农村中小学布局调整过程中的利益冲突与协调

1、农村中小学布局调整过程中的利益冲突与协调贾勇宏*贾勇宏/华中师范大学教育学院 博士生（武汉 430079） (华中师范大学 教育学院， 湖北 武汉 430079)摘要：在农村中小学布局调整过程中，地方政府与村民两大主体在经济、教育和政治等方面存在利益冲突。冲突形成的主要原因在于：双方的利益需求不一样、思想观念存在差异，民主机制缺失和政府行政方式使用不当。要协调双方冲突就必须树立正确的教育理念，建立民主协商机制和采用正确的布局调整方式。关键词：农村中小学；布局调整；利益冲突；协调 我国当前正在进行的农村中小学布局调整涉及到地方政府、村民、教师和学生等多方的利益。其中，村民与学生的利益趋于一致，教

2、师作为国家公职人员与地方政府的利益也基本一致，因此布局调整中主要涉及的是地方政府和村民的利益关系。由于农村中小学布局调整是政府主导的自上而下的“强制性制度变迁”，所以政府与村民难免发生利益冲突。那么，冲突产生的主要原因是什么？如何协调双方的冲突?将是本文探讨的主要问题。一、利益冲突的表现农村中小学布局调整实质上是对原有办学格局和利益关系的一次调整。布局调整后，地方政府与村民原有的利益均衡格局被打破，双方以利益为轴心的冲突势在必然。其主要表现是：1经济利益冲突农村中小学布局调整首先是一个教育资源优化配置的过程，资源的优化配置意味着经济资源的节约和办学效率的提高。因此，追求经济效益便成为地方政府推

3、动农村中小学布局调整的初始动力。从20世纪90年代中期开始，随着“分税制”和“农村税费改革”的推行，“三级办学，两级管理”的体制重心偏下引发的问题日益凸现。“许多地方乡镇财力有限，难以支撑义务教育的维持与发展；学校必要的办学经费得不到保障，向农民征收的教育费附加不规范，致使农民负担过重；教师工资拖欠，学校校舍维修不及时，学校运转困难等等”【1】。在此背景下，2001年我国开始实行“以县为主”的教育财政和管理体制。“以县为主”的体制实质上是将对义务教育的投入责任以及重要人事管理责任由乡级政府移交给县级政府。这一体制的确立给县级政府和教育部门无疑带来了相当大的压力，相当一部分县，特别是中西部地区以

4、农业为主的县长期存在财政能力薄弱的问题更加凸现。而与此同时，由于计划生育政策以及国民生育意愿的降低、人口流动和农村城镇化的影响，农村学龄儿童数量锐减，传统以行政建制的乡村办学模式已过时，集中办学，以实现教育资源的合理配置和“规模效益”的提高，既是科学办学的客观要求，更是地方政府应对税费改革后财政紧张局面的迫切需要。因此，减少过于分散的校点，提高教育资源的使用效率，特别是减少教师编制和减少学校建设资金以减轻教育财政负担，成为地方政府的首要目标。由于布局调整需要撤并大量村校，村民的经济利益因此受到损害。首先，村校大都是由村民集资或出力兴建起来的，是农村集体经济的一部分，村校撤销后，校舍的原有用途发

5、生改变，由于再难找到合适用途而被废弃，直接造成集体经济损失。其次，村校撤并后，学生将到较远的村外学校读书，离校较远的学生将不得不在校寄宿或乘车上学，生活成本和交通成本支出增加，加重了学生家庭的经济负担。再次，布局调整前已经“普九”的村校大都具有一定规模的债务，布局调整后，原来的“村民办学”改为“政府办学”，学校债务伴随着学校的撤销而被剥离给村集体，村民在失去学校的同时还成为一个“自负盈亏”的经济风险完全责任承担者，由此蒙受一定损失。最后，部分发达农村学校的周边，特别是农村初中，能够形成一定的学生消费市场，村民能够在对学生提供后勤服务中（如餐饮，住宿和娱乐等）获得经济利益，而学校的撤并就意味着消

6、费市场的转移。因此村民不愿撤并村校。问卷调查显示，在11580名学生中，有52.7的学生最担心布局调整后加重家长的经济负担，在学生担心的问题中位列首位；在7242名学生家长中，有20.4的家长最担心布局调整后家庭经济负担加重，在家长最担心的问题中位居第三位。由此可见，学生和家长的经济利益在布局调整后确实会受损。实际上，政府通过农村中小学布局调整减轻地方教育财政负担符合当地人民群众的长远经济利益，但不撤销村校更符合村民当前的经济利益。由于长远利益和当前利益的不一致，政府和村民之间的冲突就在所难免。2教育利益冲突政府和村民的教育利益冲突是指双方在教育机会供求方面的矛盾。从本质上讲无论是“人民教育人

7、民办”还是“人民教育政府办”，都是为了解决教育机会的供求矛盾。因此，政府和村民的教育利益在根本上是一致的，但在具体阶段,由于政府的教育供给能力和意愿与群众的需求未必吻合，因而会发生冲突。在农村中小学布局调整中，政府希望通过撤并分散的村小和教学点以优化资源配置，实现集中办学，改善办学条件，提高教育质量，缩小校际落差，实现区域内的教育均衡发展，从而给村民及其子女提供更加优质和公平的教育；同时，学校由分散趋于集中，客观上也有利于教育管理，教育行政管理部门因此希望收缩校点，推进布局调整。在对176名行政工作人员的调查中发现，行政工作人员认为，布局调整的目的是为了“提高教育质量、实现教育均衡发展和方便教

8、育管理”的认同比分别为78.4、64.2和54，分列布局调整目的2、3、4位。由于教育利益的存在，地方政府对布局调整显得尤为积极。村民对优质教育机会尽管也有强烈需求，但在教育需求多元化的今天，优质教育机会并非所有家长的唯一选择。首先，多数家长在希望能享受到优质教育机会的同时，更希望自己的子女能够就近、安全、方便地求学。如果孩子读书不方便，他们宁愿舍弃优质教育机会而保留村校和教学点，以方便孩子就近入学，特别是山区、交通不便地区村民的这一愿望更为强烈。其次，村民对集中办学并不完全认同。不少村民认为村校或教学点的学生数量少，小班教学更具因材施教的优势，撤并村校是一种倒退，因此不愿撤并村校。最后，少数

9、家长认为自己的孩子上学只要能认识一些字，会进行一些简单算术运算就够了，不必付出太大代价去追求优质教育，特别是农村“新读书无用论”的抬头，这种需求在农村有上升的趋势。问卷调查显示，在问及“布局调整后您最担心的问题是什么”时，在7242名家长中，有44.4的家长最担心孩子的安全问题；有30.8的家长最担心自己孩子学习成绩下降；有3.2的家长最担心自己孩子的生活问题。学生卷也证明了这一点，在11，580份学生卷中，有25.6的学生最担心路远不安全，7.7的学生担心受别村同学的欺负；有4.7的学生最担心自己不适应学校环境。由此足见村民与政府在教育利益方面的冲突。3、政治利益冲突农村税费改革后，为了减轻

10、财政负担，以撤点并校为主要内容的农村中小学布局调整便成为地方政府的一项政治任务。出于政绩的考虑，不少地方政府不顾村民的教育需求，层层加码，不切实际地加大学校布局调整的范围和力度，特别是大量偏远地区的教学点被撤并后，学生上学困难，教学点面临变成“失学点”的危险。由此引发村民的不满和对学校布局调整的抵制。在村民自治的政治体制下，村干部出于维护自己在村民中政治形象的需要，便以“为民请命”的姿态带领村民与上级政府抗争，反对撤并村校。于是部分村民采取有组织地上访、罢课、向媒体求助和人大代表申诉等方式直接抵制当地布局调整，以引起社会舆论的同情和支持，直接形成村民和政府在政治上的冲突，布局调整在部分地区甚至

11、成为诱发社会不稳定的因素。调研了解到，陕西Q县仅2006年上学期就接连有三批群众因反对布局调整而到教育局上访；该省 M县则因为群众反对布局调整上访而引发县市两级人代会的热议；此外，广西L县、河南C市等地也都相继发生过类似学生罢课和群众上访等事件。问卷调查也显示村民与政府在布局调整中冲突严重。在问及布局调整的障碍时，176名行政工作人员对“家长不理解”和“村民不支持”的认同比例分别为62.9和49.7，分列布局调整障碍的2、 3位。在7，421名家长中，有15.35的人明确表示不支持布局调整，11.9的家长对布局调整整体上持否定态度。由此可见，农村中小学布局调整并非是一个“田园牧歌式”的和平进程

12、，而是一个伴随着政府与村民利益冲突的过程。二、利益冲突产生的原因在农村中小学布局调整过程中，地方政府与村民进行政策博弈，产生利益冲突，具体原因可归结如下：1.利益需求差异政府和村民在布局调整问题上的根本利益是一致的，但在具体问题上却又存在诸多差异，这种差异是利益多元化条件下教育供求矛盾的体现和延伸。正如马克思所言“人们所奋斗的一切都跟利益相关”【2】利益需求差异产生不同的行为动机，行为动机的不同导致冲突行为的产生。由于政府和村民在农村中小学布局调整过程中存在着整体利益与局部利益、长远利益和短期利益的差别，因此政府和村民的利益诉求有时并不一致，从而在动机和行为上容易产生冲突和对抗。在利益需求差异

13、中，经济利益的差异在二者的冲突中具有决定性的作用，有时甚至超越教育本身，因此，经济冲突会在相当长时间影响双方的利益。2.思想观念冲突农村中小学布局调整不只是资源和利益的调整，同时也是办学思想的转变，即由过去在“人民教育人民办”思想主导下的分散办学向“人民教育政府办”的集中办学转变。但由政府主导的这种自上而下的强制性变革并不能自动获得村民的认同和支持，在办学思想上形成冲突。在对10，729名学校教师的调查中，61.7的教师认为布局调整的障碍是“家长不理解”，这就说明布局调整过程中村民在思想观念上与政府政策冲突严重。政府认为集中办学是当前提高教育质量和办学规模效益，实现教育均衡发展的必然要求；村民

14、却认为，村校是群众投资建成的，是村民文化的象征，一村一校天经地义，现在却要将村民心中的“丰碑”撤销，不仅造成大量资源浪费，还给孩子上学造成诸多不便，在心理上无论如何难以接受，便在行动上对布局调整加以抵制。3.民主机制欠缺由于我国社会长期存在对农民政治权利实现的漠视，农民在当前我国的农村政治生活中处于弱势地位。在涉及广大农民群众利益的问题上，政府与村民没有形成并通过成熟而有效的民主协商机制加以解决。农民作为弱势群体，其利益诉求常常不能通过有效的途径得以正常表达和满足，而政府官员却常常以牺牲农民利益为代价优先保护和满足自己的利益。在这种实力不对等的政治博弈中，农民常常扮演利益受损者或牺牲者的角色。

15、经过较长时间的演化，地方官员已经将此当作了政府行政的当然逻辑。在学校布局调整中，不少地方政府对村民的意见缺乏足够的尊重，村民的话语权和正当利益很难得以保证，为此村民不得不采用上访、请愿、诉诸媒体乃至暴力等极端方式来与政府抗争。问卷调查表明，在6，500名学生家长中，有45.3的家长表示当地学校布局调整没有征求过包括自己在内的村民意见，由此足见政府行政民主性的欠缺以及村民在博弈中的弱势地位。随着近些年农村外出务工人员的增加，城乡联系和交流日益频繁，加之信息时代民主思想的快速传播，农民的民主意识也在不断增强。在农村中小学布局调整过程中，政府以牺牲农民利益为代价的行政逻辑开始遭到民主意识增强后的村民

16、的强烈抵抗。地方政府与农村的政治生活模式客观上呼呼民主机制的出现。但是，当前这种民主机制仍然是欠缺或不完善的，地方政府在农村中小学布局调整政策制定和执行过程中经常忽略和漠视村民的正当利益诉求，以自己所掌握的行政权力强制推进学校布局调整，因而在政策层面加剧了政府和村民的冲突。4.行政方式不当农村中小学布局调整涉及的利益关系相对比较复杂，客观上要求地方政府在推进布局调整过程中要根据客观实际，因地制宜、实事求是地推进学校布局调整。而且由于村民对布局调整的认识和观念的转变还需要一个过程，也需要地方政府加大宣传力度并做好示范工作，引导群众自觉配合政府做好布局调整工作。然而在实践中，农村中小学布局调整却是

17、一场由政府主导的自上而下的强制性变迁行为，政治运动的色彩非常浓厚。各级政府官员为了政绩的需要，不顾客观实际的要求、人民群众的需要和经济承受能力，在短时期内层层加码，令到即行，强制撤并大量村校和教学点，行政方式的强制性和突然性让村民在心理上难以理解和接受，造成村民本能地反感和抵制。问卷调查表明，在问及10，892名学校教师当地布局调整所采用的方式时，有22.8的教师认为采用了强制的方式；在6，639名家长中，有10.9的家长认为采用了强制手段。可见，强制方式在一些地区的布局调整过程中占有相当比重。此外，部分地方政府在布局调整前缺乏实地调查和科学规划，无视交通和经济状况的地区差异，布局调整“一刀切

18、”，行政方式缺乏弹性和策略，也在一定程度上也加剧了政府与村民的冲突。如，湖北Y县在撤销部分教学点时，当地村民曾经苦苦哀求政府保留教学点，甚至愿意自己聘请代课教师，但地方政府仍然强制撤销教学点，引起村民的强烈不满。三、利益冲突的协调政府与村民在农村中小学布局调整中的冲突是在教育根本利益一致基础上的冲突，是乡村政治生活中教育政策博弈在现行社会条件下的集中体现，完全可以得到妥善解决。协调双方的冲突可以从如下方面入手：1.坚持正确的教育理念政策冲突一般意味着政策的制定或执行还有待完善，是一定理念不成熟的表现。政府作为布局调整政策的制定者和执行者，必须坚持两个基本理念：一是人民教育为人民。政府实施农村中

19、小学布局调整从根本上说是为了村民的长远教育利益。因此，政府应该把村民的需要而非政府官员的利益放在第一位，加以优先考虑和满足。只要秉持这一理念并加以践行，政府与村民的冲突最终都能因为得到群众的理解和拥护而化解。二是效率优先，兼顾公平。从整体和长远来看，教育政策的制定应该坚持公平优先的理念。但农村中小学布局调整却是一次主要以提高资源利用效率为核心价值的政策行为，效率优先不容置疑，但这并不意味追求效率就可以忽略公平。正如著名经济学家茅于轼所言“教育和其他行业不同，它不但要追求效率还要保证公平，几乎一切有关教育问题的争论都是因为公平而引起的。如果不考虑公平的需要，绝大部分的争论都不会发生”【3】。在布

20、局调整过程中，整体强调集中办学提高规模效益的同时，还必须保留必要的村校和教学点，保证边远、贫困、交通不便和民族地区弱势群体子女能够公平地接受教育，不能片面强调效率而无视弱势学生的求学困难，过度撤并校点必然损害教育公平，激化政府与村民的矛盾。2.建立民主协商机制民主协商机制就是在布局调整中要广泛听取广大人民群众的意见和建议，在决策和政策执行过程中让民意代表参与其中，让民众的利益诉求在政策制定过程中得以正常表达，并通过民主协商的方式达成谅解和一致行动。为此，各地可以通过村民代表大会、听证会或咨询商议会等民主协商形式，由群众和政府共同协商解决布局调整过程中出现的问题。如，河南长葛市部分地区就采用村民

21、大会形式进行协商，有效解决了布局调整过程中发生的冲突。通过民主协商能使村民的正当利益得以表达和保护，在政治上减少了官民冲突的可能性。3.因地制宜地推进布局调整由于我国经济社会发展的不平衡，各地农村教育发展也存在较大差别，这就要求各地政府必须依据本地实际情况，事实求是、因地制宜地推进学校布局调整。在农村中小学布局调整过程中不仅要考虑经济、交通等客观条件，还要考虑人民群众的需要和承受能力、社会的稳定以及民族关系等因素，有步骤有区别地逐步推进，不能搞一刀切。如，内蒙古自治区武川县就因地制宜采取学校城镇化、九年一贯制等不同方式，使农村中小学布局调整得以顺利实施。因地制宜地推进学校布局调整实际体现着政府

22、的行政智慧，而这一点需要官员勤于调查研究、积极学习并发挥自身的创造性。4.以诱致性变迁为主受观念问题的影响，人民群众对布局调整的认识需要一个过程。尽管布局调整短期内会使村民的局部利益受损，但理性的村民只要认识到布局调整能在根本上和长远上对自己子女的教育和发展有利，即使需要承受一些必要的牺牲，村民也会在所不惜。因此地方政府在布局调整过程中，不应该以政府主导的强制性变迁方式为主，而应事先办好一批布局定点示范学校，利用样板的力量促使群众改变观念，进而形成诱致性变迁的群众基础，然后再利用行政力量加以发动和推进。如，湖北钟祥市东桥镇就是采用这种方法，结果布局调整进展异常顺利，甚至发生村民因担心教育质量有别而自愿撤并教学点的现象。所以，以诱致性变迁为主的布局调整方式才能人为减少政府与村民在布局调整中的冲突。参考文献：1范先佐.农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择J.教育与经济,2006,(1).27-30.2卢斌.当代中国社会各利益群体分析M.北京:中国经济出版社,2006.1.3茅于轼.经济学的智慧M.天津:天津社会科学院出版社,2004.219.On the Benefit Conflict and Coordination of School-mapping at Rural Primary and Secondary Schools