西方行政学说史期末

1、第二讲 古德诺的政治与行政二分法一、古德诺主要行政思想1、对政治与行政二分法的阐释（1）在所有的政府体制中存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，即“政治”与“行政”。（2）但“政治”与“行政”之间又无法截然分开：行政机构拥有大量的制定法令权或立法权；而表达国家意志的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。（3）因此，政治与行政必须以某种方式取得协调2、政治与行政协调的途径之一：政治对行政的适度控制（1）控制的两种途径：法定制度的控制（英国：议会控制）法外途径的控制（美国：政党控制）（2）控制必须有一定的限度：仅限于狭义的执行机

2、构，而诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应保持自己的独立性，而不受政治影响3、政治与行政协调的途径之二：行政的适度集权化（1）国家权力三分、中央与地方分权，造成了行政力量统一性的破坏（2）中央政府为保证统一加强立法控制，则使地方自治权受到侵害；（3）只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。-这种集权不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看都是必要的。4、美国走向政治与行政协调的独特道路-法外调解（1）法内调节的缺失：美国宪法造成“政治对行政的适度控制和行政权的必要集中”失去任何基础；（2）法外调解：政党调解-政党本身的统一性和对党员对党的忠

3、诚通过政党对立法机构成员和执行机构的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性，建立起一种必要的行政集权。5、美国加强民主和效率协调的主攻方向-政府体制改革（1）改革美国政府行政体制，适应政党的协调功能需要（2）规范政党行为，将政党吸收到法内；（3）“更加经常地使用公民投票的方法”，使政党对人民的意志更负责任二、简评第三讲 韦伯及其官僚制理论（一）组织的基础-统治与权力1.韦伯认为，统治是人类社会生活的一个普遍现象。 2.在统治过程中，命令与服从的实现源自于“强制性的权力”。

4、 3.权威比单纯的权力更能持久地维持统治：合法性权力（二）三种组织类型分析1.人类的社会行为分析。韦伯把人类的社会行为分为四类：（1）基于情感的行为。（2）基于传统或习俗的行为。（3）以某种绝对价值为取向的行为。（4）以个人各自的目的系统为取向的合理行为。从以上四种行为模式来看，包含了一种由感性向理性的转变。因此，韦伯认为，人们的行为越来越受到目的合理性的支配，而以前人们的行为主要受到感情、传统习俗或价值理性支配。2.三种组织类型分析。（1）神秘型统治-神授权力-神秘型组织:（组织成员必须坚决服从领袖的命令、组织内部的非专业化、组织缺乏日常的合理的经济支持、强烈的革命性 和不稳定性 ）（2）传

5、统型统治-传统权力-传统型组织：（组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严 、组织权力的集中性与行使的任意性 、组织缺乏行之有效的行政管理 、组织行为缺乏经济理性考虑 和守旧性）（3）法理型统治-法定权力-法理型组织:（严格的效率取向；注重法律与程序；专业知识与技术的重要性更为突出；官僚组织在适用上的普遍性。）（三）官僚制（科层制）1、官僚制的特征：合理的分工层级节制的权利体系依照规程办事的运作机制形式正规的决策文书组织管理的非人格化适应工作需要的专业培训机制合理合法的人事行政制度2、官僚制的人事行政特征：（1）组织成员享有人身自由，只服从非人格化的职位规定的义务；（2）组织成员按照明确的职位等

6、级系列组织起来，而且每一职务都有法律明确规定的权限范围；（3）职务是通过自由的契约关系来承担的，因此，组织与个人都存在选择与被选择的自由；（4）以技术条件为依据确定职位候选人，并通过考试或表明技术资质的文凭来证明其专业能力的；（5）纯粹类型的官员与一般行政管理人员是有区别的，他们是由上级机关任命的；（6）组织成员一般实行职位终身制；（7）组织成员有固定的薪金作为报酬，绝大多数有权享受着养老金，工资基本上按照职务等级来确定；（8）任职者应当把职位赋予的责任视为其唯一或至少是主要的工作；（9）职务的升迁根据资历和成绩由上级来确定；（10）组织成员必须遵守组织纪律并服从对其行为的控制和监督。 3、官

7、僚制的优缺点：优点：严密性、合理性、稳定性、普适性缺点：压抑了人的积极性和创造性，陷入理性主义和人本主义的冲突之中（四）对韦伯官僚制理论的评价确立官僚制的三个重要特征：劳动分工、层级结构和对事不对人的法则；解决早期行政的两个基本问题：一个是由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系、个人特权、无原则的特许问题；另一个是公职人员的“非精英化”具体来讲：（1）韦伯理论的社会政治意义-适应社会大型组织化发展，提高管理效率的需要；以功绩制取代传统政治依附，强调以知识和技能进行管理的必要。（2）学术意义-组织理论；权力问题；强调以知识和技能为基础的科学化管理基础；管理与效率的结合（3）存在问题：高度

8、理想化，无法实证；静态分析背离了组织的动态发展需要；偏重于内部结构分析，而轻视组织外部环境的探讨；偏于分工而忽视宏观协调；偏于人员稳定而忽视活力；偏于组织效率而忽视人本需要。（二）法约尔的一般管理理论法约尔(18411925)，法国人，长期担任一家大型矿业公司的总经理。他是一位概括和阐述一般管理理论的先驱者，被后人称为“管理过程理论之父”。1916年，法约尔发表了工业管理和一般管理一书。其重点在于研究整个企业的组织与管理。1、法约尔的主要管理思想企业有六项不同活动,即：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动、管理活动。最早提出管理的五要素即五职能:计划、组织、指挥、协调和控制。系统地

9、总结了企业管理的14项原则。重视对组织理论的研究。重视管理者的素质与训练。法约尔的14项管理原则(1)劳动分工权力与责任纪律统一指挥：一个人只能有一个上司统一领导：一个领导，一个计划个人利益服从整体利益人员报酬：数量和支付方式要公平(2)集中：传递信息不得加入自己的意思等级链(Chain of Command)：上下级之间建立明确的职权等级系列秩序：成员明确其岗位公正：对下属仁慈、公平保持人员稳定首创精神团队精神第七讲 西蒙的行为主义行政学说一、西蒙的学术成就其理论主要受行为主义政治学和逻辑实证主义的影响，他在方法上主张价值问题与事实问题的严格区分，强调以人的实际行为作为研究的中心。主张将逻辑

10、实证主义应用于社会科学研究西蒙是一位百科全书式的学者，学术研究兴趣相当广泛，先后在自然科学、社会科学、技术科学、思维科学等领域有研究，尤其是在行政学、政治学、管理学、经济学、心理学、社会学、计算机科学、科学哲学等学科均有建树。 1978年10月16日，因“对经济组织内决策过趁个的先驱性研究提供辉煌的贡献”而获得诺贝尔经济学奖 西蒙的著述丰富，主要代表作有行政行为-行政组织决策过程的研究、公共行政学（1970） 2、 西蒙的行政学思想（一）对古典行政学的批判理论1.对古典行政原则的批判即对行政谚语的批判（axiom , proverbs）（1）对专业化分工的原则的批判：A.过于泛化，却不能解决效

11、率问题；B.与命令统一原则相违背。（2）对命令统一原则的批判：A.与专业化分工的矛盾；B.所以事实上是不存在的，以会计部门为例。（3）对控制幅度原则的批判：A.一方面与组织应减少层次的原则相冲突；B.另一方面，5-6人或其他人数目的控制幅度缺乏实验证明。（4）关于集团化原则（部门划分原则）：依目的、程序、对象、地区等划分部门本身是相互冲突的，而且没有明确的划分标准。2.对政治与行政二分法的批判（1）政治与行政不可能截然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动；（2）从价值与事实的角度看，价值判断与事实判断同政治与行政并不是一对相对应的关系，而是相互渗透的。3.归纳起来，古典行政学的主要缺陷在

12、于：（1）古典行政学的一系列流行的管理原则没有经过科学的论证，无法形成一个完整、科学的系统，原则之间往往还相互冲突、矛盾，充其量只是一些谚语而已，而不是科学的；（2）古典行政学研究的是静态的权力结构和方向，对管理状况的描述局限于职能的安排和正规权威结构；（3）古典行政学运用的是一些哲学的、法学的抽象方法，但是事实上行政管理涉及的具体操作等，应用逻辑实证的方法来研究。（二）行政学的研究方法西蒙的行政学研究方法论（逻辑实证主义方法论），涉及概念工具、操作定义以及事实与价值（目的-手段）的关系三个方面。1.概念工具应用新的概念从事实际研究是行为主义学派的学者的一般主张。（1）所谓的概念工具，是指“在

13、任何一门科学创立原则之前，首先必须具备某些概念，这些概念能够从理论角度对所研究的问题进行描述，但它并不是理论实际，而只是工具。”（2）与之相关的另一个方法“分析单位”具有相同的意义，一个分析单位也就是一个概念。概念工具通常都是一组相关的概念，对一组概念的相互关系所做的说明就是一种理论，这种概念理论通常根据其主要概念被冠以“某某理论”，如“决策理论”、“群体理论”等。2.操作定义所谓操作主义，是指凡用于科学研究的名词定义必须是可操作性的，所谓名词的操作定义，是指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。行政行为研究中的名词也不例外。这是一种基于实证主义的研究方法。即通过观察可以取得与定义描述相

14、一致的情形，并使这种情形得到检验和重复，譬如“权威”的概念。3.事实与价值在学术研究上严格区分事实与价值因素是行为主义社会科学家在研究方法上的基本主张。（1）事实与价值因素在哲学上的意义：理论上的区别A.事实命题：是关于客观世界中可观察的事物及运作方式的陈述，属一般所谓的“陈述性描述”；B.价值命题：是关于偏好的表达，属“规范性陈述”。二者的区别在于“实然问题”与“应然问题的区别”。事实命题可以证明是真是假，即证明这个世界上是否实际上存在或发生所陈述的情形，其正确与否取决于它是否与事实相付；价值命题，即宣告某种特定的情形是“应该如此”，是“更好的”或者“所想象的”，这种命题无客观是非，不能以经

15、验或推理证明其正确性，一个价值命题正确与否，基于人的专断，即基于人的主观价值。（2）目的与手段A.从粗浅意义上来讲，价值与事实的区别就是目的与手段的区别：如当一个人在几种可能的办法中选择时，一定要问目的是什么以及哪一种办法最能达到这个目的，这里的目的就是价值问题，而哪种办法（手段）最能达到这个目的，则是事实问题。B.目的层级体系：目的与手段的相对意义（即目的可作为手段，手段也可作为目的），而这一目的又可以用来达到另一目的，这时前一个目的即成为后一个目的的手段，依此类推即成为一个手段-目的链，亦即“目的层级体系”。C. “价值判断与事实判断”在上述的层级体系中，所谓的“价值”是指最终的目的，即所

16、以求达此目的者在此目的本身，此目的不再为达到另一个目的的手段。对这个最终目的抉择便是“价值判断”，而关于达到这一目的之手段的抉择均为“事实判断”。D. 手段与目的关系并不完全象上面所说的“手段-目的链”，二者的关系往往并不十分清楚：因此，一方面，人们在作决定时的目的均不是最终的，只是中间目的，即中间价值，最终的目的可以被认为是纯粹的价值。另一方面，手段-目的说并不能完全辨别价值因素与事实因素，因为在实际情况中，手段既然不能与目的严格区分，因此，也不是价值中立的，换句话说，它有时具有价值意义的，另外，某一特定的手段用以达到某一特定目的，实际上会产生许多在此特定目的之外的结果，这结果均与价值有关，

17、在考虑这种手段时不能不考虑这些目的之外的结果，所以，手段-目的的区别与事实与价值的区别并不一致。因此，不能只求目的，而不择手段。相反，有时候，目的本身并不等于价值，只能作为价值指标而与价值有关。因为，一个行为（手段）产生的后果是多样的，可能是享受，也可能是痛苦，这种痛苦也好，享受也好，得以衡量的只是价值指标，而不是价值本身。（3）从价值与事实的区分及决策理论的观点看待政策问题与行政问题的区别：A区分政策问题与行政问题的原则：一个决策问题是应该交给立法机关还是交给行政机关，这取决于其中所含有的事实问题和价值问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值有争

18、议的时候，则行政人员（机关）对这种价值判断必须向立法机关完全负责任。B政策问题是与行政问题都包括价值与事实这两种因素。但前者主要基于价值因素，后者则事实因素占主要地位。（三）行政决策理论1.决策研究与行政学的范式转换（1）决策研究：新的概念工具。（2）行政学范式转换A.决策贯穿管理的全过程，执行政策是比制定政策更加细蜜的决策过程；B.管理者对实现组织目标比实际操作人员的影响力更大，但这种影响力的实际效用取决于管理者对实际操作者人员个体决策行为的影响；C.古典行政学理论限于对组织的职责分配和权力结构的静态描述，从动态角度看，组织中存在着其他沟通系统能对每个成员的决策行为产生影响；D.行政行为的效

19、率取决于组织中每个成员决策的理性程度。2.有限理性与满意决策（1）理性、客观理性与有限理性A.客观理性在西蒙看来，“经济人”假设所依据的理性原则包含了下列四个先决条件：一是存在着数种可以互相替代的行为类别；二是每类行为都能够产生明确的结果；三是经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；四是经济主体拥有一套确定的偏好表，以便让他依自己的所好来选择自己认为适当的行为。B.有限理性（2）“有限理性”是“行政（管理）人”的基础。在这里，西蒙主张，用“行政人”取代“经济人”，在行政活动中用“有限理性”取代“客观理性”。（3）满意决策既然决策行为中，人类总是处于“有限理性”是常态，因此，他不可能取得客观

20、理性下的“最优决策”，而只能是“满意决策”。3.行政决策的过程包括四个主要阶段：第一阶段，情报活动，即找出决策理由：具体来讲，要探查环境，寻找要求决策的条件，即搞清楚有无必要，搜集各种资料了解问题的真相及环境的各种可变因素等。第二阶段，设计活动，找到可能行动方案：具体来讲，创造、判定和分析可能采取的行动方案，即在作出决策之前，尽可能找到各种解决问题的途径和方法。（但必须遵循满意原则）第三阶段，抉择活动，在行动方案中进行选择：具体讲，是从可资利用的方案中选出一个特别的方案。在评估各种可行性方案时，往往先确定一组评价标准，然后将各种性质动方案加以衡量，观察其可接受性，再性抉择。第四阶段，审查活动阶

21、段，即对进行的决策进行评价。4.行政决策的种类和技术（1）行政决策的种类因从不同的角度进行划分而不同：从决策对未来的影响的角度可将决策分为：一是决策所决定的现实行为可以限制未来可能出现的事物；二是现实决策可以对未来决策起或多或少的指导作用。从决策所针对的问题的常规性可分为：一是常规决策；二是解决问题的决策两种。从决策所采用的技术的区别角度又可将决策划分为：程序化决策非程序化决策（2）程序化决策和非程序化决策的区别与技术A.两者的区别在于：前者属于经常不断的、常规性的，而且由于其不必实施新的决策，所以有一定的作业方式或程序，因此，这种决策是定型化的、程序化的。后者具有新颖的、无结构的、而且具有不

22、寻常的影响程度的特征，所以称之为非非定型的或非程序化的决策。B程序化决策与非程序化决策的技术：程序化决策的传统技术：习惯、操作规程、集体记忆起重要作用；非程序化决策的传统技术：判断、直觉和创造等一系列不确定的心理过程；程序化决策的新技术：运筹学、电子计算机的数据处理；非程序化决策的新技术：探索式解决问题的技术。（四）行政组织理论1.组织影响理论个人在参加组织而成为组织成员之后，在组织成员的地位上所作的有关组织的决定与纯粹个人的决定不同，它必然受到组织的影响，这种影响主要有以下几个方面：（1）权威。（2）信息沟通。（3）组织认同（忠诚心）。（4）效率准则（5）培训（可以向受训者提供处理决策时所需

23、要的事实要素、可以给受训者建立一个思考的框架，或向受训者灌输决策所依据的价值）2.组织目标理论（1）目标，它所指的是作为决策而输入的价值前提或准则，它区别于动机；动机是指使人们选择某些目标作为前提而舍弃其他目标的原因。（2）具体的人的目标可以分个人目标和角色目标。3.组织平衡理论（1）个人参加组织有三个基础（诱因）：A.由于组织目标的实现而直接得到个人报偿；B.与组织规模及其增长紧密相关的，由组织提供的个人诱因；C.与组织规模及增长无关的由组织提供的个人诱因。总之，组织中诱因与贡献的平衡是组织存在和发展的基础。4.组织设计理论（1）组织的结构形态从组织的目标体系入手，将整个组织的整体结构设计成

24、层级结构，共分为三个层级，每个组织层级各自具有不同的职能目标：（2）组织的专业分工即决策职能的分工。意在实现最大限度的分散决策，将整个组织分解为彼此独立的子系统，但必须同时设计有关的信息沟通网络。（3）组织的工作中心这取决于组织成员有限的信息处理能力，它不可能同时注意到所有收集的信息和情报。因此，要遵循“控制注意力原则”：A合理的设计组织系统的边界结构；B上层机构注意区分决策任务中的轻重缓急。（4）组织的权力配置权力配置一般有两种方式：集权和分权。他们各有利弊。而西蒙主张“适当”分权，因为个人认识能力是有限的，所以可以让各个单位和各级管理人员参与决策。3、 西蒙对行政理论发展的贡献1.开辟了行

25、政学研究的新时代，以科学化的概念、实证研究方法来取代传统的，充满含混命题和教条化陈述的内容。2.使行政学研究由单一学科走向“泛科际途径”。3.为行政学研究，特别是行政组织理论的研究开辟了一个新的途径：决策理论。使行政组织的研究由静态层面转向动态层面。第八讲 里格斯的行政生态学 1、 行政生态学的产生1、美国行政学者高斯的美国社会与公共行政（1936）、政府的生态学（1947）就已经奠定了行政生态学的基础，标志着关于行政活动与环境相关性研究的的开始，但是，第一次系统的阐述行政生态学的还是里格斯。1.里格斯的行政生态学起源于其比较行政学研究：P316从工业和农业的两极模式向“融合棱柱的-衍射的模式

26、”转变2.行政生态学概念研究“自然以及人类文化环境与公共行政运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。3.研究范围：一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；二是反过来研究各国公共行政有如何影响该国的社会变迁和发展。2、 里格斯的行政生态学（一）里格斯提出的三大行政模式（根据人类社会的三种基本形态）1.农业社会的行政模式-融合型行政模式（1）经济基础是农业生产力：土地的分配和管理是政府的重要任务；（2）官僚的职位重于政策；（3）行政风范带有浓重的家族和宗族主义色彩；（4）流行世卿世禄的行政制度；（5）政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治与经济上自

27、成特殊阶级；（6）政府与民众教少沟通，而且同一阶层成员的交往也受到空间上的限制；（7）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。（如一束自然光折射前，没有明确的分工。）2.工业社会的行政模式-衍射型行政模式（1）经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；（2）民众享有影响政策决策的渠道，政府与民众关系密切；（3）行政风范体现平等主义，成就导向和对事不对人的原则；（4）高度的社会流动，发达的沟通渠道；（5）由于社会高度的专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一；（如白光经过三棱镜的折射后表现出各色光谱，分工细致）3.过度社会的行政模式- 棱柱型行政模式

28、（1）行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但并没有完全分化；（2）专业化行政机构已经设立，但它们还不能完全正常运作，其功能还很有限；（3）许多行政制度已建立，但它们在实际的行政过程中仍然受传统势力的影响而不能起到约束和规范的作用。（这是一种白光在三棱镜之中，虽然已开始折射，但折射尚未完成的过度状态）（二）对五种行政生态要素的分析里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素主要有五种：2.社会要素与公共行政（1）这里的社会要素指的是各种社会组织，里格斯将社会组织分为两类一是以血缘关系为纽带结成的自然团体，例如家庭、家族以及以此扩展开来的同乡、同学等团体。二是利益关系为纽带结成的认为团体，例如教

29、会、政党、工会、商会等，通称为“社团”。（2）自然团体和社团对行政发生的影响不一样：前者在融合型行政模式（传统社会）和棱柱型行政模式（过度社会）中作用大，而后者在衍射型（现代工业社会）行政模式中的作用大。3.沟通网络与公共行政沟通网络指包括社会的文化水平、适用语言的状况，社会舆论的力量以及通讯和交通状况等使整个社会“沟通”的手段。在沟通网络中存在两个相关过程：“动员”与“同化”。沟通网络对公共行政的影响：（1）在一元化社会中，如美国这样一个现代工业化国家，虽然存在不同利益集团，但没有分裂的社区，社会大众与行政官员之间的行政沟通中，双方都使用共同的语言和价值系统，因此，他们之间容易进行沟通，这在

30、一元化社会中才有可能。（2）在多元化社会中，如古代泰国这样的传统社会，既无现代的大众传播工具，人与人之间的交往有限、语言同地域、阶层的差异使整个社会处于一种低动员的状态，同时也因此造成：一方面，往往会限制行政机关对公众利益的聚合和表达范围；另一方面，往往会抵消其强加政府责任和对公意尊重的任何努力。反过来，也妨害了政府制定政策、执行法令的功能。4.符号系统与公共行政所谓“符号系统”是指“政治神化、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。”对公共行政的影响：由符号系统所提供的“共同意识”是形成行政权威所不可缺少的东西，“共同意识”的基本重要性在于它给予公共行政一高度的“权威”，即在符号系统的影

31、响下，使整个社会对行政系统或政治的认同发生改变。5.政治构架与公共行政里格斯认为，政治与行政存在着一种“功能依存关系”， 因此，政治构架是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。在传统社会，由于社会结构尚未分化，没有专门的行政机构，政治权力与行政权力是合二为一的，即出现“官僚政治”现象，造成一方面，权力恣肆，没有约束，而另一方面，缺乏专业行政队伍和广泛的网络沟通，难以全面了解和胜任实际情况，因此，效率低下。在现代社会，行政是服从于政治的，行政官僚的权力是有限的，受到“非官僚权力”的制约，因此，可以保证较高的行政效率。（三）过度社会公共行政的特征里格斯在其行政生态学一书中重点分析了泰国和菲律宾的公

32、共行政，并据此提出了过度社会公共行政的特征： 1.异质性特征所谓异质性，是指一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为和观点。这是由过度社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值所决定的。2.重叠性特征里格斯认为，公共行政的“重叠性”是指“行政机构的重叠现象，具体指行政机构并不一定产生其应当有的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定，结果是不得不另设一些非行政的组织来完成它的任务。”重叠性往往容易造成合法的机构受控于非非法机构以及派系林立、政出多门、相互扯皮、彼此排斥等行政多元化的恶果。3.形式主义特征所谓“形式主义”，是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施，形同虚设、

33、图有虚名。表现在：（1）宪法的形式主义：人民主权遭到任意践踏；（2）官僚政治倾向，行政政治化；（3）行政程序的仪式化。在里格斯看来，形式主义的后果在于：（1）一方面造成官僚墨守成规，另一方面则又蔑视法令，任意妄为，不受任何有效政治控制；（2）影响行政行为的品质，促使贪污腐败愈演愈烈；（3）成就取向很有限。第九讲 林德布罗姆的渐进决策理论林德布洛姆是“政策分析”的创始人，渐进决策理论的倡导者。他的“渐进决策模式”是对长期以来较有影响的理性决策模式和精英决策模式的批判。其论文“渐进调适”的科学(The Science of“ Muddling Through”)以及在此基础上发展起来的论著决策过程

34、(The Policy-Making Process)和后来的政治与市场-世界政治经济体系是林德布洛姆的代表作。1、 渐进决策理论的形成第一阶段：“渐进决策”思想的起源阶段。林德布罗姆在1953年出版的政治、经济及福利-计划构成与政治经济系统的基本社会过程中，指出社会政治过程包括四种基本形态：1.价格体系 2.层级体系 3.多元体制 4.议价 基于以上认识，林认为政治上要做决策的话，就要在相关人士中取得共识（Consensus）的基础上逐渐推展。这种方法有多种优点：（1）决策所选择的方案与现实状况相差不大，可以预测；（2）在一时无法搞清人们的各种需求时，渐进方案会以不断尝试的方式，找出一种满意

35、的结果；（3）易于协调各种相互冲突的目标，不会因远离原有目标，搞乱了原目标间的秩序；（4）渐进方式可以帮助人们检验所做的抉择是否正确，特别是在复杂条件下，可以孤立某些因素，比较其利弊；（5）渐进方式比较稳妥，容易控制，能够及时纠正错误，不会造成大起大落的状况。第二阶段：1958年，政策分析中进一步提出了“渐进分析”方法 林在批判传统政策分析方法过于强调理论在政策研究中的作用，过于强调价值和所有重要变量的全面分析时指出，渐进分析的方法是：1.认为评定实际的政策分析或政策制定是配合现实情况的需要或限制，是超理论的；现实政治是各种势力的逐渐达成的共识，因而是渐进的。2.渐进分析也注重变量分析，但只注

36、重几个重要标量，只考虑少数几个方案，而不是广泛的变量。3.价值与事实在渐进分析中交互使用，互为一体。4.渐进分析着重已有的社会政策为前提，便于接受和控制。第三阶段：1959年，“渐进调适”的科学一文中，进一步批判了传统的全面理性模式。阐述了他的连续有限比较模式，即“渐进调适”模式，并将两者进行了比较：1.传统模式认为，要明确区分目标与行动，将目标当作政策分析的前提，而“渐进调适”模式认为，不需要区分目标与行动，因为它们是联系着的。2.前者认为，在目标与手段中，首先确定目标，后寻找手段，后者不区分目标与手段，认为这种区分是不适当的，有限的。3.前者认为“好的”政策是实际目标的最佳手段，后者认为“

37、好的”政策是由“共识”所产生的。4.前者主张综合或全面分析，后者主张有限分析。5.前者过分强调理论的作用，后者主张通过连续比较来减少对理论的依赖。第四阶段：1963年，在决定的策略-政策体系是一种社会过程中，林德布罗姆又将其政策分析模式称为“断续渐进主义”，至此，“渐进调适”模式已基本定型。在这里，传统的理性决策模式被他称为“全面分析”：（1）小心和完善地对待所有可能的行动途径及这些途径的可能结果进行研究，并使用价值观对这些结果加以评估；（2）在各种不同的行动途径中进行选择。而“断续渐进主义”只考虑有限的政策方案和有限的行动结果，只有在于调适目标，重新检查资料，做连续不断的补救性的分析评估及社

38、会片段分析。第五阶段，1979年，林在公共行政评论上发表尚未达成，仍需调适一文，对自己的理论进行系统的辩护和补充，改进、扩充和完善了他的“渐进调适”的科学。他认为，渐进政治，渐进分析，党派相互调适与概念是有区别的，并补充了“党派相互调适”和社会组织等方面的内容，他特别针对渐进分析的层次做了划分，即简单的渐进分析、断续的渐进分析和策略分析三个层次。二、渐进决策的含义、原则和内容 1.林认为，传统全面理性决策的不足主要表现在：（1）林认为，决策者并不是面对一个既定的问题，他们必须对自己的所谓问题加以明确并予以说明，而问题总是处于变化之中的；（2）决策分析并不是万能的，对一项复杂决策来说，分析是没有

39、穷尽的，有时或许不合适或错误；而在现实中已不可能无止境地分析下去。这是因为一方面，决策受制于时间，另一方面决策受制于费用等。（3）决策受到价值观的影响，但分析并不能解决价值和意见的差异问题。2.因此，林主张用渐进主义模式取代传统的全面理性决策模式（1）渐进决策的含义所谓渐进决策，林认为是指决策者在决策时在既有的合法的政策基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。（2）推行“渐进决策”的原因1）决策的渐进性是由政治的一致性所决定的。即在“美国政治生活中虽然存在多元的决策主体，各政党和势力之间存在矛盾和斗争，但由于其阶级利益的一致性，所以其

40、政治利益也是一致的。政治过程也就是各政党或政治势力取得一致的过程，因此被称为渐进政治。” 2）决策的渐进性也是由技术上的困难造成的。林认为决策者不可能有足够的时间和智慧或者其他手段了解所有的决策备选方案，洞悉每一项决策备选方案的后果，或者说决策者不可能在技术上岁所有备选方案都做深入、透彻的了解，而必须在有所了解的基础上就做决策，然后边执行边修改。3）决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的。因为现行计划可能已经投下了巨大的资金和精力，任何巨变都可能带来一系列的组织结构、心理倾向、行为习惯的震荡和财政困难。3.渐进决策需要遵循的基本原则（1）按部就班原则。即强调决策过程的连续性，它是决策者基于过

41、去的经验对现行决策稍加修改的。是“按部就班、修修补补的工作”。（2）积小变为大变的原则。在林看来，渐进决策要求变革现实是通过一点点的变化，逐步实现根本变革的目的。（3）稳中求变的原则。按部就班、由小变到大变，为的就是在稳中求变，避免政策上的大起大落，以影响社会稳定 4.渐进决策主义模式的基本内容（1）在目的或目标的选择上，对为实现目标所采取的行动进行经验分析，两者是相互交织，密不可分的；（2）决策者只考虑解决问题的种种可供选择的方案的一部分，这些方案同现行政策只有量上或程度上的差异；（3）对每个可供选择的方案来说，决策者只能对其可能产生的某些“重要”后果进行评价；（4）决策者所面临的问题经常被

42、重新鉴定，使问题走向容易；（5）处理问题的决定和解决问题的一个“正确方法”并不是唯一的，考察一个的优劣是看分析者是否直截了当地一致同意这一决策；（6）渐进决策的形成，从本质上讲，是补救性的，它更多地是为了改革当今的具体社会弊端，而不是为了提出未来社会的目标。3、 林德布罗姆的理论贡献及其理论局限1.贡献：（1）从认识论上说，渐进决策模式的特点在于以历史和现实的态度将事物的运动看作一个前后连贯的不间断过程即无论哪种新的决策，只能在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下进行，这些条件包括历史和现实的特点，包括决策主体的本身条件以及整个社会、组织的政治经济状况和心理结构。（2）在方法上，渐进决策

43、注重事物的积累，以量变导致质变；强调在进行改变时维持社会和组织的稳定。2.局限：（1）首先表现为它在方法上明显带有保守的特点，它一般适合于比较安稳和变动不大的环境以及从总体上说是比较好的现行政策。然而社会条件和环境发生巨变，需要对以往决策加以彻底改变时，其主张往往可能阻碍着变革。（2）渐进决策往往会忽视其决策运用的限制条件，因此常被夸大适用普遍性，这是渐进决策的另一个弱点 第十二讲 布坎南的公共选择理论与“政府失败说”一、公共选择理论的基本假设1.公共选择所谓公共选择是指非市场的集体选择，即政府选择，它是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共物品间的分配。具体是指人们选择通过民主政治过程来决定

44、公共物品的需求、供给与产量，是把个人私人选择转化为集体选择的一种过程或机制，是对资源配置的非市场决策。2.公共选择理论的基本假定：经济人假定1）经济人假定：是指作为个人，无论他处在什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益，使个人的满足程度最大化为最基本的动机，即假定人都是具有经济人的特点。（2）国家（政府）是一种人类组织，因此，也具有经济人特征，这是因为这些人和其他人一样，既不更好，也不更坏，一样会犯错误；政府官员和其他人一样都在追求自己的最大化利益。（3）公民作为选民也是理性的经济人，其选举行为是以个人的成本收益计算为基础。普通选民往往由于无力支付相对昂贵的政治信息成本，他们就会出于

45、“理性的无知”而不投票，而使政府受特殊的利益集团操纵。3.公共选择是一种经济人选择即当人们必须在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法。因此，公民选举被布坎南称为“政治市场领域。4.公共选择理论的基本特点是以经济人的假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为是怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。2、 “政府失败论”及其根源1.“政府失败论”所谓政府失败，是指国家或政府的活动并不总象应该的那样“有效”，或象理论上所说的能够做到的那样“有效”。在布坎南看来，政府作为公共利益保证人，其作用是弥补市场经济的不足并是经济人所做的决定的社会效

46、应比政府干预以前更高，但是政府决策往往不符合这一目标，有些政府的作用恰恰相反，它们削弱了而不是改善了社会福利。2.政府失败的主要表现形式：政府政策与政府工作机构的低效率；政府政策的低效率是指所执行的政策不是最好的政策，换言之，这种政策不能确保资源的最佳配置；政府机构的低效率；3.政府失败的原因（1）政府政策的低效率的原因：内部原因-每个政府部门或公用事业部门所遵循的政策通常是由该部门领导人根据自己对共同利益的理解来决定外部原因-缺乏一种约束机制制约政府行为，如果没有一种外部的良性压力，那就无法保证任何处于某一特权地位的人的不法牟取私利（2）政府机构工作低效的原因1）缺乏竞争机制：由于直选产生的

47、人员比例很小；部门领导与当选代表之间存在利害关系；不以赢利为目的；部门间也不存在竞争。2）缺乏降低成本的激励机制：产品与服务供给的垄断性；任务复杂、垄断产生成本信息不对称，难以制约。3）政府机构自身膨胀：（由于官员的自利性）政府部门组成人员的增加；政府部门支出水平的增长；4）监督信息不完备5）政府的寻租行为：寻租（rent-seeking），即寻求租金。在布坎南看来，“是指人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动，其本质在于获得更大的利润。”政府产生寻租的原因在于：一方面，政府的各项经济决策往往以某种公共利益需要为解释而为某利益集团服务，特殊的利益集团为谋求政府保护，逃避市场竞

48、争，实现高额垄断利润，往往进行各种“寻租活动”。另一方面，信息不完备导致监督失败进一步导致政府的寻租行为。3、 补救“政府失败”的政策建议1.创立一种新政治技术，提高社会民主程度，以加强对政府权力的制约，即用“需求显示法”来完善选举制度。因为，在布坎南看来，“重要的是选举产生结果的程序和规则，而不是结果本身，即必须要有公共选择的程序和规则来规范政府权力的形成。”2.在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率（1）在行政管理体制内部重新建立竞争结构，如允许若干个“办事机构”在某些行政分工问题上彼此竞争，这样可以对实际成本进行比较。因此而更为准确的把握预算。（2）在最高行政级别恢复发挥个人积极

49、性的激励制度如“节约资金”可以用于“预算外活动的投资”；公用事业领域的承包政策等；（3）改革赋税制度，约束政府权力政府活动依赖于赋税，因此，在其他条件都不变的情况下，公众对税基形式和税率结构的公共选择，事实上将在公众意愿的效用水平上，限制政府的税收收入，从而限制政府的权力。四、布坎南的公共选择理论及其“政府失败说”对我国政府管理改革的启示1.以“经济人”假设构建社会主义市场经济条件下政府管理模式的基石：（1）政府官员与其他社会成员一样都是个人效用最大化的追逐者，因此，必须承认个人具有充分选择权利的合理性；（2）承认政府的认知、行为能力是有限的，一方面政府行为不一定以社会公众利益为行动目标；另一

50、方面，由于信息障碍、沟通局限、管理成本及政策时滞等因素的存在；（3）寻租行为依然存在；2.转变政府职能的根本指导思想（1）减少政府干预范围，发挥市场机制的调节作用；（2）优化政府的干预行为。3.克服“政府失败”的途径：（1）转换观念；（2）引入竞争机制；（3）政府行为的法制化；（4）健全和完善监督机制：一是完善内部的自律机制；二是完善外部的他律机制。巴纳德巴纳德对公共行政的贡献,主要是他的组织与管理理论。他于1938年出版了管理人员的功能,提出了系统行政组织理论。巴纳德在管理学影响大过公共行政学领域，他的理论努力也可以看成是一般管理学的研究。n （1）组织的本质：有意识地协调两个以上的人活动或

51、力量的一个系统n （2）组织三要素：协作的意愿、共同的目标、信息交流n （3）非正式组织n （4）组织平衡论（组织存续的理论）：组织对成员的吸引力（诱因）；成员对组织的贡献n （5）权威接受论n （6）组织决策论n （7）管理人员职能说第十四讲 登哈特的新公共服务理论一、新公共服务理论的背景登哈特的新公共服务理论是基于对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。1.“新公共管理”（1）“新公共管理”（NPM）产生（2）新公共管理的管理理念：去管制化、市场取向2.对新公共管理理论的批判（1）（福克斯认为）新公共管理理论内在地存在着矛盾；（2）它所倡导的公共企业家精神以及

52、“新管理主义”很可能会损害诸如公平、正义、代表制、和参与等民主宪政价值；（3）（哈伯尔和格林认为）企业家政府模式引用法国经济学家沙伊对企业家概念的定义并试图将这一定义推广为任何人、任何公务员或公共组织可以效仿的原则，这是对美国政府及其治理模式的极大偏离，这些偏离将会引起涉及诸如“三权分立”体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本政治问题。二、新公共服务理论的思想来源和概念基础1.公民权理论（1）公民权的两个常见的观点将公民权界定为一种合法的身份，其关注的焦点在于由于法律体系规定的公民的权利和义务；另一种更加宽泛的观点认为，公民权涉及的是一些与一个

53、人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更一般问题，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。按照这种观点，公民权涉及的是个人影响该政治体系的能力，它意味着对政治生活的积极参与。（这正是登哈特新公共服务理论所着重关注的。）（2）公民权所包含的内容：不同观点政府存在的目的就是要通过确保一定的程序和个人权利来保证公民能做出符合其自身利益的选择。政府的作用就是确保个人自身利益能够自由、公正地相互影响。公民个人的以实现公民权为目的的公共选择才是政治机构设计的首选思路。政治利他主义即曼斯布里奇所谓的“公共精神”在民主治理过程中扮演着一种重要的必要的角色。她认为，这种关于公民权的观点提供了某

54、种可以使该政治体系团结一致的“黏合剂”。使“他们（个人）会更积极地参与治理，公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约。”新公共服务更关注的是后一种公民权的阐释，在登哈特看来，它是一种基于公民利益而非自身利益的公民权。即是一种主动的积极的公民权。为维护公共利益，积极参与、承担责任，从而管理政府。2.社区与公民社会理论（1）在登哈特看来，虽然各种社会理论关注的方向不同，但是，社区已经成为美国人生活中的一个主题。（加纳德认为）由于社区意识可能衍生于从邻里街区到工作团体

55、等许多不同层次的人类社团，所以它可以在个人与社会之间提供一种有益的中介结构。即在一个社区中形成基于“共同利益”的“共同价值观”。（当然要防止整体性掩盖多样性）社区建立的基础是关怀、信任和协力，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。（罗坎特认为）“对社区的寻求也就是对个人生活之集体定位方向和目标的追求。将自我投入到一个社区之中、承认一个社区的权威，以及愿意支持该社区的生活，所有这一切都能够提供身份、个人意义以及愿意支持社区的生活，所有这一切都能够提供身份、个人意义以及按照该成员感到了它自己内在特质的标准和指导

56、原则成长的机会。”（2）公民社会理论公民社会是一种公民能够相互进行个人对话和评议的地方，这种个人对话和评议不仅是社区建设的本质，而且也是民主本身的本质。因为，“美国的民主传统取决于存在着民主参与的公民，这些民主参与的公民在各种群体、社团和政府单位中都很活跃。家庭、工作小组、教会、公民团体、街坊群体、志愿性组织俱乐部以及社会团体-乃至运动队都有助于建立个人与更大社会之间的联系。从集体意义上讲，这些小团体构成了一种其中人们需要在社区关怀的环境中实现个人利益的公民社会”。虽然有人认为，美国公民对政治和政府活动的参与明显越来越少，但公民仍想要发挥作用。许多公民都不把自己的时间花在选举或政党政治上，而是参与一种新型的政治活动，机关他们认为政治系统是封闭的难以穿越，但是他们却在街坊邻里、工作团体和社团内从事一些以