土地利用战略研究

1、第五章第五章 土地利用战略研究土地利用战略研究一一 、土地利用战略研究的概念、土地利用战略研究的概念u 土地利用战略研究是在土地利用现状分析的土地利用战略研究是在土地利用现状分析的基础上，针对土地利用中存在的主要问题，按照基础上，针对土地利用中存在的主要问题，按照国民经济与社会发展总体目标的要求，合理地确国民经济与社会发展总体目标的要求，合理地确定土地利用的战略目标和基本方针，是规划中首定土地利用的战略目标和基本方针，是规划中首先要加以解决的问题。先要加以解决的问题。u 指在一定时期、一定范围内，对土地资源的指在一定时期、一定范围内，对土地资源的合理开发、利用、保护、整治的合理性谋划，是合理开

2、发、利用、保护、整治的合理性谋划，是对土地利用规律的研究探讨，对土地利用远景目对土地利用规律的研究探讨，对土地利用远景目标及任务的战略性安排。标及任务的战略性安排。一一 、土地利用战略研究的概念、土地利用战略研究的概念确定土地利用战略目标和基本方针的依据是：确定土地利用战略目标和基本方针的依据是：1、区域土地及其相关资源状况；、区域土地及其相关资源状况；2、社会经济发展对土地的需求；、社会经济发展对土地的需求；3、国家宏观经济政策及区域生产力的布局；、国家宏观经济政策及区域生产力的布局；4、保障人民生活与社会安定的需要等。、保障人民生活与社会安定的需要等。 以保障社会经济发展合理用地需求为出发

3、点,根据对规划期间各省(区、市)经济社会发展态势的科学预测，因地制宜选择土地利用战略，并在此基础上探讨和制定保障战略实现的关键措施。二二 、土地利用战略研究的思路、土地利用战略研究的思路三、土地利用战略研究的任务三、土地利用战略研究的任务1、探讨土地利用与经济社会发展关系2、分析规划期间土地供求的总体态势3、进行规划期间土地利用战略选择4、制定实现土地利用的关键措施四、土地利用战略研究的特征四、土地利用战略研究的特征 研究的是对总体目标的实现有决定性意义的因素或关系到全局整体发展的具有指导意义的东西整体性整体性 一个战略方案通常由多个子战略构成，各个子战略服从于整体战略层次性层次性 必须综合考

4、察社会经济各种因素的作用和影响综合性 战略研究要放眼未来，考虑长远发展前瞻性五、土地利用战略与经济社会发展战略之间的关系五、土地利用战略与经济社会发展战略之间的关系互为依据：l 经济社会发展是土地利用变化的重要动力。经济社会发展目标是土地规划的预期目标和重要依据。l 土地是制约经济发展的重要因素。经济社会发展对土地需求的增长性与土地资源的稀缺性之间的不协调历来是土地利用的核心问题。u社会经济发展规划是对区域未来一定时期社会经济发展的总体安排。 第一节第一节 社会经济发展规划社会经济发展规划v（一）计划的类型 国民经济与社会发展长期规划，即“十年规划”。它是确定土地利用战略目标，进行用地结构调整

5、的基本依据。 国民经济与社会发展中期计划，即“五年计划”。在中期计划中，由于计划期较短，计划项目标较明确，它是确定重点建设用地规模和布局，土地资源开发整治项目与布局的基本依据。v“三步走”发展战略v第一步（19811990）国民经济总产值再翻一翻，实现温饱。 v第二步（1991-20世纪末）再翻一翻，达到小康。v第三步（21世纪中叶 ）人均国民生产总值达到中等发到国家水平，基本实现现代化。（二）社会经济发展规划目标v 小康是介于温饱与富裕之间的发展阶段，国家整体经济实力进入世界中等水平，居民生活质量在温饱基础上进一步提高，达到丰衣足食，安居乐业、生活殷实但还不够富裕的一种状况。v 宏观上小康指

6、国家整体经济实力的增强、经济结构的优化和分配制度的改善；v 微观上小康它指居民点生活条件、生活质量和生活效果的综合提高。 目前目前我国处于实现小康社会的阶段，应当明确我国处于实现小康社会的阶段，应当明确小康的内涵和量化标准，应当将其作为土地利用规小康的内涵和量化标准，应当将其作为土地利用规划的预期目标和重要依据。划的预期目标和重要依据。 衡量衡量小康的指标体系指标构成：小康的指标体系指标构成：宏观经济条宏观经济条件方面件方面，包括人均国内生产总值（，包括人均国内生产总值（GDP）、第三产）、第三产业产值比重、基尼系数和贫困人口比重业产值比重、基尼系数和贫困人口比重4项指标；项指标；生活质量方面

7、生活质量方面，包括收入水平、营养水平、居住水，包括收入水平、营养水平、居住水平、恩格尔系数和文化用品及文化教育、生活服务平、恩格尔系数和文化用品及文化教育、生活服务支出比重等支出比重等6项指标；项指标；生活效果方面生活效果方面包括平均期望包括平均期望寿命、中学入学率寿命、中学入学率2项指标。项指标。表表51 小康的指标体系和量化标准小康的指标体系和量化标准指标全国城市农村宏观经济条件人均国民生产总值/元24005000第三产业比重/3540贫困人口比重5以下基尼系数基尼系数0.30.350.260.300.30.4生活质量人均年收入/元140023801100人均热能摄入量/kJ10878.4

8、10878.410878.4人均蛋白质摄入量/g758075人均居住面积/m215.581018恩格尔系数恩格尔系数/%474944464050文化用品及生活服务支出比重/%162210以上生活效果平均期望寿命/岁707070中学入学率/%556090恩格尔系数(Engels Coefficient)是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。基尼系数，或译坚尼系数，是20世纪初意大利经济学家基尼，根据劳伦茨曲线所定义的判断收入分配公平程度的指标。是比例数值，在0和1之间，是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。 土地利用战略的指导思想是制定土地利用战略的根本原则和要求，包

9、括：1. 以国家和上级对本地区经济发展要求为依据2. 因地制宜，按照客观规律进行谋划3. 取得最好的经济效益、生态效益和社会效益4. 贯彻十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的国策5. 运用系统论的理论和方法 第二节第二节 土地利用战略研究的内容土地利用战略研究的内容一、土地利用战略研究的指导思想一、土地利用战略研究的指导思想 第二节第二节 土地利用战略研究的内容土地利用战略研究的内容二、战略研究的目的意义二、战略研究的目的意义 1、土地利用战略研究是凸显土地利用总体规划战略性的必然选择2、土地利用战略研究有助于从根本上把握和解决当前土地利用问题3、土地利用战略研究是土地政策参与国民经济宏

10、观调控的前提和基础4、土地利用战略研究为科学发展观指导土地利用实践提供根本保证和主要研究任务三、三、 土地利用战略研究的内容土地利用战略研究的内容明确规划要解决的问题分析土地供需基本状况确定土地利用战略目标确定土地利用基本方针（二）规划期间土地供求总体态势（二）规划期间土地供求总体态势 规划期间各省(区、市)土地供求总体态势的研究应基于本地土地利用动态变化分析、土地利用主要问题和原因探讨、以及经济社会发展总体态势分析土地利用动态变化分析土地利用动态变化分析 分析不同土地利用类型总量变化了解土地利用变化总态势 分析各二级土地利用类型的数量增减、内部结构、变化流向等 弄清各地类空间分布特征及区域差

11、异，并可采用不同指标体系针对不同土地利用类型进行质量评价 从各省(区、市)土地利用的整体高度综合分析土地利用优势度，开发利用现状和空间组合特征土地利用主要问题及原因分析土地利用主要问题及原因分析 土地利用问题，总的说来就是社会经济发展对土地利用的要求与限制影响土地利用的自然、社会、经济诸因素间存在的矛盾关系 土地利用是否充分，土地利用结构和布局是否合理，土地利用方式是否科学，土地生产力和使用价值的发挥是否有效，土地资源的开发，利用，整治，保护措施是否可持续等 各地应根据地方实际和经济社会发展、生态环境改善的客观要求对本省(区、市)土地主要利用问题进行归纳总结全国土地利用主要问题全国土地利用主要

12、问题 耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐 建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地较为突出 城乡二元用地结构问题突出，区域土地利用布局不尽合理 土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大 局部地区土地破坏退化严重，生态环境总体呈现恶化趋势客观原因：客观原因： 主要是由于我国人口多、人均土地特别是耕地少的基本国情使我们面临的土地供求矛盾长期存在并日益加剧，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，社会主义市场经济体制有待完善，土地管理机制、法制有待建立健全主观原因：主观原因： 一些地方领导没有树立正确的发展现和政绩现，在经济发展和城乡建设的指导思想上存在偏差 产业政策与土地政策之间协调配合不力，影响土地

13、政策执行的效果 相关专业，专项规划与土地利用总体规划缺乏协调衔接影响总体规划统筹协调和宏观调控功能发挥 城乡二元经济结构和土地分割管理形成了城乡土地二元结构，制约了城乡土地问题的整体解决 土地要素市场的培育和发展不足，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥规划期间区域经济社会发展态势规划期间区域经济社会发展态势我国在目前规划期间经济社会发展态势我国在目前规划期间经济社会发展态势 经济持续较快平稳增长，综合国力将再上一个新台阶 投资与消费关系逐步得到合理调整 分阶段基本实现工业化，城市化水平显著提高 经济增长方式转换取得重大进展 人力资源得到更好开发 社会和谐程度得到较大提高土地利用供求态势预测

14、土地利用供求态势预测1. 从部门、行业发展对各业、各类土地的需求预测入手对各部门报送的用地需求数据进行汇总2. 从地方经济社会发展对土地的需求预测入手，对各省区市上报的用地需求数据进行汇总3. 从社会经济发展与土地利用关系的宏观层面入手在全面分析历年实际用地、未来土地供给和需求状况的基础上综合平衡提出用地预测方案分析土地供需基本状况分析土地供需基本状况土地供给潜力分析（自然、经济）土地需求的预测（农业、建设用地）分析土地供给和土地需求之间的矛盾体现在建设占用土地与农业稳定发展、保护耕地的关系上严格控制建设用地的规模，提高现存建设用地的利用效率，挖掘内部潜力；充分开发各种后备土地资源，增加土地供

15、给；增加农业投入。提高农业土地的产出水平。1、确定土地利用战略目标的依据、确定土地利用战略目标的依据 确定土地利用战略目标的依据应主要考虑如下四个方面：（1）国家和高一层次的土地利用战略目标。（2）地区土地利用的问题与开发方向。（3）社会生产与生活发展的需要。（4）区内资金、技术的可能性。（三）确定土地利用战略目标（三）确定土地利用战略目标目标总目标分目标简单、明确具有全局性和概括性更具体、时间性更强、可达性更明显2 2、土地利用战略目标的构成、土地利用战略目标的构成人口多、人均土地少，耕地资源少国民经济发展，建设的需要矛盾矛盾协调用地矛盾，保持土地总需求与总供给的平衡，“一要吃饭，二要建设”

16、保证人民生活和国家建设的需要，使国民经济有计划、协调、稳定发展土地利用战略总目标土地利用战略总目标根据各地的自然条件、根据各地的自然条件、 经济条件和预期发展水平经济条件和预期发展水平各区域间各部门间农业与非农业间大农业内最佳的土地利用结构模式及其空间布局土地利用战略具体目标土地利用战略具体目标 土地利用目标主要包括规划期末土地利用目标主要包括规划期末几种主要用地所应达到的面积或要控几种主要用地所应达到的面积或要控制的面积、土地开发与整治的面积、制的面积、土地开发与整治的面积、土地利用综合效益等。土地利用综合效益等。3 3 、确定土地利用战略目标的程序、确定土地利用战略目标的程序明确初始目标进

17、行目标预测进行目标预测进行目标优化建立目标体系3 3、确定土地利用战略目标的程序确定土地利用战略目标的程序 （1）、明确初始目标 首先需要了解各方面对地区发展的最终要求，即地区在未来时期需要达到的目标。内容内容：一是目标的种类； 二是期望值或达到的程度做法做法：一般由总体设计人员通过走访、召开专家会议采用德尔菲等方法，广泛搜集各方意见，全面研究有关背景材料，提出对本地区土地利用目标的看法，即确定一个目标的初始方案。（2）、进行目标预测 步骤：(1)确定预测的内容和任务，包括预测的期限、范围及所要达到的要求。(2)搜集预测资料，包括初始目标确定所依据的基础资料。(3)选择预测的方法。(4)评审预

18、测结果，主要是分析误差，修正结果（3）、目标优化 （4）建立目标体系 (1)完整性 (2)有机联系性 (3)综合效益最佳土地利用的指导方针土地利用的指导方针 以科学发展观为统领，落实最严格土地管理制度，统筹兼顾，突出重点，正确处理发展与保护、需要与可能局部与整体、当前与长远关系，推动土地利用方式由粗放向集约转变、经济社会全面协调持续发展（全国总的土地利用指导方针） 各地可以参考全国总的土地利用指导方针，并且根据本地土地利用实际和经济社会发展要求，在对所在省（区、市)土地利用进行总体功能定位后，制定土地利用指导方针确定土地利用基本方针确定土地利用基本方针 建立耕地资源严格保护机制建立耕地资源严格

19、保护机制 建立土地利用宏观调控制度，严格控制建立土地利用宏观调控制度，严格控制建设用地总量建设用地总量 强化土地管理业务建设强化土地管理业务建设 构造开发和保护有机结合的土地持续利构造开发和保护有机结合的土地持续利用模式用模式 深化土地使用制度改革，促进土地资源深化土地使用制度改革，促进土地资源高效配置高效配置复习思考题1. 土地利用战略研究的内容是什么？2. 确定土地利用战略目标的程序是什么？p 主要研究任务主要研究任务 土地利用战略研究的基本思路土地利用战略研究的基本思路： 以保障社会经济发展合理用地需求为出发点,根据对规划期间各省(区、市)经济社会发展态势的科学预测，因地制宜选择土地利用

20、战略，并在此基础上探讨和制定保障战略实现的关键措施。 土地利用战略研究主要任务土地利用战略研究主要任务： 探讨土地利用与经济社会发展关系 分析规划期间土地供求的总体态势 进行规划期间土地利用的战略选择 制定实现土地利用战略的关键措施p土地利用战略研究的特征土地利用战略研究的特征 研究的是对总体目标的实现有决定性意义的因素或关系到全局整体发展的具有指导意义的东西整体性整体性 一个战略方案通常由多个子战略构成，各个子战略服从于整体战略层次性层次性 必须综合考察社会经济各种因素的作用和影响综合性 战略研究要放眼未来，考虑长远发展前瞻性p土地利用战略研究的内容和过程土地利用战略研究的内容和过程 1、土

21、地利用战略目标的确定 2、土地利用战略方案的选择 3、土地利用战略的调整确定土地利用战略目标依据确定土地利用战略目标依据(1)国家和高一层次的土地利用战略目标。(2)地区土地利用的问题与开发方向。(3)社会生产与生活发展的需要。(4)区内资金、技术的可能性。人口多、人均土地少，耕地资源少国民经济发展，建设的需要矛盾矛盾协调用地矛盾，保持土地总需求与总供给的平衡，“一要吃饭，二要建设”保证人民生活和国家建设的需要，使国民经济有计划、协调、稳定发展土地利用战略总目标土地利用战略总目标根据各地的自然条件、根据各地的自然条件、 经济条件和预期发展水平经济条件和预期发展水平各区域间各部门间农业与非农业间

22、大农业内最佳的土地利用结构模式及其空间布局战略方案战略对策战略布局战略重点区域土地利用的主攻方向和实现战略目标的关键和突破口空间上对土地利用所作的总体部署针对目前和将来面临的带有全局性的土地问题和相当长时期内社会和国民经济发展的需要而提出的土地利用基本方针，及保证战略目标、战略方案顺利实施的最基本的政策导向p战略研究的主要内容战略研究的主要内容土地利用与经济社会的关系规划期间土地供求总体态势规划期间土地利用战略选择规划期间土地利用战略对策（一）土地利用与经济社会的关系（一）土地利用与经济社会的关系 主要目的主要目的：从纵横两个方面弄清各地土地利用所处阶段及未来的发展趋势，有助于在经济社会发展中

23、“找准位置”，确立正确土地利用政策取向。 主要内容主要内容：人口与土地利用 经济增长与土地利用工业化与土地利用 消费结构与土地利用城市化与土地利用 国家政策与土地利用（二）规划期间土地供求总体态势（二）规划期间土地供求总体态势 规划期间各省(区、市)土地供求总体态势的研究应基于本地土地利用动态变化分析、土地利用主要问题和原因探讨、以及经济社会发展总体态势分析土地利用动态变化分析土地利用动态变化分析 分析不同土地利用类型总量变化了解土地利用变化总态势 分析各二级土地利用类型的数量增减、内部结构、变化流向等 弄清各地类空间分布特征及区域差异，并可采用不同指标体系针对不同土地利用类型进行质量评价 从

24、各省(区、市)土地利用的整体高度综合分析土地利用优势度，开发利用现状和空间组合特征案例案例 19922004年北京市土地利用动态变化特点 土地利用结构变化明显，农业用地大幅度减少，建设用地迅速增加 土地利用的空间变化较大，远郊平原地区已成为建设用地扩展最快耕地减少最多的区域 耕地面积平原地区变化较大，有增有减，总体减少块 平原地区农村居民点和城镇用地变化较大土地利用主要问题及原因分析土地利用主要问题及原因分析 土地利用问题，总的说来就是社会经济发展对土地利用的要求与限制影响土地利用的自然、社会、经济诸因素间存在的矛盾关系 土地利用是否充分，土地利用结构和布局是否合理，土地利用方式是否科学，土地

25、生产力和使用价值的发挥是否有效，土地资源的开发，利用，整治，保护措施是否可持续等 各地应根据地方实际和经济社会发展、生态环境改善的客观要求对本省(区、市)土地主要利用问题进行归纳总结全国土地利用主要问题全国土地利用主要问题 耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐 建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地较为突出 城乡二元用地结构问题突出，区域土地利用布局不尽合理 土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大 局部地区土地破坏退化严重，生态环境总体呈现恶化趋势客观原因：客观原因： 主要是由于我国人口多、人均土地特别是耕地少的基本国情使我们面临的土地供求矛盾长期存在并日益加剧，我国正处于工业化、城镇化快速发

26、展时期，社会主义市场经济体制有待完善，土地管理机制、法制有待建立健全主观原因：主观原因： 一些地方领导没有树立正确的发展现和政绩现，在经济发展和城乡建设的指导思想上存在偏差 产业政策与土地政策之间协调配合不力，影响土地政策执行的效果 相关专业，专项规划与土地利用总体规划缺乏协调衔接影响总体规划统筹协调和宏观调控功能发挥 城乡二元经济结构和土地分割管理形成了城乡土地二元结构，制约了城乡土地问题的整体解决 土地要素市场的培育和发展不足，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥规划期间区域经济社会发展态势规划期间区域经济社会发展态势我国在目前规划期间经济社会发展态势我国在目前规划期间经济社会发展态势

27、经济持续较快平稳增长，综合国力将再上一个新台阶 投资与消费关系逐步得到合理调整 分阶段基本实现工业化，城市化水平显著提高 经济增长方式转换取得重大进展 人力资源得到更好开发 社会和谐程度得到较大提高土地利用供求态势预测土地利用供求态势预测1. 从部门、行业发展对各业、各类土地的需求预测入手对各部门报送的用地需求数据进行汇总2. 从地方经济社会发展对土地的需求预测入手，对各省区市上报的用地需求数据进行汇总3. 从社会经济发展与土地利用关系的宏观层面入手在全面分析历年实际用地、未来土地供给和需求状况的基础上综合平衡提出用地预测方案（三）规划期间土地利用的战略选择（三）规划期间土地利用的战略选择 对

28、规划期间区域土地利用战略进行选择，应首先基于土地利用形势分析(最好归纳出土地利用面临的机遇和挑战)然后根据区域实际拟定土地利用指导方针，最后科学确立土地利用战略目标和战略阶段及重点。土地利用形势分析土地利用形势分析 规划期间各省(区、市)土地利用形势分析是进行土地利用战略选择的前提和基础，各地在进行土地利用形势分析时，既要立足于地方实际，诸如经济社会发展阶段，更要与更大区域或全国的宏观土地利用形势相联系，例如相关体制改革和重大政策颁布执行等案例案例 某沿海城市在对规划期间土地利用形势进行分析时首先从世界加工制造业重心转移，经济全球化程度加深及其在全国区域发展战略中所处地位作用入手对当地土地利用

29、所面临的外部形势进行了深入细致分析，然后从经济社会高速发展、非农建设用地急剧扩展以及人多地少矛盾日益突出等方面分析了土地利用所面临的内部环境土地利用的指导方针土地利用的指导方针 以科学发展观为统领，落实最严格土地管理制度，统筹兼顾，突出重点，正确处理发展与保护、需要与可能局部与整体、当前与长远关系，推动土地利用方式由粗放向集约转变、经济社会全面协调持续发展（全国总的土地利用指导方针） 各地可以参考全国总的土地利用指导方针，并且根据本地土地利用实际和经济社会发展要求，在对所在省（区、市)土地利用进行总体功能定位后，制定土地利用指导方针案例案例 北京市土地利用指导方针北京市土地利用指导方针北京市对

30、土地利用总体功能定位为： 国家服务功能、公共服务功能、经济生产功能、城市生态功能和景观美化功能土地利用指导方针：1. 必须通过土地利用结构调整突显北京城市的首都职能2. 必须坚持城市建设用地和农村集体建设用地高效集约的利用方式，实现城乡土地统筹发展3. 土地功能分工，区域土地功能协调，建立大市区不同 区城合理的土地功能结构4. 土地开发必须注重时空尺度的有序增长5. 重视生态空间保护，加强生态涵养和绿色空间建设6. 农业用地从单一生产功能主导，转向生产、生态，景观、服务等多功能主导7. 农村集体土地利用从单纯依靠利用方式变革转向土地制度创新土地利用的战略目标土地利用的战略目标 在做全国研究时，土地利用战略目标包括总目标和调控目标以及为实现目标所制定的土地利用调控方案。各地可以参考全国土地利用战略目标，根据所在省(区、市)实际确定科学合理的土地利用战略目标。确定土地利用战略目标依据确定土地利用战略目标依据(1)国家和高一层次的土地利用战略目标。(2)地区土地利用的问题与开发方向。(3)社会生产与生活发展的需要。(4)区内资金、技术的可能性。案例案例 浙江省土地利用战略目标浙江省土地利用战略目标 按照土地管理法第十九条规定，并根据本省实际，在确定