税收法律论文-关于完善我国税收立法体制的思考

1、税收法律论文-关于完善我国税收立法体制的思考摘要:税收立法体制是从属于一国整体的立法体制。我国税收立法体制具有行政主导、多元化和多极化的特征。完善我国分税制立法体制，一是要选择适合中国国情的分税制立法模式,合理划分中央与地方税收立法权限；二是要整体完善我国税收立法环境。关键词：税收；立法;体制;完善构建科学、规范的分税制立法体系是建立和完善社会主义市场经济法律体系的一项重要任务。1994年实施的分税制改革虽已初显成效，并从整体上勾画出我国财政体制立法的基本框架,但尚未构建出形式完备、内容规范的分税制立法体系。为进一步适应社会主义市场经济发展的需要，推进我国财政体制改革和立法，从理论和实践的结合

2、上探讨我国分税制立法的若干基本问题，在我国真正实现依法治税已显得十分必要且十分迫切。一、我国税收立法体制的基本情况（一）税收与国家税收是现代国家赖以存在的物质基础。从本质上说，税收意味国家权力对公民财产权利的侵害，但可以认为这种侵害”是必要的，是公民获得公共产品和服务所应该付出的代价。基于税收的这样一种特质，为了防止对私人财产权利造成不适当侵害，各个国家往往通过完善的立法对课税权作出比较明确的规定，以规范政府的税收行为，有效制约政府对课税权力的运用。我国自1994年实施分税制以来，税收立法在依法治国的大框架下有了长足发展，但同时也还存在诸多不完善的地方，不能指导各级政府的税收行为，出现了较多实

3、际问题。（二）我国税收立法体制的特征税收立法是指一定的国家机关依据法定程序，在法定权限范围内，制定、修改和废止税收法律规范的专门活动。税收立法体制主要是规定税收立法权限在一定的国家机关之间划分的制度，其核心是明确中央和地方之间有关税收立法权限的划分问题；税收立法体制是从属于一国整体的立法体制。1. 行政主导型立法体制。尽管我国宪法规定，全国人大及其常委会是我国税收法律的制定主体，但在实际税收立法中，他们并没有成为我国税收法律规范的制定主体。相反，在获得全国人大及常委会授权的情况下，国务院逐渐成为我国税收法律法规的制定主体，制定了一系列税收行政法规，形成了我国以税收行政法规为主、税收法律为辅的具

4、有独特意义的税法体系。2. 多元化和多级化的税收立法体制。经过1994年的税制改革，我国已经初步建立了税收立法权横向分配和纵向划分相结合的税收立法体制，呈现出多元化和多级化的特征。所谓多元化，是指我国税收法律规范的制定主体既包括国家立法机关，也包括国家行政机构，存在着税收立法权限的横向分配。所谓多级化，是指我国税收立法权限在中央和地方之间存在着纵向划分。国务院关于实行分税制财政体制的决定（国发199385号）规定，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”。（三）我国税收立法体制的不足1. 税收立法权过于集中。目前我国税收的立法权、解释权一般集中在中央，即税收立法权集中在全国人民代表大会

5、及其常务委员会。实行分税制后，税权过多地集中于中央，几乎所有的税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则，都是由中央制定和颁发的，地方只有征收管理权及制定一些具体的征税办法和补充措施的权限。2. 税收立法层次和规格较低，刚性较差。我国大部分税收法律规范的形式仍停留在行政法规、地方性税收法规、部门规章等级次上，表明我国税收法律体系中存在着总体立法规格中国学术期刊网较低的问题。就目前来说，作为国家立法机关的全国人民代表大会及其常委会只制定了三部税收法律，即税收征收管理法、个人所得税法及外商投资企业和外国企业所得税法，而大多数税收法规只停留在条例或暂行条例阶段，而在税收法律体系中起着小宪法作用的税收基

6、本法尚未出台，从而使税收法律体系内部结构失衡，现行税制缺乏系统性、完整性和规范性，过多的行政法规、规章直接影响税收法律的效力等级，不符合税收法定原则的要求，使税收法律失去必要的权威性、严肃性，在执行中也缺乏税收法律应有的刚性。3. 税收立法中的立法行政化。从立法机关看，我国税收立法过多地依赖政府行政部门，授权立法较多，立法缺乏独立性。在实际税收工作中，起主要作用的是由中央主管税务机关制定的税收行政规章，使本应行使执法职能的行政机关变为融立法与执法为一体的机构，这就是税收立法中的立法行政化现象。4立法透明度不高，缺乏公开性。立法机关应是中立的、专门的机构，即全国人民代表大会及其常委会，而我国的税

7、收立法大多数是授权立法，由财政部及国家税务总局起草法律法规，然后立项后交人大表决。在立法过程中，只考虑了执法者的意见，而没有充分征求公民的意见和建议，出现立法上的一边倒现象，缺少公开性和透明度。二、我国分税制立法体制的完善（一）选择适合中国国情的分税制立法模式，合理划分中央与地方税收立法权限分税制立法可以分为相对分权与绝对分权两种立法模式。前者是将财政立法权和财政行政权主要集中于中央，同时赋予地方国家机关一定的财政立法权和财政行政权，中央与地方财政收支范围虽相对明确，但亦有交叉，上级政府对下级政府转移支付的规模较大。后者则在中央与地方之间的财政分权较彻底，中央与地方各自的财政立法权、财政行政权

8、和财政收支范围非常明确，互不交叉，上级政府对下级政府一般性转移支付的规模不大。笔者认为，我国现行的经济体制、政治体制和立法体制决定我国分税制立法的模式应为相对分权式。1. 分税制立法模式应与国家经济体制相适应。财政体制法是处理中央和地方财政权分配关系的准则，是具体的财政体制在法律上的反映。集权经济体制下的财政体制法所规定的中央与地方财政分权水平较低甚至不实行分权，这种立法模式现已被越来越多的国家所扬弃。在我国多种利益格局并存要求实行分税制。2. 分税制立法模式应与国家政治体制保持一致。我国是单一制的社会主义国家，中央与地方之间的权力划分遵循民主集中制的原则，在中央的统一领导下充分发挥地方的主动

9、性、积极性，这决定我国财政权以中央统一为主、地方分权为辅。即与宏观调控相对应的财政权必须统一在中央，适应市场调节的财政权由地方行使。在税收体制中设置中央与地方共享税就是政治上相对分权原则的体现。3. 分税制立法模式应与国家立法体制保持协调。从严格意义上讲，我国实行两级立法体制。在中央，全国人民代表大会及其常务委员会统一行使国家立法权；在地方，省级（或省级人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市）人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规。由于财政体制法在财政法体系中居主导地位，财政体制法的表现形式应为全国人民代表大会制定的

10、法律。（二）整体完善我国税收立法环境由于立法权限的划分问题，我国税收立法的权力实际上由作为立法部门的全国人民代表大会及其常务委员会变成了作为最高行政部门的国务院。而实际上由于国务院又可以向下授权，财政部和国家税务总局也有相当大的税收立法权限。这种不规范的税收立法体制直接导致了我国税收法律法规的不规范。而对于立法权限的划分，则需依靠我国立法环境的整体完善。祝廣论文堂察平皆中国学术期刊网1. 完善宪法。完善我国宪法中关于财政、税收方面的原则性规定，这是构建我国财税法律体系的统帅和基础。目前在宪法中关于财政、税收方面的原则性规定太少，内容非常欠缺，应在宪法中健全和完善有关财政管理体制、税制、分税制等

11、财税基本制度，中央政府和地方政府之间事权和财权的划分，税收法定原则、财政支出法定原则、公民在财税方面的基本权利和义务等重大原则性的规定。2. 制定立法法。对于宪法赋予立法权限的国家机关，要通过制定立法法，采取列举与限制的方式使其立法权限范围明确化、具体化，并对其立法程序做出严密规定。当前我国中央与地方税收立法权划分格局是国务院以发布行政决定的方式加以明确的，并不是由全国人民代表大会及其常务委员会立法确定，这种由行政机关来划分税收立法权的做法，与多数国家根据民主宪政原则在宪法或税收基本法中规定税收立法权的划分制度的做法不一致，不符合现代法治原则和精神。在一时不可能修正宪法的情况下，则可以通过立法

12、法的制定来完成上述任务。3. 确定税收法定主义原则为我国分税制立法的基本原则，改变行政性税收法律占主导地位的现状。（1）税收法定主义是税法至为重要的基本原则或称税法的最高法律原则。它是民主原则和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现。对于保障人权、维护国家利益和社会公共利益可谓举足轻重，不可或缺。（2）税收法定主义原则在我国税法体系缺失的表现。在宪法上的缺失：我国宪法第56条规定中华人民共和国的公民有依照法律纳税的义务”。只强调了公民的纳税义务，而未将被世界上大多数国家所普遍采用的税收法定主义体现在宪法中。换言之，就是宪法只规定了公民的纳税义务而没有明确税收法定原则，这就为不规范的税收立法留下了较大的空间。在立法法与其他单行税法之间的缺失：我国立法法第8条规定，下列事项只能制定法律基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”该条文明确规定了税收的基本制度只能由立法机关通过制定法律加以规范。但在实践中，目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的。4. 制定税收基本法，提高我国税收法律级别，确定税收法律权威。税收基本法是指一个国家对税收制度的根本性问题、共同性问题、原则性问题、重大问题和综合性问题而