改革国家审计管理体制的思考

1、改革国家审计管理体制的思考目前我国的国家审计管理体制，是80年代初确立的经过20多年的实践，证明这种体制基本符合 中国政体等国情但随着我国市场经济的日趋完善 政府职能转变，审计环境的巨大变化，也逐渐暴露出 它的一些弊端为适应我国各项改革措施和经济发 展的需要，改革国家审计管理体制已成为审计界同 仁普遍关注和研究的课题，改革，完善国家审计管理 体制势在必行本文试通过分析现行国家审计管理 体制,提出改革的一点设想，即先实行垂直领导以作 为过渡，最终变为既独立于政府，又独立于人大的完 全独立型模式，现行审计管理体制产生的历史背景和利弊 分析任何一个国家审计模式的形成，都有一定的政 治，经济，历史背景

2、，特别是它的政体和社会经济发 展阶段，这是无法超越的目前我国的审计管理是行政型模式，审计机关作为政府的职能部门，代表政府行使审计监督权这 种体制是怎样产生的呢 ？1981年，党和国家有关领 导提出建立审计机构后，财政部根据当时我国国情， 研究提出了建立国家审计机关的三种设想一是在全国人大常委会领导下设立国家审计院或审计委员 会;二是在国务院领导下设立国家审计部或审计总 局;三是在财政部领导下设立审计总局专家们普遍认为,第一方案从长远来看，权威性大，独立性强，较 为理想但在当时特定条件下，人们受长期以来计划 经济体制的影响，法律意识普遍较低，人大的法定职 能发挥不充分，短期内很难实现预期的监督效

3、果第二方案具有相对的权威性和独立性，比较适合我国国家权力结构和计划经济向市场经济转轨时期的实 际第三方案则监督面窄，权威性小，局限性大，虽然 容易实现，但对国家宏观财政经济活动的审计监督 职能难以发挥出来中央经过权衡，决定采用第二方 案，实行行政式模式，并在1982年我国修改的宪法 中做出了规定.20年来，这种体制较好地发挥了审 计监督的作用现行审计体制的优势，表现在：1有利于审计工作为政府中心工作服务现行审计体制规定，地方各级审计机关实行本级政府行政 首长和上一级审计机关领导，审计业务以上级审计 机关领导为主的双重领导体制这种领导体制，有利于审计机关紧紧围绕和贴近当地经济工作中心开展 工作;

4、有利于审计机关准确把握当地经济体制改革 的脉搏，结合政府出台的各项改革措施和重要工作 部署,切实做好对重点领域，重点部门和重点资金的 审计监督，促进政府工作目标实现；有利于”全面审 计，突出重点，服务大局”审计工作方针的贯彻实施 2能及时发现和有效解决各个层次经济运行中 的问题在现行审计体制下，审计的时效性比较强，有 利于审计机关直接，有效地对地方党政领导及社会普 遍关注的问题实施审计监督，及时发现，处理和纠正 问题，在维护财经秩序，促进廉政建设，惩治经济犯罪 等方面发挥审计监督作用；有利于解决审计工作中遇 到的一些相互推诿，扯皮问题，保证各项审计工作的 正常开展另外，审计机关积极查处党政领导

5、安排的 大案要案，有利于树立审计权威，扩大审计影响 3能促进各级人大更好地支持和监督审计32作我国审计法规定，审计机关每年受政府委托，要 向人大常委会报告本级预算执行情况及其他财政收 支审计工作报告这种方式为各级人大监督地方政 府管理运用财政资金提供了方便，有利于各级人大 了解,支持审计工作，同时监督审计机关依法履行审 计监督职责4使地方审计机关具有一定的灵活性审计机问囊探讨关受双重领导，使地方审计机关安排审计工作任务 时具有一定的灵活性有利于地方审计机关根据当 地经济发展状况，统筹安排工作任务，选择工作重 点，使地方审计工作更符合”全面审计，突出重点”的 工作方针；有利于审计机关克服地区经济

6、发展不平 衡，导致上级审计机关安排的审计项目与地方经济 发展不吻合的矛盾；有利于增强地方审计机关工作 的自主性，便于地方审计机关结合实际，加强自身业 务建设，使全国审计工作形成既有统一部署，又各具地方特色的局面现行审计体制的弊端，表现在：1在一定程度上影响审计的独立性审计的灵魂是独立性我国宪法赋予审计机关依法独立行使 审H-监督权;审H-法明确规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作 ，审 计业务以上级审计机关领导为主，人员调配，办案经 费等受本级政府管辖这种管理体制，影响着审计机 关对一些经济案件的有效监督，使审计机关的权威 性和威慑力有所削弱，制约着审计机关独立行使

7、监 督权.如被管辖者难于监督管辖者的经济行为；审计工作受到一定程度的行政干预；现行的人事管理制 度影响着审计机关的独立行为；审计经费难以得到保证.2. 制约了审计机关在国家宏观调控中发挥作用.审计机关要想在国家宏观调控方面发挥作用，就必须在地位上拥有监督和约束政府行为的权力 .即 政府的权力越大，审计所拥有的监督力度和广度也 越大，这才能保证权力的平衡.我国现行审计体制将 国家审计机关设置在政g，t内,是事实上的政府内部审计机构，这种有限独立性的设置，在一定程度上制 约了国家审计机关在宏观调控中的 Jtf督保障作用 它所发挥的作用必然是有限的.审计机关成立以来， 尽管审计机关领导一再要求审计人

8、员从微观着手 ， 宏观着眼，要从体制，机制上找问题，但事实上很难 做到，在对宏观经济管理进行评价时，往往感到力不 从心，这是审计体制先天不足所造成的.3. 难以处理地方利益与国家利益的矛盾.国家利益与地方利益，从大的方面说是一致的，没有国家 强盛，地方发展从何谈起.但是，二者利益也有矛盾. 地方政府作为地方社会经济活动的组织者和管理 者，肩负着相应的政府行政管理职能.地方政府在履行职责时必须考虑地方的社会经济利益，并以维护这种利益为己任.现行审计体制将地方审计机关置 于地方政府的领导之下，当审计机关在审计中发现 地方利益与中央政府利益存在冲突时，地方审计机 关必然会服从地方保护主义，难以独立，

9、客观，公正 地履行审计监督职责.由此导致政府审计监督权弹 性过大.另外，现行审计体制决定了政府审计依据的 双重性，即审计机关既可以把国家相关法律 ，法规作 为审计依据，也可以把地方政府的政策，规定作为依 据.在具体审计中，当政府的政策与国家的法律，政 策在某些条款或解释上存在矛盾时，按照规定应该 选择法律效力强的条款为审计依据，但审计机关往 往要偏重于执行政府的政策，出现政府审计的某些 环节有失公正，形成政出多门，各自为政的地方保护 主义，致使审计执法缺乏统一性.4. 阻碍了审计工作的规范化进程，加大了审计 风险.审计监督作为一种国家法定的制度，必须依据制度的规定，履行审计监督的职能，按照审计

10、法规定 的权力和义务开展工作这就要求任何单位和个人, 不能人为地扩大或缩小审计机关的法定职责，范围和权限但现行审计体制，使审计监督并没有实现完 全意义上的制度化审计机关每年按照法定程序制 定的审计项目计划，在具体执行过程中，当地党政领 导往往超越审计监督范围和权限，给审计机关交办 些与审计工作不适应的业务，并要求出具结论性 的意见而审计机关目前普遍缺乏自我保护意识和 审计风险意识，潜在的审计风险在所难免 5不适应审计工作变化的客观需要国家审计经过20年的发展，审计环境，审计内容都发生了巨 大变化这些变化要求审计人员必须转变观念，适应 形势发展的需要如领导干部经济责任审计作为审 计机关的一项长期

11、业务，要求审计人员要树立政府 监督人的意识，要对政府领导的行政行为进行监督 和评价；随着审计透明度的增强，需要审计人员进一 步树立独立调查人意识，向社会加大披露和曝光力 度；随着对财政公共支出绩效的审计，需要审计人员 树立公众受托人意识，由过去的政府委托逐步转变 为社会公众的委托这些意识，在现行审计体制下难 以做至U.当然，审计模式是随着社会经济的发展而发展，不是一成不变的目前我国融人世界经济一体化，改革又向着深层次发展，这些巨大变化及现行体制暴 露出的弊端，迫使我国必须对特定历史条件下形成 的审计模式，做出相应改革，以适应国家整体改革发 展的需要，这是历史发展的必然 二，实行垂直领导管理体制

12、为实现独立型监督 模式奠定基础 政府审计如何进行体制创新，是一个热点和敏感 问题笔者认为，近期内改革国家审计管理体制的可 行办法是：在现行体制基础上，将政府审计实行垂直 领导，作为国家审计向独立型审计监督模式转变的过 渡实行垂直领导的审计模式，具体可分两个层次： 1审计署对省一级审计机关实行垂直领导.(1)提高审计署的行政级别，使其高于国务院所属其他部 委；提高审计长的行政待遇，以便更好地实施财政预 ILII算监督.(2)审计署对各省，自治区和直辖市审计机 关实行垂直领导，从审计经费到人事安排均独立，归 审计署管理；各省，自治区和直辖市审计机关审计厅（局）长的人事任免变动，由审计署统一安排；审

13、计署 和各省，自治区和直辖市审计机关的审计经费，单独 列入中央年度预算，统一下拨；各省，自治区和直辖 市审计机关审计业务受审计署的领导；各省审计计 划，由审计署统一下达2省一级审计机关对地县级审计机关实行垂直 领导地,县级审计机关向省级审计机关负责，实行 省审计厅长负责制，人事和审计经费也完全由省厅 管理地，县审计局长的人事任免，由省厅统一安排， 审计经费单独列入省级财政年度预算，统一下拨； 地，县级审计机关审计业务实行省级审计厅领导需要指出的是，上级审计机关下达审计计划，必 须采取自下而上方式，先由地方审计机关根据当地 经济建设需要，提出计划建议书，由上级审计机关统平衡后再行下达，尽可能避免

14、垂直管理后审计计 划与地方需要脱节实行垂直管理体制的好处是：1可以化解现行管理体制下审计独立性不强的 问题，使审计署与地方审计机关分别专门负责中央 与地方财政资金的监督，各司其职，强化审计监督力 度既有利于对中央，地方两级财政资金的监督，也 有利于审计系统加强业务建设，在全国形成一个有 机的整体2实行垂直领导体制后，地方首长不再对其有 领导权这样，审计机关就不再面对来自地方行政的 干涉，能独立地行使审计监督权，有利于发现和处理 地方的一些重大问题地方审计机关摆脱了当地行 政领导的直接干预，审计机关的领导和人员在执行 审计任务中便于严格履行审计职责，客观公正地做 出审计结论，解决了审计定性处理中

15、受地方政府利 益的制约，导致审计结论不公，审计风险大等问题 另外，通过自上而下统一安排审计业务，便于审计机关了解国家宏观调控中存在的问题，逐步实现审计 监督为宏观管理服务的功能3实行垂直领导体制后，由于审计干部的任免， 审计经费，业务管理等，都与当地政府及有关部门没 有直接的联系，解决了审计干部依法，客观，公正地 进行审计监督的后顾之忧，同时促进和加快了审计 监督的法制化，制度化，规范化进程 实行垂直管理体制的不足是：1省级对地县实行垂直管理体制后，地县审计 业务完全由省一级审计机关负责，可能产f4=审计任 务与当地经济工作中心不合拍，相脱节，不适应当地经济发展的客观需要2实行垂直管理体制后，

16、由于审计机关与当地问题探讨政府脱离了领导关系，审计机关与当地政府的关系 被淡化，将影响当地党政对审计工作的支持和审计 工作效率3实行垂直管理体制后，省级审计机关的管理 任务大为增加，由于力量所限，对地，县审计机关人 事，业务,思想管理和指导工作，可能会一时跟不上， 有一个适应过程三,对我国实现独立型审计体制的构想目前，世界上已有160多个国家和地区建立了 适合自己国情的国家审计制度，主要分为立法型，司法型,独立型和行政型等四种模式独立型审计模式独立于立法，司法，行政”三权”之外，偏重于维护国 家法律的严肃性，这种体制无论从形式上还是从内 容上，都比较符合1982年我国建立审计制度的初 衷有关独

17、立型审计模式，需要进行专门的研究，限 于篇幅，这里就不展开论述 笔者认为，独立性是审计工作的”生命线”而审 计组织的独立性是审计工作独立性的核心只有组织独立性得到保证，才能保证审计工作上的独立地 位.各级审计机关只有从政府中完全分离出来，独立于政府同时也独立于人大，才能依据法律独立行使 审计监督权 审计机关实行垂直领导体制，从审计监督的独 立性角度看，只是切断了省以下审计机关与地方政 府在组织设置，人员任免，经费来源等方面的行政关 系，改变了省以下地方审计机关双重领导体制但从根本上讲，这种体制仍未真正实现审计监督独立性，仍是一种过渡NE TJ，因为，我国最高审计机关一- 审计署仍在国务院的领导之下，没有摆脱政府行政 行为对独立性的影响，下属的地方审计也很难彻底 摆脱政府行政行为的影响我国审计经过垂直领导 体制这个过渡期后，随着国家政治，经济体制改革的 不断推进，最终还要向独立型模式转变在这种独立型审计体制下，国家法律赋予审计机关极大的权威 性最高审