政府与社会资本合作政府采购管理

1、12内内 容容 提提 示示 对对PPPPPP模式的理解模式的理解 PPPPPP项目采购与传统采购的区别项目采购与传统采购的区别 我国我国PPPPPP项目政府采购制度构建项目政府采购制度构建 PPPPPP项目政府采购管理办法主要内容项目政府采购管理办法主要内容3一、对一、对PPP模式的理解模式的理解4（一）（一）PPPPPP模式的定义模式的定义政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership, PPPPublic-Private Partnership, PPP） 定定 义义: : 政府和社会资本合作（政府和社会资本合作（PPPPPP）模式是指在基础设施及公共服务领域

2、建立的一种长期合作关）模式是指在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者使用者付费付费”及必要的及必要的“政府付费政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。管，以保证公共利益最大化。 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金201476号）一、一、对对PPPPPP模式的理解模式的理解5（二）（二）PPPP

3、PP模式的种类模式的种类一、一、对对PPPPPP模式的理解模式的理解市场化进程中催生了多种模式，最终发展成市场化进程中催生了多种模式，最终发展成PPPPPP模式。模式。 PPP项目没有最佳的固定模式，每个PPP项目都应该根据自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等，选择合适的模式并对之进行优化调整作业外包委托运营B TTOTLOTBOTROTBOTBOOTBOO股权转让资本合作不带融资性质通常带有融资性质投资人承担责任小投资人承担责任逐渐增大政府承担责任大政府承担责任逐渐减小6一、一、对对PPPPPP模式的理解模式的理解BTBT：建设：建设-移交（移交（Build-TransferBuild-

4、Transfer），），是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。是指政府经过法定程序 选择拟建的基础设施或公用事业项目的投资人，并由投资人在工 程建设期内组建 BT 项目公司进行投资、融资和建设；在工程竣工 建成后按约定进行工程移交并从政府的支付中收回投资。 BOTBOT：建设：建设- -运营运营- -移交（移交（Build-Operate-TransferBuild-Operate-Transfer）, ,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年

5、。BOOBOO：建设：建设- -拥有拥有- -运营（运营（Build-Own-OperateBuild-Own-Operate），），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。TOTTOT转让转让- -运营运营- -移交（移交（Transfer-Operate-TransferTransfer-Operate-Transfer），），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-3

6、0年。ROTROT改建改建- -运营运营- -移交（移交（Rehabilitate-Operate-TransferRehabilitate-Operate-Transfer），），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。7社会资本参与程度高低管理合同租赁BOT(BOO)服务外包社会资本风险承担程度低高完全私有完全公有一、一、对对PPPPPP模式的理解模式的理解8（三）（三）PPPPPP基本模式（如何运作）基本模式（如何运作）一、一、对对PPPPPP模式的理解模式的理解 PPPPPP模式的主要形式是政府与社会资本组成专门项目公司，引入社会资本，共

7、模式的主要形式是政府与社会资本组成专门项目公司，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。方式。社会资本社会资本（ 出资人出资人1 1 出资人出资人2 2 出资人出资人3 3 ）项目公司项目公司金融机构金融机构（银行、基金等）（银行、基金等）建设承包商建设承包商股 权PPP合同(特许经营权)招 标、监 管融资协议建设合同政府部门政府部门( (授授 权权) )建 造融 资还 款社社 会会 公公 众众付 费服 务9一、一、对对PPPPPP模式的理解模式的理解（四）（四） PP

8、PPPP模式应用领域模式应用领域应用领域公共服务领域城市基础设施社会公用事业市政基础设施交通基础设施地下综合管网、轨道交通、医疗、体育和养老服务设施等高速公路、铁路、港口、机场城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、环境综合治理医院、学校、养老院、监狱10（五）（五） PPPPPP回报机制回报机制一、一、对对PPPPPP模式的理解模式的理解 社会资本取得投资回报的收入来源：社会资本取得投资回报的收入来源：PPPPPP项目通常采用政府付费模式、单一使用项目通常采用政府付费模式、单一使用者付费或政府付费（可行性缺口补助）和使用者付费组合。者付费或政府付费（可行性缺口补助）和使用者付费组合。适用于大气

9、治理、监狱等无法确定使用者的公共服务领域政府付费模式使用者付费适用于保障性安居工程、污水处理等使用者付费不能够满足项目回报要求的领域。政府可行性缺口补助政府可行性缺口补助资金资金来源来源010203适用于交通等有确定使用者付费的领域11二、二、PPPPPP项目采购与传统采购的区别项目采购与传统采购的区别12二、二、PPPPPP项目采购与传统采购的区别项目采购与传统采购的区别 1、PPP项目的采购需求非常复杂，难以一次性在采购文件中完整、明确、合规地描述，往往需要合作者提供设计方案和解决方案，由项目实施机构根据项目需求来设计并研究提出采购需求，并通过谈判不断修改采购需求，直至合作者提供的设计方案

10、和解决方案完全满足采购需求为止。 2、不是所有的PPP项目都能够进行价格竞争，有些项目如收费高速公路，可能要求报出最短收费年限，导致项目在采购环节无法实施价格竞争，还有些回报率低的公益性项目，政府还将延长特许经营权限。（一）（一）两种采购的区别两种采购的区别13二、二、PPPPPP项目采购与传统采购的区别项目采购与传统采购的区别 3、PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度也较传统采购项目低，出现采购活动失败情形的几率也较传统采购为高。 4、PPP项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个合同体系，对采购双方履行合同的法律要求非常高，后续的争议解决也较传统采

11、购更为复杂。14 5、许多PPP项目属于面向社会公众提供公共服务，采购结果的效益如何需要通过服务受益对象的切身感受来体现，无法像传统采购可以根据采购合同规定的每一项技术、服务指标进行履约验收，需要结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式来进行。二、二、PPPPPP项目采购与传统采购的区别项目采购与传统采购的区别15二、二、PPPPPP项目采购与传统采购的区别项目采购与传统采购的区别（二）（二）PPPPPP的主要特点的主要特点1、物有所值2、风险分担3、全生命周期管理（ PPP的合作关系是一段“婚姻”，而不是一场“婚礼” ）4、关注服务，而不仅仅是资产的建设165、竞争性采购6、鼓励

12、创新7、透明度与合理性8、有效的监管，包括服务质量和价格 （二）（二）PPPPPP的主要特点的主要特点二、二、PPPPPP项目采购与传统采购的区别项目采购与传统采购的区别17二、二、PPPPPP项目采购与传统采购的区别项目采购与传统采购的区别（三）（三）采用采用PPPPPP模式目的模式目的1.改革公共服务供给机制；2.提高公共服务供给的竞争性；3.提高公共服务成本的透明度；4.纠正公共部门和私人部门的短视行为。18三、我国三、我国PPPPPP项目政府采购制度构建项目政府采购制度构建19三、我国PPP项目政府采购制度构建（一）（一）在国际上，在国际上，PPPPPP项目政府采购有哪些可以借鉴的项目

13、政府采购有哪些可以借鉴的经验与做法经验与做法 1 1、广泛针对特许经营进行政府采购立法，统一规范服务和工程、广泛针对特许经营进行政府采购立法，统一规范服务和工程特许经营。特许经营。 （1）国际上普遍认为，PPP是一种政府购买服务。 （2）PPPPPP属于属于WTOWTO政府采购协定政府采购协定(GPA)(GPA)规定的政府采购范围规定的政府采购范围，即“为了政府目的以任何合同方式开展的采购活动”。 （3）PPP在国际上是政府通过市场竞争的方式，采购由企业(或组织)提供的公共产品或公共服务，并通过授予企业特许经营权，使政府与投资者获得收益和回报。在合作对象的选择上，一般有三种采购方式：公开招标在

14、合作对象的选择上，一般有三种采购方式：公开招标(即密封招标)、选择性招标选择性招标(即邀请招标)、有限招标有限招标(即竞争性谈判、竞争性对话、单一来源采购)。20三、我国PPP项目政府采购制度构建 2 2、特许经营政府采购立法的主要内容、特许经营政府采购立法的主要内容 立法的主要内容涵盖项目准备、投标人预选、采购组织、评审、合同签立法的主要内容涵盖项目准备、投标人预选、采购组织、评审、合同签订及执行监管、国内救济和争端解决等。订及执行监管、国内救济和争端解决等。欧盟欧盟于2014年2月重新修订了政府采购系列指令政府采购系列指令（EU2014-23,24,25号）， ，其中特许经营权授予指令特许

15、经营权授予指令（EU2014-23号）， 规范了选择特许经营承办企业(或组织)的原则、方式、程序、合同变更、履约监管等内容。 联合国私人融资基础设施项目法律指南联合国私人融资基础设施项目法律指南强调特许经营应采用联合国颁布采购示范法中的服务采购方式。 3 3、特许经营合同特性、特许经营合同特性 政府和社会资本具有平等的法律地位。政府和社会资本具有平等的法律地位。 美国的表现形式为：公共服务合同(包括城乡基础设施建设、电力、水力等);运输合同(包括铁路、公路、港口、空运、海运等)。欧盟的表现形式为：公共工程、服务合同;公用事业(2317.819, 16.43, 0.71%)合同;特许经营合同。2

16、1（二）（二）PPPPPP项目政府采购的法律适用项目政府采购的法律适用三、我国PPP项目政府采购制度构建 1 1、将、将PPPPPP项目采购纳入政府采购管理于法有据。项目采购纳入政府采购管理于法有据。 PPP项目的采购对象是选择合作者，是政府采购公共服务的一种方式，属于政府采购法调整范围。我国政府采购法政府采购法第第二条第七款规定：二条第七款规定：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象其他政府采购对象”，政府采购法实施条例政府采购法实施条例进一步明确：进一步明确：“政府采购法第二条所称服务，包括政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务

17、政府自身需要的服务和和政政府向社会公众提供的公共服务府向社会公众提供的公共服务。” 根据招标投标法招标投标法及其实施条例规定的工程建设项目的范畴，仅指建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等，不能满足不能满足PPPPPP项目选择合作伙伴的需要项目选择合作伙伴的需要。22三、我国PPP项目政府采购制度构建 2 2、PPPPPP项目适用政府采购法律制度规定，更具备可操作性。项目适用政府采购法律制度规定，更具备可操作性。 政府采购法第26条规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购判、询价、单一来源采购五种采购方式五种采购方式，同时，还规

18、定国务院国务院政府采购监管部门可以认定新的采购方式政府采购监管部门可以认定新的采购方式。这与招标投标法仅限于公开招标和邀请招标两种方式有很大的不同，无论是政府政府采购法采购法还是招标投标法招标投标法，这两种方式适用的前提均为采购需求前提均为采购需求能够详细在招标文件中描述清楚、采购合同文本必须包含在招能够详细在招标文件中描述清楚、采购合同文本必须包含在招标文件中且事后不能更改标文件中且事后不能更改。 而许多的PPP项目采购需求和合同复杂，往往事先难以详采购需求和合同复杂，往往事先难以详细描述清楚，这些条件招标方式难以满足。细描述清楚，这些条件招标方式难以满足。 23三、我国PPP项目政府采购制

19、度构建 3 3、PPPPPP项目适用政府采购法律制度规定，更有利于落实项目适用政府采购法律制度规定，更有利于落实保证国家安全和相关政府采购政策要求。保证国家安全和相关政府采购政策要求。 PPP项目涉及国计民生，部分项目涉及国家安全，此类项目国际通行做法是按照政府采购例外原则限制外方资本参加。同时，政府采购法还规定要优先购买本国的货物、工程和服务，优先采购节能环保产品等政策要求。这些政策要求，均需在选择合作伙伴时，在采购需求中作出明确规定。24三、我国PPP项目政府采购制度构建 4 4、PPPPPP项目适用政府采购法律制度规定，有利于统筹考虑项目适用政府采购法律制度规定，有利于统筹考虑政府采购和

20、服务、投资市场开放谈判。政府采购和服务、投资市场开放谈判。 当政府采购外资PPP服务，形成了外商投资，因此PPP可以说是国际服务贸易、采购和投资准入的交集。我国目前正在积极参与新一轮服务和投资领域谈判，国务院高度重视，有些谈判进程快、突破多。尤其是中美投资协定，率先采用准入前国民待遇和负面清单模式，成为各有关领域谈判的法律范本和参照模式。25三、我国PPP项目政府采购制度构建 1 1、在现行的政府采购法律制度框架下进行顶层设计，并做好与政府采购法实施条例的衔接。 2 2、充分借鉴国际PPP项目成熟的采购经验和做法，特别是借鉴联合国贸易法委员会私人融资基础设施项目示范法及其立法指南中的有效经验和

21、做法。 3、结合PPP项目采购特点，创设一种新的采购方式创设一种新的采购方式（竞竞争性磋商，财库争性磋商，财库20142014214214号号），重点是引入两阶段采购模两阶段采购模式式。（三）（三）构建我国构建我国PPPPPP项目政府采购制度的初步考虑项目政府采购制度的初步考虑26三、我国PPP项目政府采购制度构建 4 4、创新、创新PPPPPP项目采购程序。项目采购程序。 为保证项目采购的成功率和减少后续争议，新增强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果和拟签订的合同文本公示；为保证项目采购的质量和效果，新增采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选择评审专家等采购程序环节；为保证国家安全和发挥

22、政府采购政策功能，要求采购文件等必须列明对采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求。27三、我国PPP项目政府采购制度构建 5 5、创新项目监管方式。结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，借鉴国际通行做法，强制引入政府采购信用担保，通过引入担保机构第三方监管弥补行政监管的不足和减轻项目风险；推进信息公开，要求项目实施机构将PPP合同向社会公开，引入社会监督。 为此，财政部制定印发政府和社会资本合作项目政府政府和社会资本合作项目政府采购管理办法采购管理办法（财库（财库20142014215215号）号），适用于PPP项目选择采购社会资本合作者的过程。28三、我国PPP项目政府采购制度构

23、建（四）（四）法律政策体系法律政策体系法 律l 预算法预算法及其实施条例及其实施条例 l 政府采购法政府采购法l 政府采购法实施条例政府采购法实施条例政 策l关于加强地方政府性债务管理的意见（国发43号）l关于深化预算管理制度改革的决定（国发45号） l国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发201460号） l财政部关于推广运用关于推广运用PPP模式有关问题的通知（财金 201476号） l财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预2014351号） l财政部政府和社会资本合作模式操作指南（财金政府和社会资本合作模式操作指南（财金2014113号） l财政部政府

24、购买服务管理办法（暂行）（政府购买服务管理办法（暂行）（财综201496号） l财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知（财金2014156号） l财政部政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法（财库2014214号） l财政部政府和社会资本合作项目政府采购管理办法政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 （财库2014215号） l国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发20153号）l发改委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知（发改基础201549号）l民政部等关于鼓励民间资本参与养老服

25、务业发展的实施意见（民发201533号）29四、四、PPPPPP项目政府采购管理办法主要内容项目政府采购管理办法主要内容30 1、定义：定义： PPPPPP项目政府采购，是指政府为达成权利义务平衡的项目政府采购，是指政府为达成权利义务平衡的PPPPPP项目合同，项目合同，遵循物有所值原则，按照相关法规要求完成遵循物有所值原则，按照相关法规要求完成PPPPPP项目识别和准备等前期工项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。（第二条）作后，依法选择社会资本合作者的过程。（第二条） 2、采购方式和代理机构：采购方式和代理机构： PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞

26、争性磋商和单一来源采购。（第四条） 项目实施机构项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。 PPPPPP项目实施机构项目实施机构可以委托政府采购代理机构办理PPP项目采购事宜。PPPPPP项目咨询服务机构从事项目咨询服务机构从事PPPPPP项目采购业务的，应当按照政府采购代理机项目采购业务的，应当按照政府采购代理机构管

27、理的有关要求及时进行网上登记。（第三条）构管理的有关要求及时进行网上登记。（第三条）四、 PPPPPP项目政府采购管理办法主要内容项目政府采购管理办法主要内容31 3 3、强制资格预审：、强制资格预审：（第六条）（第六条） PPPPPP项目采购实行强制资格预审。项目实施机构应当根据项目项目采购实行强制资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。应和实现充分竞争。 公

28、告应当在省级以上财政部门指定的媒体上发布，公告时间不公告应当在省级以上财政部门指定的媒体上发布，公告时间不得少于得少于1515个工作日个工作日。响应不足3家的，重新资格预审，仍然不足3家的，可以调整实施方案选定的采购方式。 资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）（政府和社会资本合作中心）备案。四、 PPPPPP项目政府采购管理办法主要内容项目政府采购管理办法主要内容32 4 4、评审小组要求：、评审小组要求： （第七条）（第七条） 项目实施机构及采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。 评审小组

29、由项目实施机构代表和评审专家共由项目实施机构代表和评审专家共5 5人以上单数组成，人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/32/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1 1名财务名财务专家专家和1 1名法律专家名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。四、 PPPPPP项目政府采购管理办法主要内容项目政府采购管理办法主要内容33 5 5、政策功能要求：、政策功能要求：（第十条） 项目实施机构应当在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要

30、求，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的担保要求。 如：中美投资协定已将政府采购从准入前国民待遇、高管人员、业绩要求等条款作为排除。项目实施机构可以在采购文件中规定限制外资参与、给予内资优惠，提出高管和董事会中国籍人员构成比例、转让技术、当地含量比例等政府采购政策要求。 四、 PPPPPP项目政府采购管理办法主要内容项目政府采购管理办法主要内容34 6 6、强制采购结果确认谈判：（第十四条至第十六条）、强制采购结果确认谈判：（第十四条至第十六条） PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。的采购结果确认工作。 采购结果确认谈判工作组采购结果确认谈判工作组成员成员及及数量数量由项目实施机构确定由项目实施机构确定，但至少应当包括财政预算管理部门财政预算管理部门、行业主管部门代表行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理部门和环境保护部门代表价格管理部门和环境保护部门代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。 依序与候选社会资本，及其