城市基础设施投资体制管理

1、程俐骢程俐骢 编著编著同济大学出版社同济大学出版社城市管理概论城市管理概论第第 8 章章城市城市基础基础设施投资体制管理设施投资体制管理主要内容l第一节第一节 城市基础设施的概念城市基础设施的概念l第二节第二节 城市基础设施投融资体制改革城市基础设施投融资体制改革l第三节第三节 城市基础设施投融资体制改革实践城市基础设施投融资体制改革实践l第四节第四节 城市交通投资体制城市交通投资体制第一节 城市基础设施的概念一、城市基础设施的含义一、城市基础设施的含义l城市基础设施，亦称市政工程设施，或称城市公共设施、城市公用事业工程，是既为物质生产又为人民生活而提供的一般的公共设施，是城市赖以生存和发展的

2、基础。l城市基础设施包括以下内容：城市水源和供水、排水和污水处理、煤气厂和输配管网、集中供热、城市交通和道路桥梁、城市电源和输变电线路、城市邮电通信、防水、防洪、防震等城市防灾设施、城市战备设施、城市园林绿化、环境卫生等设施。二、城市基础设施的作用l城市基础设施的作用，是它同其它城市系统构成城市基础设施的作用，是它同其它城市系统构成相互作用过程中所输出的效能。相互作用过程中所输出的效能。 三、城市基础设施的特性1服务的公共性和两重性服务的公共性和两重性2能力形成的同步性和建设的超前性能力形成的同步性和建设的超前性 三、城市基础设施的特性 3运转的协调性和系统性运转的协调性和系统性 三、城市基础

3、设施的特性4经营管理的多样性和垄断性经营管理的多样性和垄断性第二节 城市基础设施投融资资体制改革二、城市基础设施投融资体制改革的思路1开源节流开源节流二、城市基础设施投融资体制改革的思路2融资机制创新融资机制创新二、城市基础设施投融资体制改革的思路2融资机制创新融资机制创新二、城市基础设施投融资体制改革的思路l3处理好规模经济与竞争的关系处理好规模经济与竞争的关系二、城市基础设施投融资体制改革的思路l4城市建设的资金来源城市建设的资金来源三、我国城市基础设施投融资资体制存在的主要问题四、借鉴国际惯例 1欧美国家的基础设施投资体制欧美国家的基础设施投资体制四、借鉴国际惯例 2城市基础设施建设方式

4、城市基础设施建设方式四、借鉴国际惯例 3发达市场经济国家投融资模式发达市场经济国家投融资模式l按照政府在都融资活动中对社会资源配置参与程度不同，按照政府在都融资活动中对社会资源配置参与程度不同，大致可以分为三种模式：大致可以分为三种模式：第三节 城市基础设施投融资体制改革实践一、一、上海上海城市基础设施投融资体制改革探索城市基础设施投融资体制改革探索二、二、重庆重庆城市建设投融资体制改革探索城市建设投融资体制改革探索1上海城市建设投融资体制改革上海城市建设投融资体制改革一、上海城市基础设施投融资体制改革探索一、上海城市基础设施投融资体制改革探索 2多元投资格局多元投资格局二、重庆市城市建设投融

5、资体制改革探索 l所谓投融资，是指各类主体为提供产品和服务而所谓投融资，是指各类主体为提供产品和服务而进行的资金筹措和资金运用的行为。简言之，就进行的资金筹措和资金运用的行为。简言之，就是资金的筹措和运用，包括融资和投资两个方面。是资金的筹措和运用，包括融资和投资两个方面。l投融资改革，从政府层面上讲就是指投融资改革，从政府层面上讲就是指政府负责公政府负责公共物品的提供共物品的提供，而将，而将公共产品的生产公共产品的生产交给企事业交给企事业单位，通过广泛吸收社会资本参与公共产品市场，单位，通过广泛吸收社会资本参与公共产品市场，提高政府投资对社会资源优化配置调控能力。提高政府投资对社会资源优化配

6、置调控能力。 二、重庆市城市建设投融资体制改革探索 l现实经济活动中的资金来源主要是现实经济活动中的资金来源主要是银行贷款银行贷款、资资本市场融资本市场融资、各类基金投资各类基金投资三大渠道。三大渠道。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索 l1构建融资平台构建融资平台l第一，组建建设性投资集团第一，组建建设性投资集团，采取三大保障性措，采取三大保障性措施，增强建设性投资集团的资本实力和投融资能施，增强建设性投资集团的资本实力和投融资能力。力。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索 l（2）“三个不三个不”构筑防火墙。构筑防火墙。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索 l（3）“三大平衡三大平衡”是

7、投资集团必须牢牢把握和是投资集团必须牢牢把握和严格遵守的最基本的经营原则。严格遵守的最基本的经营原则。二、重庆市城市建设投融资体制改革探索 2改善融资环境改善融资环境l主要采取三大措施：主要采取三大措施：二、重庆市城市建设投融资体制改革探索 3组建地方金融机构组建地方金融机构4推动企业集团整体上市推动企业集团整体上市5运用好现代融资渠道和金融工具运用好现代融资渠道和金融工具l鲁政发鲁政发200374号：号：山东省人民政府关于加快城市市政公用事业山东省人民政府关于加快城市市政公用事业改革的意见改革的意见l2003年年10月月1日起，山东省打破垄断，彻底放开城市市日起，山东省打破垄断，彻底放开城市

8、市政公用事业投融资市场、经营市场和工程作业市场，允政公用事业投融资市场、经营市场和工程作业市场，允许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业。业。 l按市场化要求理顺管理体制，建立规范科学的政府监管机制；打破垄断，按市场化要求理顺管理体制，建立规范科学的政府监管机制；打破垄断，彻底放开城市市政公用事业投融资市场、经营市场和作业市场，允许各种彻底放开城市市政公用事业投融资市场、经营市场和作业市场，允许各种经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业，建立市场化运作机制；经济组织和个人参与投资和经营城市市政公用事业，建立市场化运作机制；加快推

9、进事业单位改企转制和企业制度创新，建立富有活力的企业经营机加快推进事业单位改企转制和企业制度创新，建立富有活力的企业经营机制。制。 三、济南市鼓励民间资本进入市政公用事业三、济南市鼓励民间资本进入市政公用事业l第一，政府第一，政府授权或委托国有专业大公司授权或委托国有专业大公司统一负责市统一负责市政设施的建设、经营与维护政设施的建设、经营与维护, , l第二，开展市政设施的第二，开展市政设施的资产化经营资产化经营, ,以少量的国有以少量的国有资产激活并吸引其它资产资产激活并吸引其它资产, ,满足城市经济快速发展满足城市经济快速发展市政建设的需要。市政建设的需要。 l第三，被授权或被委托的国有专

10、业型市政设施的建第三，被授权或被委托的国有专业型市政设施的建设与经营过程实行设与经营过程实行市场化原则和竞争机制市场化原则和竞争机制。 l第四，积极开展市政建设第四，积极开展市政建设融资体制创新融资体制创新。 l第五，政府在授权或委托国有专业大公司负责市政第五，政府在授权或委托国有专业大公司负责市政设施的建设与经营之后设施的建设与经营之后, ,仍需仍需强化在管理、监督方强化在管理、监督方面的政府行为面的政府行为。 四城市基础设施投融资、建设、使用维护等全过程的体制创新第四节 城市交通投资体制l一、投资不足是城市交通问题的根本原因一、投资不足是城市交通问题的根本原因二、不同类型的建设项目的投资政

11、策l1、根据服务对象分类、根据服务对象分类二、不同类型的建设项目的投资政策l2、轨道交通建设的各种融资渠道、轨道交通建设的各种融资渠道中国地铁的数字神话 数据显示，数据显示，20062006年年，全国只有，全国只有1010条条地铁线路运行，地铁线路运行，20102010年年增至增至4848条条，20152015年年则预计会变为则预计会变为9696条条，到，到20502050年年，这一数字将有可能变为，这一数字将有可能变为289289条条。 目前全国已经有33个城市上报城市轨道交通建设规划，其中已审批28个。在2020年之前，全国各地的城市轨道交通投资规模将超过1万亿元，其中主要是地铁投资。 7

12、月14日，武汉地铁8号线一期工程项目选址意见书对外公示； 7月18日，昆明地铁3号线在市中心多节点开工； 7月19日，为给郑州地铁1号线和2号线的建设让道，世界上最早建立的水利行业博物馆黄河博物馆被拆除平移。 在当今中国，在当今中国，地铁梦就像滴在宣纸上的墨汁地铁梦就像滴在宣纸上的墨汁，正在大大小小的城市里迅速蔓延。正在大大小小的城市里迅速蔓延。7年内，纽约市将建成公众期盼已久的第二大道地铁线的一个约3.2公里的路段。而同样的时间里，位于中国中部人口达900万的武汉市计划建成一个全新的地铁系统，该地铁的总长度将近225公里。 美国纽约时报在其头版文章中做了一个有趣的比较：建地铁好不好？建地铁好

13、不好？ 自1863年世界第一条地铁在英国伦敦建成通车以来，地铁便因其占用土地和空间最少、运输能量最大、运行速度最快、环境污染最小等优势而成为备受推崇的理想交通方式。 据调查，在纽约、伦敦、巴黎等世界著名大都市，城市轨道交通所承担的客运量可占城市总客运量的50%80%。 但是，自问世以来，地铁便因其修建和运但是，自问世以来，地铁便因其修建和运营成本过高而饱受争议营成本过高而饱受争议。高造价、高成本运营高造价、高成本运营 目前我国在建地铁项目里，每公里地铁建目前我国在建地铁项目里，每公里地铁建设的资金耗费一般在设的资金耗费一般在4 4到到5 5个亿个亿之间，有的之间，有的甚至甚至7 7个亿个亿。如

14、果按一条地铁长30公里计算，其修建成本或可高达150亿元人民币这是一个中等城市一年的财政收入总额 。 据一项调查显示，全国各地乃至世界各地据一项调查显示，全国各地乃至世界各地已运营地铁几乎全部都处于已运营地铁几乎全部都处于亏损状态亏损状态。“一个城市修建地铁必须经过谨慎的规划，一个城市修建地铁必须经过谨慎的规划，否则就会变为百年遗憾。否则就会变为百年遗憾。” 一个著名的案例 纽约地铁的第二大道线纽约地铁的第二大道线最早在最早在19291929年被提年被提出，直到出，直到20072007年才被正式批准动工，其中年才被正式批准动工，其中一个重要原因就是政府预算对风险的重重一个重要原因就是政府预算对

15、风险的重重考量。考量。 现任纽约联储董事会董事凯瑟琳威尔德曾说：“我们并不是不热爱第二大道线，而是我们要权衡利弊，选择当下最合适的项目来建设。” 在中国，问题却变得简单许多在中国，问题却变得简单许多 地铁梦几乎地铁梦几乎“存在于所有财力尚可的城市存在于所有财力尚可的城市”。 比如，南宁市2009年全年的财政收入是231亿元，光修建地铁一项，就需要花掉全市45年的全部财政收入。 比如，无锡的客流量根本达不到国家要求的每小时3万人， 专家在论证时提出“人不够”，但当地官员告诉他：“财力够，可以先修建，后发展嘛。”染上地铁病的城市染上地铁病的城市“都有自己的都有自己的小九九小九九” 一个看得见的利益

16、是政绩驱动一个看得见的利益是政绩驱动。中国土木工程学会秘书长张雁曾对媒体测算：“地铁项目每投资1亿元，将带动GDP增长2.63亿元。以“十二五”期间地铁建设投资一万多亿计算，将拉动3万亿以上的GDP增长。”一位专家告诉记者，一些城市会刻意加大项目强度，压缩周期，“目标是在市长卸任之前通车”。 另一个潜规则被称为另一个潜规则被称为“吃地铁吃地铁”。一些城市的地铁线路偏爱修到郊外，甚至通车时站外还有耕地。原因之一是建设成本低，可以明挖施工。而且越是在郊外地铁沿线，空置的土地越多，地方政府可借此推高土地出让金。线路规划因房地产商的利益朝令夕改也不鲜见。 每个城市都会参考别的城市的规划设计每个城市都会

17、参考别的城市的规划设计图，别人有的我也得有图，别人有的我也得有 由于担心全国地铁建设“一哄而上”的局面，国务院曾先后在1995年和2002年两次决定冻结各城市地铁立项。 但在2008年金融危机时4万亿基础投资的大背景下，对城市轨道交通项目的审批被大大放宽。 一股二三线城市大规模建设地铁的浪潮随之席卷而来。 对于地方政府而言，能不能建或许是个政策问题，但钱似乎从来不是问题。 目前，国务院对修建地铁的城市的最低要求是：年GDP总量在1000亿元、300万人口以上、财政收入100亿元以上。相比于国外的地铁工程，中国内地的地铁建设“缺乏民意的参与” 在纽约，当地人自发组成了“乘车族”运动组织。从199

18、6年起，他们每年都为纽约地铁系统评测打分，监督地铁运营的每一步发展。 在香港地区，关于每一条地铁每一个地铁站的工程进展都能找到“堆起来有几米高”的信息公开文件，甚至会细化到“工程范围内有715棵树，其中209棵予以保留，我们会把植树建议纳入工程计划内，估计会种植343棵树”这样的程度。国际参考：日本东京的轨道交通发展史城市304公里(不包括地上城铁)的亚洲第一地铁里程已在前年被上海超过。 东京东京这座拥有1300万人口的大都市中，徒步10分钟就能找到地铁口，在市中心，或许只需要5分钟。在这里，地铁规划完全融入了城市规划，“改变了人们的生活方式改变了人们的生活方式”。 但鲜为人知的是，在这个但鲜为人知的是，在这个19271927年便建成地铁的城市，也曾年便建成地铁的城市，也曾出现过一段出现过一段“混乱时期混乱时期”。 那是二战前的东京，其轨道交通建设出于国家许可制度下的随意状态，“只要申请就可以开建”。随后日本形成了轨道交通潮，而规划常被随意修改，一些线路则延伸到农村，致使出现乘客流量