行政处罚办案及文书制作讲义

1、行行 政政 处处 罚罚 文文 书书 制制 作作 2012016 6年年1 1月月2525日日 1、现场笔录制作2、询问笔录制作3、调查终结报告撰写4、处罚决定书草拟笔录类文书制作 笔录是我们办理行政处罚案件过程中，依照法定程序如实地记录行政执法活动的文书。它是法定的证据之一，又是制作处罚文书的重要依据，具有法律效力。常用的笔录有现场笔录、询问（调查）笔录等。笔录应当符合客观性、合法性、规范性等三项要求。笔录类文书制作 1、客观性 笔录的内容必须客观、真实地反映执法活动的实际情况。它必须全面、完整、准确、及时地记录执法活动的全过程。它应当在各种执法活动的当时、当场，以文字形式加以定格。比如笔录反

2、映说话人的语气和声调，就必须注意标点符号的正确运用，是肯定，是否定，是惊愕，常常要通过标点符号表示出来。笔录类文书制作 2、合法性 行政处罚法第三十七条：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。询问或者检查应当制作笔录。”首次向当事人调查时，应当告知当事人有陈述、申辩权，有申请办案人员回避等法定权利，以及配合调查、提供有关证据的义务等。笔录类文书制作 3、规范性 包括格式的规范性、书写的规范性等。一、现场笔录制作 现场笔录在办案实践中有着十分重要的作用。首先，它是证明违法现场客观存在的事实。同时，它又是获取新证据打开案件突破口的先导。此外，现场

3、笔录对于审查判断其他证据，起着重要的鉴别印证作用。普遍认为，现场笔录的效力远远高于当事人的陈述。为了保证笔录的证明效力，执法人员必须有良好的基本功，善于思考，努力掌握制作笔录的技能技巧，以便正确反映现场检查工作的成果。(一)现场笔录制作的策略方法 现场笔录分为首部、正文、尾部三部分。 首部系检查对象及检查人员、时间、地点等基本情况，应逐项完整填写。 尾部系各方确认签名，当事人(含其在场人员)是否签名关系到笔录的效力，因此，十分重要。 正文，是笔录的主要部分。正文中，应当记录现场的环境，所见物品的摆放方位、形状、数量以及在场人员的状况等等。从执法人员进入现场所见，到“经现场查看、清点”，到商品数

4、量、品种、规格、包装标识等等。现场笔录制作 在制作笔录时，应当注意下列策略方法： 1、客观实录，不加评论 笔录中反映的现场所见，均应保持客观实录，不应作评论或判断性结论。制作笔录，要求沉着、细致，保持客观平静的心态，不要指望一个证据就能证明案件的全部事实。要认识到现场笔录必须与其他证据相印证，才能证明案件事实。而且在现场笔录中作评论、推断，不仅会影响笔录的客观真实性，降低其证明效力，还易致当事人情绪对立等不配合情绪，给检查工作带来阻力。现场笔录制作 现场笔录在办案实践中有着十分重要的作用。首先，它是证明违法现场客观存在的事实。同时，它又是获取新证据打开案件突破口的先导。此外，现场笔录对于审查判

5、断其他证据，起着重要的鉴别印证作用。普遍认为，现场笔录的效力远远高于当事人的陈述。为了保证笔录的证明效力，执法人员必须有良好的基本功，善于思考，努力掌握制作笔录的技能技巧，以便正确反映现场检查工作的成果。现场笔录制作2、贴近案情，详略得当可以采取“由整体到局部”的方法，首先简要描述大环境，方位地点，再收缩到具体需要重点检查的位置；对大环境、方位等，与具体案情关联不大的内容，可以简略记录，而对于与案情关联紧密的商品、标识、工具，甚至能证明案件事实的地面痕迹、毁损物品、废弃包装物的状况都应详记，并尽可能加以固定提取。只有紧紧围绕案情，记录详略适当，才能使笔录在证明案件事实中发挥应有的作用。现场笔录

6、制作 3、抓住重点，讲究技巧 现场检查中，往往可以意外地发现一些对定案十分关键的证据，但不注意策略，它又会马上消失，不可复得。由此，办案人员必须开动脑筋，采用一定技巧将这些“活”证据予以记录、固定并提取，避免这些重要证据从身边溜掉。现场笔录制作 (二)现场笔录制作的一般要求 1、检查时间、地点应精确填写，当事人是个人的，当事人栏内应填明姓名、性别、年龄、工作单位和住址。当事人是单位的，应写明单位全称。千万不能个人与单位两栏都填，导致当事人不清。现场笔录制作 2、检查情况栏应当记录现场的环境，所见物品的摆放方位、形状、数量以及在场人员的作业情况等等。从检查人员进入现场所见，到现场查看、清点的情况

7、，到商品数量、品种、规格、包装、标识、质量状况逐步记载。现场收集书证，物证，现场收集书证，物证，拍照、录像的活动以及采取强制措施、抽拍照、录像的活动以及采取强制措施、抽样取证、现场鉴定的情况均应在笔录中有样取证、现场鉴定的情况均应在笔录中有记载。记载。现场笔录制作 3、笔录写好后要交当事人阅读或向其宣读，并由当事人签章。当事人拒绝到场或者拒绝签章的，应在笔录中说明原因。有见证人的，见证人也应签章或盖章。签字的同时应要求当事人按手印按手印。现场笔录制作 （三）现场笔录常见问题剖析 现场笔录是行政机关实施行政处罚的重要证据，是对违法现场情况的客观描述，具有较强的证明效力。其用语要客观，记录应全面。

8、但在实际办案中，少数执法人员对其重要性认识不足，做记录时马虎，造成现场笔录质量不高，甚至出现严重失误的情况。现场笔录制作 1、记录的词语主观性较强。 有些执法人员未能把握住现场笔录的即时性、现场性和真实性的要求，制作的现场笔录包含的主观性因素太多。表现在： （1）对物品数量不能做出精确描述。使用“大约”、“大概”、“估计有”左右”等模糊或不确定词语，这是制作现场笔录的禁忌。 （2）现场进行主观认定。先入为主，使用“违法”、“非法”、“擅自”等词语，或者像制作处罚文书一样，直接在现场笔录中叙述违法情形。 （3）以现场笔录代替询问笔录。现场笔录制作 2、记录的主体性内容不全面。 有的不能全面记录检

9、查的内容、方法、结果和相关人员的行为等情况。所记的主体性内容不全面。表现在：（1）只记录实施现场检查的结果而未记录检查活动的过程。如未记录检查过程中的拍照、录像，收集、提取其他证据，邀请其他人员到场等情况。其实，对这些情况应一并记录，以相互印证，形成证据链。（2）只记录执法人员的检查行为而未记录当事人的活动状况。如未记录检查过程中现场工人是否正在作业，营业员是否正在销售商品，当事人是否按要求提供票据、账册以配合检查等。对这些情况，也应一并记录，从而体现现场笔录作为一种动态笔录的性质。 现场笔录制作 （3）只记录实施检查的内容而未记录采取相关措施的情况。如未记录在检查过程中，依据现场情况而作出的

10、先行登记保存、封存、扣留等措施。按有关要求，采取相关措施也是现场笔录应记载的内容。 （4）只记录发现物品的数量而未记录其数据来源和获取途径。如未记录在检查过程中确定的物品数量依据、方法和过程(盘点、称重、查账等)。如此记录的数据是否真实、合理，值得怀疑。现场笔录制作 （5 5）只记录当事人未签名的事实而未注明其不签名的原因。实践中，许多执法人员往往忽视对当事人未签名原因的记载，这样的笔录不符合最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定第十五条“当事人拒绝签名或不能签名的，应当注明原因”的规定，应予纠正。现场笔录制作 3、填写的辅佐性项目不完整。有的执法人员对现场笔录中辅佐性项目填写不完整，甚至

11、漏填。表现在（1）检查时间填写不精确。有的只填写现场检查的日期，而不填写起止时间；有的虽然填写了时间，却未能精确到分钟。（2）检查地点填写不清楚。只写到街道或村组，而未写清门牌号，或通过选择参照物的方式确定具体地点。（3）当事人身份填写太简单。不少现场笔录只填写当事人的姓名，不填写其年龄、性别、身份证号码、住址等其他基本情况。二、询问笔录的制作 （一）询问的一般要求 1、询问时，办案人员不得少于2人。办案人员应该熟悉案情，明确询问要达到的目的。2、对当事人应个别询问，一个案件如果有数个当事人，应当及时分别进行询问，并要注意防止他们相互串供。询问中要把握好询问的节奏和主动性，注意抓取证据。询问笔

12、录制作 3、询问时，应首先向被询问人表明执法人员身份，然后查明被询问人的身份等情况，并在笔录的首部填明。向被询问人说明询问的理由、依据和大致内容，告知其享有的权利和义务，如：申请办案人员回避的权利、如实反映情况、提供证据的义务等，然后根据案情逐个问题进行询问。4、询问必须客观、全面、不能有偏见，更不能采用诱导等手段迫使被询问人按照办案人员事先虚构、设想的事实进行回答，询问中一定要把违法行为实施的时间、地点、人员、动机、手段、过程、结果、目的，所涉及违法物品的名称、数量、来源、进销价格、牟利情况，有牵连的单位和个人情况询问清楚。询问笔录制作 5、要把握好提问的方式，选择好突破口。要注意对案件知情

13、人、证人所收集的证据的保密，不能将此类证据轻易交当事人对质。6、询问要与其他调查工作相结合，边询问、边调查，互相印证，互相推动，不能仅仅依靠询问的材料定案。7、询问笔录要当场记录，不得事后追记和补缺。笔录要字迹清楚，记载准确又全面，提倡使用电子版记录，省去涂改、字迹不清楚等麻烦。询问笔录制作 8、笔录制作时要尽可能记录被询问人的原话和询问情况，对于方言土语和含义不清的词句，应用普通话注明。被询问人对提问不作回答或回答吞吞吐吐、避重就轻等都要如实记录在案，当事人使用外人难懂的行业术语的，应如实记录，并接着让其作适当解释。9、询问完毕，笔录应交当事人核对，当事人没有阅读能力的，要向其宣读。如笔录有

14、遗漏或者差错，应允许当事人提出补充或改正，笔录核对无误后，应签注“本记录我已看过（或已向我宣读过），与我讲的一致”。当事人应当逐页签名、按手印（包括更改、补充处）。办案人员也应在笔录上签名。（被询问人拒绝签名或盖章的应当在笔录上注明。这种情况要极力避免，未经签名的询问笔录几乎没有法律效力。）10、较复杂的案件，询问人员应先拟好询问提纲。多次询问的，应记明次数。询问笔录制作 （二）询问的类型按照办案的过程，可以将询问分为初问、重点询问、通问三种类型。A、初问。即对当事人初次接触的询问。初问时，取证的主要目标是：1、搞清当事人的基本情况，要逐项填写询问笔录首部。当事人是外地人的必须注明本市暂住地，

15、联络方式、联系电话、手机、传呼机号码，一般情况下，都应当查验、复制被询问人的居民身份证。是单位违法的，也要搞清违法单位的基本情况及被询问人在其中的职务及案件中所处的地位。询问笔录制作 2、固定现场违法事实。将现场查获的违法事实，用询问笔录的方式固定下来。一是通过提问，让当事人口头描述违法现场的情况。二是以提问的方式对现场发现的证据搞清用途，使当事人陈述的事实与现场查获的事实基本吻合或能相互衔接。如果出现相反或相矛盾的情况，应要求当事人作出合理的解释，进一步排除矛盾，剔除虚假证据。三是通过提问，搞清现场人员的岗位任务等活动情况，以弥补查获现场时难以固定人员状况的漏洞。3、把产生违法活动的来龙去脉

16、搞清楚。对于当事人如何策划、分工、筹措、实施的经过，在各时间段中投资分利状况等问明白。询问笔录制作 4、追查涉案财物的去向。查清涉嫌违法财物的存放地、保管人以及销货款、违法所得的去向。5、搞清参与违法的其他人员情况。要根据具体案情，逐一问清哪些人参与及各个参与人的基本情况以及联络方式，如手机、传呼、住址等，以便查找相关人员，进一步搞清案件事实。询问笔录制作 6、进一步扩大查案成果。初次询问实施得当，可以趁违法人员惊魂未定或不知案情严重性的情况下，出其不意进一步打开案件的突破口。在询问中，要紧紧围绕已掌握的“事”（违法事实）、“人”（涉嫌参与人）和“物”（证据、财物），由此及彼，拓展线索。可以“

17、事”为核心，牵出“人”和“物”，也可以“人”为核心，牵出“物”和“事”，以“物”为核心，牵出“人”和“事”。总之，要充分利用已掌握的事实和线索。问明其他相关情况。询问笔录制作 B、补充询问（又称重点询问）。 是指行政机关掌握了新的线索需要调查，或发现有待进一步弄清的问题时，对当事人进行有重点的询问。询问之时，应当注意以下几点：选择好询问的角度及切入点。对需要突破的问题，要根据案情及对方的心理状态，选择其“防线”最薄弱的环节，作为突破口或“单刀直入”或“迂回进攻”。询问笔录制作做好一次完成调查的充分准备。如询问某一事实，即应准备搞清该事实的“五何”要素、重要情节、手段、产生违法的来龙去脉、涉案财

18、物的去向、参与人情况等等，尽量避免疏漏。注意证据的相互印证，排除已掌握的证据中的矛盾点，去伪存真，进一步固定定性处罚的重要证据，防止日后当事人翻供。注意程序事实的记录。对不愿意作陈述申辩的，要作出其放弃陈述申辩记录；询问结束之前，再给对方一次补充陈述的机会并记录在案；对愿意在以前相关笔录上签字的，应让其在笔录上补充签字并注明原由。询问笔录制作 C、通问。又称全面询问。在办理复杂重大案件过程中，在违法事实已基本查清楚，调查终结前，让当事人对办案经过、违法事实等从头至尾再作一次陈述、申辩；使办案人员在草拟处罚决定之前做到心中有数。询问笔录制作 (三)询问的方法 在询问中，根据所想了解的不同情况和被

19、询问对象的不同特点来选择不同的问话方法。常用的有以下几种方法：1、开放式询问。它是指不限制回答内容的一种提问，多用于仅有案件线索，办案人员对案情不甚了解的情况下使用。这一方法能使被询问人自由发挥，给被询问对象以回答问题的主动性，可使询问人获得更多的信息。2、封闭式询问。它是指把回答内容限制在一定主题或范围的提问。这一方法有利于控制回答方式和内容，使询问活动围绕中心话题进行。询问笔录制作 3、延伸式询问。它是指以前一回答内容为基础进行深入提问的一种方法。它有利于询问人从回答中寻找新的问题和线索。可以结合第1种开放式询问方法综合运用。4、确认式询问。它是指为使被询问对象对有关情节作出确认性回答而使

20、用的一种方法。此种问话方式有利于核实已获得的相关证据。三、撰写案件调查终结报告 调查终结报告内容要全面。纵的方面要从案件的来源一直写到调查工作结束为止；横的方面，对当事人的基本情况、案件的事实、证据、处罚的理由、法律依据和处罚意见，都应作详细的叙述。调查终结报告是提交领导进行审批的文字依据，也是制作处罚决定书的基础，是对整个案件的总结，反映出了办案人员的业务理论水平和写作能力。调查终结报告由标题、正文、落款三部分组成。案件调查终结报告 （一）标题。调查终结报告的标题是特定化的。标题由当事人+案由（违法行为类型）+文种组成。如“关于*涉嫌无照经营化肥一案的调查终结报告”。 （二）正文。这是报告的

21、主体部分，一般包括6个方面的内容。 1、案件来源和调查的经过。包括发案的经过、立案时间、批准立案的机关；调查经过，包括承办人员的组成，调查的时间、范围、方法步骤和主要问题结果等。案件调查终结报告 2、当事人的基本情况。当事人是单位的，应写单位的全称，并写明地址、法定代表人（负责人）、企业类型、经营范围、营业场所、注册资金等有关情况。当事人是个人的应写明姓名、性别、年龄、民族、籍贯、文化程度、政治面貌、工作单位、职务或职业、住址等。 3、违法事实。写明已查清的违法事实。主要写清当事人实施违法行为的具体过程，包括作案时间、地点、动机、目的、经过、手段、情节、非法所得、非法经营额、违法行为造成的后果

22、。特别要把重要情节、疑难问题、关键所在作重点的叙述。 4、相关证据材料及其证明事项。案件调查终结报告 5、需要说明的相关问题。这部分重点写与本案有关联的其它违法事实。即当事人是否有过前科，是否被其他部门处理过。 6、案件性质。通过对当事人的违法事实和证据的综合分析指出当事人的违法行为违反了法律、法规、规章的规定，认定其违法的性质。对违法的行为性质不能笼统的称为违法行为。 7、处罚依据及处罚建议。即在案件性质认定后，依据什么法律，实施何种处罚。处罚建议是根据查明的违法事实、性质、法律规定，结合当事人造成的社会危害后果，拟作出的处罚意见，应逐条列明，并说明计算的方法等。如有意见分歧应叙述，以供领导

23、审批参考。 （三）落款。由办案人员及办案机构负责人签名，时间。案件调查终结报告 调查终结报告一般有四种写法： 第一种：时间顺序法，即按违法行为时间顺序写。具体又有两种形式，对违法行为仅一次的，可按违法行为的起因、产生、发展及后果的顺序阐述；对多次违法的案件，即按照各次作案的时间先后顺序叙述。 第二种：综合归纳法，即把整个案件中的同类违法事实加以归纳叙述。这种写法适合于违法次数较多，且违法的形式、手段、情节大致相同的案件。 第三种：即先主后次法，也就是先写主要的违法事实，后写次要的，并突出主要的违法事实。这种写法适用于次数较多或几种违法行为并存的复杂案件。 第四种：突出主当事人法，也就是突出主要

24、的当事人，以主要当事人为主线进行叙述，这种写法适用于多个当事人共同违法和集体违法案件，应充分反映出各个当事人的主次。四、草拟说理式行政处罚决定书 说理式行政处罚决定书，旨在用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容，使当事人认识到该案件事实清楚、证据充分、程序合法、处理适当、合情合理。 （一）内容要完整。制作说理式行政处罚决定书要做到遣词准确、文理清晰、语言简练、重点突出。说理式行政处罚决定书 行政处罚决定书的内容包括：首部、案件事实、证据的列举、法律适用的理由、案件的办理程序、行政处罚的履行方式和期限等。在制作过程中应注意以下几个方面： 1、首部应简明扼要、准确、规范，其内容包括标

25、题、文号、当事人基本情况。说理式行政处罚决定书 2、案件事实的表述应完整准确。事实的叙述主要包括违法行为发生的时间、地点、人物、经过、情节和结果等要素，叙述一般应当违法行为发生的时间顺序，严格履行行政处罚的法定程序，客观、全面、真实的反映案情，并要抓住重点，详述主要情节和因果关系。叙述的违法事实要围绕违法行为的构成要件（即违法主体、客体、主观方面、客观方面）来展开。对当事人的悔改表现等可以影响量罚的从轻或者减轻情节也应当写明。在叙述事实时不应有反问、设问、疑问等任何主观的评论性语言，案件认定的事实就是有证据证明的法律事实，应与客观事实吻合或者接近。说理式行政处罚决定书 3、证据的列举。违法事实

26、必须是经过调查核实，有充分证据证明违反法律法规和规章的行为。对于认定违法事实的证据要求明确、具体，在叙述违法事实后单独列举证明违法事实的主要证据，要在叙述违法事实后逐一详细列举。 4、法律适用的理由表述应全面完整。理由部分应当写明对违法事实认定后实施处罚的理由和处罚的法律依据。说理式行政处罚决定书 (3)对自由裁量权的行使，应当在行政处罚决定书中说明理由。在处罚额度上有合乎情理的文字说明，对案件当事人违法行为具体情节、当事人主观态度、悔过表现、侵害结果、从轻或减轻、从重处罚的原因等进行论述，使自由裁量有充足的理由。5、案件的办理程序应有所交代。行政处罚文书不仅要反映案件的事实，而且要反映案件所

27、经过的程序。如查封扣押（经过法定机构鉴定的，应当如实载明）、处罚告知、听证等。说理式行政处罚决定书 6、行政处罚的履行方式和期限。应当告知当事人缴纳罚款的方式以及不服行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。要注意复议前置和对起诉期限不同的规定。 7、作出行政处罚决定的行政机关的名称和作出决定的日期，必须盖有该机关的印章。日期应以局长签发处罚文书的日期为准，印章应端正、清晰。说理式行政处罚决定书 （二）论证要充分。在处罚决定书中除应论证认定事实的理由外，还应论证适用法律的理由，在一定意义上讲，这是理由部分的核心，因为它是作出行政裁决的根本依据。法律文书的说理具有严格的“法”的规定性，无论

28、是分析的角度、分析的内容、分析的结论，都必须符合法律，不允许别出心裁、标新立异。每一个法律条文都有其确切的内涵，不能随心所欲地作出解释，因此对法律理解的正确性至关重要。法律文书中的说理实际上就是“以事实为依据，以法律为准绳”来依案说法，在处罚决定书的说理部分中，要在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律，展示其根据选定的事实而选择法律时的推理过程，才能言之成理。说理式行政处罚决定书 （三）逻辑推理要严密。文书应根据查实的证据，结合法律规定，从主体、主观方面、客体、客观方面综合分析，并运用逻辑推理严密地推定当事人行为构成违法，清楚地论证当事人行为构成违法的因果关系。案件事实是定案的根据，俗话说“事实胜于雄辩”就是指事实本身往往是最好的理由，因此法律文书的说理离不开案件事实，逻辑推理要严谨。在处罚决定书正文部分中，要围绕违法行为构成要件列举证据，并对证据的合法性、关联性、客观性分析论证，从而推导出案件违法事实，使阐明