。电子签章作为一项新生事物，具有较强的专业技术性，同时行政审批对电子签章的合法性要求又比较高，因此在使用电子签章中必须注意严把审核关、制定关、使用关、保密关，才能确保电子签章应用的合法、规范。 一是，要依法对电子印章的制作、颁发和使用进行统一管理。出台我市电子印章使用和管理办法，对电子印章的申请与颁发、印模制作与使用、管理与保存、变更与销毁、安全与保密等进行规范。使用电子签章进行审批的单位要建立适合本单位实际的电子签章管理流程和制度，确保电子签章的应用符合法律规定。 二是，制定统一的电子签章技术标准，开发我市电子签章管理系统。由信息产业管理部门根据我市政府网站建设实际，在准确把握电子签章的最新技术发展趋势基础上，按照我市电子政务总体规划要求，尽快建立我市建设系统行政审批电子签章的统一技术标准。按照该标准，通过招投标的形式，开发我市电子签章管理系统，确保电子签章使用具有安全性、可靠性与实用性。 三是，要切实做好电子签章实际操作、管理的业务培训。电子签章的应用与管理具有较强