生态补偿法律制度

1、 生态补偿制度 （1）生态补偿原先是一个自然科学的概念。 自然生态补偿是“生物有机体、物种、群落、或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。” 环境科学大辞典 自然生态补偿是自然界的一种能力，非常常见。 （2）法学上，该如何借鉴自然生态补偿的概念？ 生态系统的补偿，除了自然生态补偿外，也可以由人类建立外部的补偿机制。 法律上的生态补偿就是指人类行为建立的生态系统外部补偿机制，是人类恢复、重建生态系统的行为。 （3）没有统一的定义，基本对政策文件进行改造得出。 其中主要是：2007年国家环保局关于开展生态补偿试点工作的指导意见和

2、2013年国务院关于生态补偿机制建设工作的报告 生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。 2007国家环保局国家环保局关于开展生态补偿关于开展生态补偿试点工作的指导意见试点工作的指导意见 国务院关于生态补偿机制建设工作的报告（2013） 在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排。 环境科学上的生

3、态补偿强调的是生态系统的自补偿，属于生态系统的内部补偿机制 法律上的生态补偿（1）是由人类建立的外部补偿机制，是人类对生态系统的恢复与重建活动的总称；（2）是调整人类恢复与重建生态系统而产生的权利义务关系。 （1）关于加强生态保护工作的意见 1997年11月由原国家环保总局发布的关于加强生态保护工作的意见提出了生态补偿概念。 该意见要求开发企业必须对湿地的破坏采取经济补偿，并且还要求环保部门按照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿的方针积极探索“生态环境补偿机制” （2）森林生态效益补偿 1998 年森林法规定:“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源

4、、林木的营造、抚育、保护和管理。” 2000 年，森林法实施条例规定：防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。 20012004年为森林生态效益补助资金试点阶段； 2004年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了中央森林生态效益补偿基金管理办法。 （3）2007年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。 （4） 2007国家环保局关于开展生态补偿试点工作的指导意见 （5） 2013国务院关于生态补偿机制建设工作的报告 （6）2014

5、环境保护法第31条 国家建立、健全生态保护补偿制度。 国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。 （1）与资源有偿使用的关系 （2）与环境法律义务的关系 （3）与环境损害民事责任的关系环境损害民事责任的关系 （1）将自然资源有偿使用视为生态补偿 在我国，全国范围内类似的生态环境补偿收费主要有一些资源管理部门制定和实施的资源补偿费，如水资源费和矿山开发费等。（关于我国生态环境补偿收费政策的构想，陆新元等1994） （2）将资源有偿使用作为生态补偿的上位

6、概念，生态补偿与自然资源有偿使用并列 党的十八大报告明确要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。 法律上的生态补偿，是指人类恢复和重建生态系统的行为。 为增强生态系统的能力，保护环境，法律有时候将生态补偿作为一种法定义务加以规定。这在自然资源法中较为常见。如土地管理法、森林法等。 森林法第十八条进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由

7、林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。 土地管理法第三十一条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。 国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 （1）在上世纪90年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境加害者付出赔偿的代名词。 （2）“负外部性补偿”？ 污染者、破坏者造成环境污染和破坏后，应当承担“限期治理”

8、、“恢复原状”等法律责任，承担法律责任需要向生态系统投入一定的物力、财力，恢复和重建失衡的生态系统。虽然这也是人类对生态系统的补偿，但由于法律将其规定为责任（民事责任和行政责任），因此不能纳入生态补偿的范围。 直到现在，也将这种纳入生态补偿的范围，体现在国务院关于生态补偿机制建设工作的报告（2013）以及湖南省湘江保护条例的理解。 四是形成了矿山环境治理和生态恢复责任制度。从2003年起，国家设立矿山地质环境专项资金，支持地方开展历史遗留和矿业权人灭失矿山的地质环境治理。2006年，国务院批准同意在山西省开展煤炭工业可持续发展试点；同年，财政部会同国土资源部、原环保总局出台了建立矿山环境治理和

9、生态恢复责任机制的指导意见，要求按矿产品销售收入的一定比例，提取矿山环境治理和生态恢复保证金。2010年，国土资源部出台发展绿色矿业的指导意见。 国务院关于生态补偿机制建设工作的报告（2013） 湖南省湘江保护条例中的生态补偿 第四十五条 建立健全湘江流域上下游水体行政区域交界断面水质交接责任和补偿机制。上游地区未完成重点水污染物排放总量削减和控制计划、行政区域交界断面水质未达到阶段水质目标的，应当对下游地区予以补偿；上游地区完成重点水污染物排放总量削减和控制计划、行政区域交界断面水质达到阶段水质目标的，下游地区应当对上游地区予以补偿。补偿通过财政转移支付方式或者有关地方人民政府协商确定的其他

10、方式支付。 （1）法律上的生态补偿首先是人类恢复和重建生态系统的活动，是一种行为。这里的补偿借用的是环境科学上的补偿，指的是恢复、重建生态系统这一原因行为。 （2）法律上的生态补偿由于恢复和重建了生态系统，生态系统会产生环境利益等外部经济性，使生态建设者（生态服务提供者）之外的他人收益。 这时，如果没有正面的激励和引导，强调将生态保护行为的正外部性内在化，由生态服务受益者对生态服务提供者进行付费，就会产生不公平的现象。因此，需要一种机制，使生态服务提供者从保护活动中受益。 （3）如何避免正外部性的补偿泛化到极端的程度 ？法律何时介入，使受益者付费成为法定的义务，保障生态补偿提供者的利益？ 因此

11、，现行的生态补偿制度容易让人产生误会，应改为“受益者付费”。所以，国外的表述更为准确（pay for ecosystem service） 如将个人、集体所有的林木划定为公益林。即合理管制与过度管制之间的界限在哪？ （3）以改善生态服务供给为目标 （1）谁受益，谁补偿的补偿原则 2005年，党的十六届五中全会关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议首次提出，按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。 （2）谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁受益谁补偿，是三个原则 四是形成了矿山环境治理和生态恢复责任制度。从2003年起，国家设立矿山地质环境专项资金，支持地方开展历史遗

12、留和矿业权人灭失矿山的地质环境治理。2006年，国务院批准同意在山西省开展煤炭工业可持续发展试点；同年，财政部会同国土资源部、原环保总局出台了建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见，要求按矿产品销售收入的一定比例，提取矿山环境治理和生态恢复保证金。2010年，国土资源部出台发展绿色矿业的指导意见。 国务院关于生态补偿机制建设工作的报告（2013） 1997年实施的中华人民共和国矿产资源法实施细则对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用，即矿山开发的押金制度。 此种矿产资源开发治理

13、与生态恢复保证金为环境义务有效履行的担保，并非真正意义上的生态补偿。 开发者生态保护义务履行不到位，例如还有部分矿产资源开发企业没有缴纳矿山环境恢复治理资金。 国务院关于生态补偿机制建设工作的报告（2013） （1）国务院关于生态补偿机制建设工作的报告（2013） 初步形成生态补偿制度框架。一是建立了中央森林生态效益补偿基金制度 ;；二是建立了草原生态补偿制度 ；三是探索建立水资源和水土保持生态补偿机制；四是形成了矿山环境治理和生态恢复责任制度；五是建立了重点生态功能区转移支付制度。 （2）中央财政林业补助资金管理办法中央财政林业补助资金管理办法（2014） 国家级公益林的保护和管理 第十六条

14、 林业主管部门应与承担管护任务的国有单位、集体和个人签订国家级公益林管护合同。国有单位、集体和个人应按照管护合同规定履行管护义务，承担管护责任，根据管护合同履行情况领取森林生态效益补偿。 林业补贴是指用于林木良种培育、造林和森林抚育，湿地、林业国家级自然保护区和沙化土地封禁保护区建设与保护，林业防灾减灾，林业科技推广示范，林业贷款贴息等方面的支出。 2002 年，墨西哥政府创建了一个2 000 万美元的基金对因其土地所提供的森林生态服务的原住民和其他社区。在墨西哥，原住民和其他社区拥有了近80% 的森林，面积总计4 400 万公顷。墨西哥国家林业委员会与土地所有者签订了一份合同，这份合同在5

15、年内可以自动续签。合同约定：自合同签订之日起16 个工作日内政府支付第一笔款项，其余款项根据卫星图片和随机的现场检查情况于年末支付。合同要求被补偿者禁止砍伐林木，并保护其林木不受外来的非法采伐，允许该项目对被补偿者的保护活动进行监督。合同约定如果被补偿者没有实施预期的土地管理和保护行为，买方( 政府) 可以拒绝付款，并终止合同。不仅如此，森林所有者以后将不得重新申请签订这一项目合同。补偿价格由政府根据土地所有者利用土地的机会成本损失来确定。如，玉米地的平均补偿标准为30 36 美元/公顷/ 年, 云杉林为36 美元/ 公顷/ 年, 温带林为30 美元/ 公顷/ 年。 （3）主体功能区规划与生态

16、补偿 马凯同志提出我国国土空间的特点是多样性、非均衡性、脆弱性，这种特点决定了： 第一，不是所有的国土空间都适宜大规模高强度的工业化城市化开发，必须遵循自然规律，保护自然，有序开发。 第二，虽然我国国土辽阔，但由于人口众多，以及不适宜工业化城市化开发的面积很大，人均拥有的适宜开发国土空间并不大，必须节约空间，集约开发。 第三，不是所有国土空间都应承担同样的功能，都要集聚经济和人口，都要推进工业化城市化，必须因地制宜，区分功能，分类开发。 把不适宜大规模高强度工业化城市化开发的国土空间确定为限制开发或禁止开发的重点生态功能区，让他们成为主要提供生态产品，保障全国生态安全的生态空间。 规划把我国国

17、土空间分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类。 是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城市化开发为基准划分的。 重点生态功能区的主体功能不是生产有形的农产品和工业品等物质产品，而是通过保护自然、修复生态提供生态产品。 2008年，我国财政部开始按照主体功能区规划的要求，建立生态补偿资金；2009年投入120亿，2010年投入250亿，向列入限制开发区域的县每个县投入3千万-4千万。而在这种利益导向机制下，希望加入限制开发区域的比原来有所增加。 （1）政策的规定 生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为

18、目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。 国家环保局关于开展生态补偿试点工作的指导意见 （2007） 在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排。 国务院关于生态补偿机制建设工作的报告（2013） （2）生态系统服务 我国“生态补偿”的概念是在国际社会通用的“生态系统服务付费（，）”概念的基础上结合中国实践提出的。 生态系统服务的概念 是指人类

19、从自然生态系统获取惠益的总称。 根据千年生态系统评估，将生态系统服务分为四大类，包括供给服务（如食物、淡水、木材和纤维，燃料等）、调节服务（调节气候，调节洪水，净化水质等）、文化服务（如美学、精神、教育、消遣等方面）和支持服务（如养分循环，土壤形成、初级生产等）。 （3）生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本之间的关系 生态服务功能进行价值评估：由于其测算数额巨大，难以直接作为生态补偿的依据 对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算：在把生态保护和建设的直接成本连同全部或部分机会成本补偿给生态服务功能的提供者。 第二种方法在国内外运用较为普遍，即以产权主体环境经济行为的机会成本作为补偿

20、标准。 （4）不能混同对成本的补偿和发展机会的补偿 退耕还林、退化（荒漠化）土地治理、公益林维护等必然需要支出一定的费用，产生直接的“保护”成本；同时，“保护”行为的“环境（生态）外部影响”环境改善，其必然表现为一定的环境生态利益。 这两个方面，成本与不确定第三人环境利益的取得，理应对保护者本人给予补偿。这里的补偿明显包括两个层次：对成本的补偿对成本的补偿和对利益的补偿对利益的补偿。 如果将这两种补偿毫无根由的加以混同,将必然对补偿制度的设计带来不利的影响。 （5）评析中央森林生态效益补偿基金管理办法中的补偿标准 谁应在生态补偿中起主导作用？ （1）政府补偿 （2）市场手段 由生态服务的受益者

21、与提供者直接进行交易，适用于生态服务受益者较少且受益对象明确的情况。 （1）政府补偿 政府补偿可以采取纵向财政转移支付、横向财政转移支付的方式。 根据非排它性和非竞争性程度，环境区分为纯粹公共物品和准公共物品。当某局部生态环境存在一定的排它性和竞争性时，该局部生态环境即为准公共物品，如城市绿地和公园。 政府作为生态补偿主体，也应分情形。 对于纯粹环境公共物品，其补偿主体应以国家为主，比如对大流域的生态补偿； 对于非典型的环境公共物品，其补偿主体应由确定的受益人承担，比如小流域的生态补偿。 政府补偿中，被补偿主体存在同样的广泛性，但基于方便操作性的考虑，可以由地方政府代表受偿主体，但需要明确补偿资金的分配规则，