第三章 生活社会救助

1、1第三章 生活社会救助o 学习目的和要求学习目的和要求o 通过本章学习，了解生活社会救助的内涵及其基本理论；掌握我国生活社会救助的发展历程和现行制度的主要内容；学习和借鉴发达国家几个典型的生活社会救助制度。o 第一节第一节 生活社会救助概述生活社会救助概述o 第二节第二节 外国的生活社会救助外国的生活社会救助o 第三节第三节 我国城市生活社会救助我国城市生活社会救助o 第四节第四节 我国农村生活社会救助我国农村生活社会救助23第一节第一节 生活社会救助概述生活社会救助概述4一、内涵和特征一、内涵和特征o （一）内涵（一）内涵o 生活社会救助是指国家对生活在最低生活标准之下的贫困人员进行现金和实

2、物等救助，以满足其最低生活需求的的一项社会救助项目。5 （二）特征（二）特征o 1.救助对象的全民性o 2.最低保障性o 3.适时调整性o 4.长期救助与临时救助相结合o 5.选择性6二、救助对象和责任主体二、救助对象和责任主体o （一）救助对象（一）救助对象1.无依无靠又没有生活来源的公民。例如孤儿、没有保险且无子女配偶的老人、长期患病者等。2.有收入，但生活水平低于法定最低标准。例如低工资人群、退休金不足以满足最低生活的老人、残疾人等。o 我国独特的城乡二元结构，通常将救助对象划分为：1.城市困难户2.农村贫困户（二）责任主体（二）责任主体o 生活社会救助的责任主体主要是国家国家o 国家鼓

3、励单位和个人等社会力量通过各种方式参与社会救助。作为一种社会行为，具有着政府组织无可比拟的优势。o 在我国，民政部门是生活社会救助的管理部门。乡镇人民政府、街道办事处负责申请受理、审核等工作，村（居）委会负责协助。78三、资金来源和主要形式三、资金来源和主要形式o （一）资金来源（一）资金来源o 生活社会救助的资金来源主要是政府财政承担。还有少量社会捐赠，民间募集基金，国际援助等。o （二）主要形式（二）主要形式o 1.现金救助o 2.实物救助o 3.服务救助9四、实施原则四、实施原则o 1.生存权保障原则o 2.保障最低生活需求的原则o 3.不断调整的原则o 4.与其他社会保障政策相协调的原

4、则o 5.法制化原则10五、功能与作用五、功能与作用o 1.促进机会公平o 2.缓和社会矛盾o 3.促进社会经济的发展o 4.建立健全社会保障体系的需要 11六、保障标准的确定方法六、保障标准的确定方法o 1.市场菜篮子法o 2.恩格尔系数法o 3.收入比例法o 4.生活形态法12第二节第二节 外国的生活社会救助外国的生活社会救助13一、英国的生活社会救助一、英国的生活社会救助o （一）产生与发展（一）产生与发展o 1601年伊丽莎白女王颁布了济贫法o 1834年，修订旧济贫法，颁布了新济贫法o 1942年，贝弗里奇报告，建立福利国家o 1948年，实施国民救助法，1972年，进行了修订，更名

5、为补充津贴法（二）现行制度的主要内容（二）现行制度的主要内容1.救助对象救助对象o 无固定职业，无力缴纳保险费而无法领取保险金的人o 领取的保险金不足以维持最低生活水平的人o 领取保险金期限满仍无其他收入来源的人o 未参加社会保险只能领取微博社会补贴的人142.救助内容o 低收入家庭生活社会救助o 老龄生活社会救助o 失业者生活社会救助153.救助待遇o 正常需要经常性贫困补助o 住房需要从支出角度补助 经常性项目（取暖、保健食品等） o 特殊需要 一次性单项补助（家具、衣被等） 一次性补助164.保障标准根据不同的救助对象情况不同，主要考虑因素有：o 年龄的差异o 户型，“家长”和“非家长”

6、o “单身户”和“家庭户”o 弹性波动17（三）领取条件o 救助申请制，申请家庭向补充津贴委员会递交申请书，包括家庭人口、工作人口、无劳动能力人口，收入支出等情况。o 调查制，专业人员对基本情况进行调查和审核，将调查结果反馈委员会，由委员会做出是否批准的决定。o 委员会每年出版一本申请须知，严格规定申请内容和程序。1819二、美国的生活社会救助二、美国的生活社会救助o （一）产生和发展（一）产生和发展o 20世纪30年代，经济危机给美国带来巨大打击，1933年，罗斯福当选美国总统，推行罗斯福新政，恢复经济发展，缓和社会矛盾。o 1935年，社会保障法颁布。o 1964年，约翰逊总统发表“伟大社

7、会”的演说，通过了向贫困宣战、保障民权和医疗卫生方面多项立法，影响深远。（二）主要内容（二）主要内容o 1.食品券计划（食品券计划（FSP）o 1964年正式推广，食品援助计划o 资金来源：从联邦税收中支出，各州负担管理费用o 管理机构：联邦农业部、各州及地方政府的社会福利机构共同管理o 用途：指定商店的免费或低价购买基本食品，如面包、牛奶、鸡蛋等。o 对象：毛收入低于联邦贫困线130%，或净收入低于贫困线，或不动产价值不足2000美元202.补充性保障收入（SSI）o 联邦资助（州补充）的救助计划o 对象：盲人、残疾人、65岁以上的老人o 资金来源：联邦总税收收入及各州税收o 救助水平：每年

8、随物价水平的上升而调整，确保资金购买力。213.对有需要家庭的临时援助（TANT）o 1935年，“抚养未成年子女家庭援助计划”，旨在救助父母一方丧失劳动能力、死亡、长期离家出走或事业家庭的孩子。o 1996年，“对有需要家庭的临时援助”，家庭收入不超过州贫困线185%的家庭都有资格享受。食品、衣着、住所等必需品补助。o 1988年，“就业与基本技能培训计划”，摆脱对救助的依赖。o 联邦健康和人文服务部与州的人文服务部协同管理。224.低收入家庭能源补助计划(LIHEAP)o 1979年，应付能源价格上涨的应急措施。o 对象：收入低于联邦贫困线150%，或在州中等收入60%以下的家庭o 用途：

9、取暖和制冷费用。o 形式：现金、燃料、预付账单、房屋御寒的加固材料、票券等。o 资金：联邦政府筹集。235.一般救助(GA)o 地位：最后的救济手段o 对象：无家可归者和没有资格受助于其他救助计划的穷人。o 资金：州和地方资助o 标准：各州有差异，通常较低o 管理部门：州和地方政府的社会福利管理局246.三个营养计划o 全国学校午餐计划、全国学校早餐计划、暑期食品服务计划o 对象：家庭收入低于联邦贫困线130%的儿童可免费享受早餐和午餐，家庭收入在联邦贫困线130%185%的可享受低价伙食。o 资金：联邦总税收，各州负责管理费用o 管理部门：美国农业部食品营养司通过各州教育部门进行管理。252

10、6三、日本的生活社会救助三、日本的生活社会救助（一）产生和发展（一）产生和发展o 1932年，颁布实施救护法o 社会救助四原则o 1950年，制定实施生活保障法o 1956年，颁布实施社会福利事业法，福利事务所o 民生委员会制度，民间组织，1948年法制化。民生委员会法，协助单位（二）主要内容社会保障法社会保障法的基本内容：的基本内容：第一，生活保护的目的第二，促进自立（人格、生活、劳动、经济）第三，最低生活第四，生活保障生活保障的基本原理：生活保障的基本原理：平等原理、最低生活原理和补助性原理27（三）生活保障实施的基本原则o 申请保护原则o 保护基准原则o 保护的应即性原则o 家庭单位原则

11、2829四、智力的生活社会救助四、智力的生活社会救助o （一）产生和发展（一）产生和发展o 1924年，智力率先在拉美国家建立自己的社会保障制度o 社会救助计划和社会保险计划混合在一起，难以自成体系o 1980年，完成社会保障制度改革，社会救助制度独立出来（二）主要内容o 1.养老救济金养老救济金o 对象：65岁以上生活贫困的老年人和18岁以上生活贫困的残疾人，生活来源不足的弱智者。o 条件：至少在智力连续居住3年，无个人收入或领取养老金低于法定最低养老金的50%。o 管理机构：大区政府和福利标准委员会o 程序：申请经济状况核查区长审批福利标准委员会发放救济金30o 2.统一家庭津贴统一家庭津

12、贴18岁以下的未成年人和任何年龄的残疾人领取了家庭补助的未成年人，其母亲也可领取怀孕妇女不领取养老救济金的弱智者o 3.失业救助失业救助失业前两年中至少就业52周，进行就业登记，能够并且愿意工作，不是因为个人原因失业o 4.生活用水补贴生活用水补贴占全国20%的最贫困阶层为对象，联邦政府划拨资金，各个城市具体实施，补贴数额灵活3132第三节 我国城市生活社会救助33一、城市居民最低生活保障制度概述o （一）含义（一）含义 o 指持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准的，均有权利从当地人民政府获得基本生活物质帮助，以使其生活水平达到最低生活保障标准的社

13、会救助制度社会救助制度。 城市居民最低生活保障条例（二）城市居民低保制度的建立和发展（二）城市居民低保制度的建立和发展o背景：背景：1.传统制度的缺陷传统制度的缺陷 救济范围狭窄、救济标准偏低、救济经费不足、救助工作随意性大。2.城市出现的新贫困问题城市出现的新贫困问题 下岗失业职工增加、隐性失业显性化、社会保障走向社会化、通货膨胀、贫富差距拉大（二）城市居民低保制度的建立和发展（二）城市居民低保制度的建立和发展35o 试点阶段（1993.61995.5）o 推广阶段（1995.51997.8）o 普及阶段（1997.81999.10）o 落实阶段（1999.102001.6）o 提高阶段（2

14、001.62003）o 完善阶段（2003）36二、城市居民低保的基本内容37（一）保障对象o 两个限定条件：一是“非农业户口的城市居民”；二是“家庭成员的平均收入低于当地城市居民最低生活保障标准”。o 1.三无人员o 2.失业期间的贫困居民o 3.在职、下岗或退休的贫困居民o 4.天灾人祸造成的暂时贫困o 5.国家政策规定的特殊保障对象38（二）保障标准o 当地维持基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用。o 保障标准应根据当地的消费、物价、生活习惯和财政能力而定，具体应遵循:o 1.实事求是，量力而行o 2.特殊人群，适当倾斜o 3.动态管理

15、，合理调整o 4.风情层次，相互衔接41（三）资金来源o 1.市县两级地方政府财政o 2.社会捐赠资助o 3.省级财政预算列支的省级调剂金。主要用于补贴承担属地化管理保障任务比较重而且财政特别困难的市县。o 4.1999年以后，为了保证资金的落实，中央财政开始对各地区进行补助，到现在，除北、上、苏、浙、粤外，中央和地方财政均以1:1负担低保资金。（四）待遇领取程序o 个人申请o 居委会核实o 街道办审核o 区（县）民政部门审批o 市民政部门复核备案43三、城市低保的实施现状三、城市低保的实施现状o 2013年我国城市低保救助1096万户、2061万人，全年支出资金724.5亿元。（新华网）o

16、2014年全国城市居民最低生活保障（以下简称“城市低保”）人数由2013年的2061.3万人次下降至1880.2万人次。截至2014年12月底，全国城市低保平均标准为410.5元/人月，低保月人均支出水平为274.6元/人月。o 全国城市低保支出由2010年的495.9亿元增加到2014年的648.5亿元。相反，城市低保人数在“十二五”时期的前四年继续呈现下降趋势。四、城市流浪乞讨人员的生活救助四、城市流浪乞讨人员的生活救助（一）城市流浪乞讨人员生活社会救助的建立（一）城市流浪乞讨人员生活社会救助的建立o 1982年，国务院颁布了城市流浪乞讨人员收容遣送办法o 实施过程中存在的问题：问题：1.

17、社会救助功能的淡化，社会管理功能的逐步强化2.收容遣送对象随意扩大化3.执法人员打骂、侮辱被收容遣送人员情况普遍4.收容遣送利益化（二）主要内容（二）主要内容o 2003年6月，国务院颁布城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法o 原则：原则：自愿受助，无偿救助o 宗旨：宗旨：保障流浪、乞讨人员的基本生活权益，完善社会救助制度o 机构设置：机构设置：民政部门管理部门，设立救助站，公安、卫生、交通、城管等部门相互配合。o 救助措施：救助措施：食物、住处、医疗服务、联系亲属、交通费用o 救助站的管理救助站的管理o 工作人员的行为规范工作人员的行为规范o 受助者权利义务受助者权利义务（三）取得的成效

18、和存在的问题o 成效：成效：o 救助站、流浪未成年人救助保护中心、定点医院的建设，现代化信息系统的建立。o 在工作创新方面不断推进，救助工作呈发展和上升趋势。o 救助管理在政策落实上不断完善。存在的问题：存在的问题：o 自愿求助者少。o 求助者中很多人并非所谓的“生活无着落的流浪乞讨人员”。o 临时救助无法满足特殊求助对象的需求。o 受助人员返回住所地或所在单位非常困难。o 街头流浪乞讨人员有增多的趋势。o 部分地区落实救助管理经费有困难。49第四节 我国农村生活社会救助50一、五保供养o （一）建立与发展o 1956年中央的农业四十条 ，对于社内缺乏劳动能力、鳏寡孤独的社员，统一筹划，生产上

19、适当安排，生活上适当照顾。“吃、穿、烧、葬、教（未成年人）”o 同年6月，高级农业生产合作社示范章程，对于缺乏劳动能力，生活上没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予适当安排和照顾，保证吃、穿、柴火供应，年幼的接受教育，年老的死后安葬。o 经历多年发展，五保的内容、形式、办法也发生着变化，逐步演变为“吃、穿、住、医、葬（未成年人保教）”o 由集体福利事业转化为现代社会保障制度，所需资金由农民分摊转为财政负担。o 2006年3月1日，国务院颁布实施农村五保供养工作条例（二）主要内容o 1.供养对象供养对象o 符合下列条件的老年人、残疾人或未满16周岁的村民。o 第一，无法定义务抚养人，或者有抚养

20、人，但是不具备抚养能力的o 第二，无劳动能力的o 第三，无生活来源的53o 3.供养内容供养内容o 粮、油、燃料、服装、被褥、住房、医疗、丧葬事宜、未成年人教育等。o 4.经费来源和标准经费来源和标准o 地方政府财政和村集体；o 不低于村民的一般生活水平o 5.形式形式o 集中供养、分散供养o 6.财产和遗产的处理财产和遗产的处理o 可以使用，不能自行处分；遗产归集体o 7.监督管理监督管理o 依照五保供养条例规定，依法管理54二、农村居民最低生活保障制度o （一）建立和发展o 1992年，我国农村最低生活保障制度率先在山西左云县试点。o 1994年，在山西省民政厅指导下，阳泉市开始建立农村社

21、会保障制度试点工作。6月，颁布实施阳泉市农村社会保障试行办法，规定：县、乡、村根据各自经济发展的不同状况，确定基本生活保障线，对生活在基本保障线以下的贫困户，以户为单位建立档案，逐年核定实行救济，使其生活水平达到基本保障线。o 同年，上海也着手试点。55o 1994年，国务院召开第十次全国民政会议，提出到20世纪末，要在农村初步建立与经济发展相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度。山西、山东、浙江、河北等列入试点。o 1996年1月，民政部首次提出了积极探索农村最低社会保障制度的任务。o 1996年底，正式印发关于加快农村社会保障体系建设的意见，并进一步制订了农村社会保障体系建设指导方案。试点逐步扩大。o 1997年以后，政府社会保障工作重心转向城市，农村各自为政，发展失衡。o 2003年10月，党的十六届三中全会提出：“有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。o 2007年7月11日国务院下发国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通