欧盟农业补贴政策的演进及其对我国的启示

1、欧盟农业补贴政策的演进及其对我国的启示欧盟现有28个成员国，总人口达5.06亿，耕地面积总共有1.064亿公顷。作为世界上最大的区域经济体，自建立伊始，欧共同体欧盟前身就通过标准化法律制度，制定共同农业政策Common Agricultural Policy，CAP：采取单一市场原那么，对内取消各种贸易壁垒，对外制定统一关税;采取共同体优先原那么，成员国之间农产品贸易优先，且优惠于外部国家;采取共同财政原那么，各成员国按一定比例，共同承担农业财政支出。半个世纪以来，经屡次调整和改革，欧盟已成为国际农产品贸易主体之一，其农业现代化程度稳居世界前列;欧盟农业条件与我国相近，其一体化初期区域经济和工

2、农“二元特点，又与我国目前较为类似。因此，欧盟经过长期调整改革形成的完善的农业补贴政策，对我国颇具借鉴意义。深化理解和分析欧盟农业补贴制度的演进及其特点，对我国今后制定科学、合理的农业补贴政策，最终实现农业可持续开展意义重大。一、欧盟农业补贴政策的改革演进一农产品价格支持政策参考价格：居于价格体系的中心，大于或等于干预价格。对施行公共干预的谷物、肉类和乳制品等，根据欧盟最供不应求地区的市场价格确定。与原目的价格不同，参考价格消费指导性较弱，非价格上限，仅是计算农产品干预价格的根据。从实际销售价看，改革前接近目的价格，改革后多数高于参考价格。干预价格：农产品最低下浮价格，形成方式有三种：一是等于

3、参考价格，二为参考价格的一定比例，三是通过招标形成。与之前根据最大产粮区法国奥尔姆消费本钱与市场制定，且低于目的价格6-9%，区别非常明显。当市场价低于干预价格时，政府将以该价收购，或给予农户差价补贴，保障最低收入。边境价格：非欧盟国家谷物、肉禽蛋、奶制品和糖类等，运达欧盟边境的到岸价，再加上进口税而成。由于施行关税顶峰，通常大于参考价格和干预价格。本质建立一种保护性“闸门制度，防止外部低价农产品倾销。与原门槛价格区别，进口税由欧盟在多双边会谈中确定，而差价税那么用门槛价格减去到岸价。二单一直接支付制度欧盟方案以一种渐进的方式，最终实现将与消费挂钩的直接补贴政策，转变为不挂钩的单一直接支付制度

4、Single Payment Scheme。由“蓝箱而转变为“绿箱，特点是直接支付不再与消费挂钩，但与环境、食品平安、动植物安康和福利、农业条件等挂钩。每个农民获得的补贴额，根据2000-2002年历史基期情况，数额一经确定，补贴便与当年种植的作物种类和面积多少无关。与“蓝箱政策相比，“绿箱最大特点是没有贸易扭曲作用，不违犯市场原那么，且操作简便，无需每年统计、计算和核查。三农村开展补贴上世纪80年代，欧盟开始关注农村和农业共同开展。2005年设立农村农业开展基金，三个“主题：提升农业和林业部门的竞争力;改善生态和农村地区环境;改善农村地区生活质量和农村经济多元化开展。详细措施有：一是优化劳动

5、力构造。鼓励老年农民提早退休，对40岁以下年轻农民从事农业消费，提供创业和投资补贴。二是促进区域农业协调开展，对遥远山区等恶劣条件下从事农业消费，补贴所需投资25%，最高达65%。三是鼓励消费高质平安的农产品，农场年补贴额3000欧元，期限5年，相关产品宣传促销费用，可按70%予以补贴。四是按欧盟环境、动植物安康和职业平安等标准消费，给予1万欧元临时性补贴;假设采取更高畜牧饲养标准，连续5年以上的，最高每头家畜可补贴500欧元。五是对农民提供相关咨询效劳者，最高补贴1500欧元。此外还有农林新产品、工艺技术、农村网络信息效劳等补贴。四其它农业补贴政策统一环境保护政策。欧盟先后通过与农业环境相关

6、的法案160多个，政策导向是鼓励农场主消费中注重环境保护。英国规定，对农民因减少农药和化肥使用而造成的减产，由政府按环保政策给予补偿。目前荷兰5%农地被划为“环境敏感地带，由荷兰和欧盟共同出资，监管农业产销活动，保护生态平衡。穿插履行标准cross-compliance。欧盟农业补贴运行机制中，农民既要履行各成员国的农业消费标准，使耕地保持良好状态。而且还要“穿插遵守欧盟关于环境、食品平安、动植物安康及福利的法规标准。假设忽略未履行，将削减补贴额度。倘成心违犯，那么至少削减20%以上，甚至完全失去补贴权利。强迫性动态调整机制。为促进农业市场化导向，欧盟从2021年开始引入这一机制，减少对大农场

7、直接补贴。规定对年获得直接补贴额在5000欧元以上的农场，按级别逐年按3%、4%和5%调减补贴幅度。据测算，每年可为欧盟节省财政支出约12亿欧元。其中80%留在调减成员国，规定用于农村开展工程。二、欧盟与中国农业补贴政策比照分析我国现行农业补贴政策，大都出台于2002 年之后，起步较晚，初步形成以价格支持、直接补贴和一般效劳支持为主、综合与专项结合的政策框架。相比欧盟，尚处于探究阶段，存在诸多差距和缺乏。一立法体系建立欧盟农业补贴，立法层次高，覆盖范围广。每一个补贴工程，均先由各成员国提出议案，经欧盟议会讨论通过，再由欧盟理事会以条例这一法律形式标准。权威性强，法律约束力辐射欧盟全境。对补贴目

8、的、范围、标准、期限、施行方式、资金来源及执行机构等，均有详尽规定。公开透明，可操作性强。直至目前，我国尚未制定关于农业补贴的详细法律法规。补贴工程的出台，大多依赖政府的农业经济政策，具有一定的应急性，缺乏稳定和前瞻，短期化效应，更没有形成合理的制度体系。二政策目的取向欧盟农业补贴政策的演变，由最初“温饱目的，即实现农产品自给，进步农业消费者的收入，转变为“稳定目的，即保持农业消费稳定，减少农产品过剩消费和减轻财政负担，进而深化为“可持续开展目的，即农业环境保护和农村可持续开展。加上贸易自由化和国际合作，为欧盟农业补贴的价值取向。我国农业补贴起步晚，且财力有限，政策目的虽多元化，但当前主要定位

9、于产业开展，即将推动农业消费，并确保粮食平安放在第一位。这取决于中国根本国情，短期内尚缺乏达支持农民收入的阶段。三运行和评估机制欧盟农业补贴政策，有完善的运行和评估机制：一是价格机制，运用行政手段调控。二是市场机制，如干预、排外保护、直接补贴和设立农业基金。三是共同市场组织，即农产品市场统一管理委员，机构精简，执行本钱低。四是评估机制，由农业和农村开展总署负责，发布评估招标通知，订立合同，由第三方独立专家施行。考察农场收入、消费构造、市场平衡、环境和农村开展等方面，做为调整或废改根据。我国农业补贴主要依靠行政推进，多头管理，政策执行受诸多部门影响，难以执行到位。地方保护主义等不良因素，导致补贴

10、资金流失。监管不力，评估机制的缺失，一定程度削弱农业补贴的效用。四补贴方式和支持程度五农产品市场保护导向欧盟为维持农产品国际竞争地位，出口方面，除使用出口退税外，还对谷物、稻米、食糖、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、禽蛋和禽肉等8类产品实行出口补贴，并对牛奶和乳制品实行出口关税配额制度。进口方面，为稳定内部农产品市场，主要采取进口容许，征收进口税，平均关税为17.9%。对需保护的农产品均施行关税顶峰，有的高于100%。另外还有季节税和从量税，并对11%农产品实行关税配额管理。我国自2000年参加WTO后，便承诺放弃农产品的出口补贴政策。农产品进口方面，调控手段仅有配额和关税。通常配额量较大，关税程度

11、也偏低。此外，还裁撤所有与WTO不符的非关税壁垒。三、欧盟农业补贴政策对我国的启示欧盟农业补贴政策，经不断改革演进，向可持续开展、贸易自由化与国际合作方向开展，为国际社会和我国农业提供有益的经历和启示。通过比较分析和研究，我国农业补贴制度，应以保障粮食平安、增加农民收入和可持续开展为目的，构建构造合理、协调高效、且简便直接的市场化导向补贴体系。第一，健全农业补贴法律体系，立法保障施行。我国农业补贴法律不健全，严重制约补贴政策的长期有效施行。作为WTO成员国，我国农业补贴立法，须表达世贸核心精神理念，遵守相关规那么和要求，并兑现我国承诺。尽快制定和健全农业补贴法律法规体系，包括农业补贴和农业保险

12、等。立法意旨明晰，规定农业补贴目的、政策工具、补贴工程、对象范围、标准根据、资金来源、发放程序及监管等方面，详尽透明，具可操作性。建立长期稳定的补贴机制，实现法治化管理，推动农业转型和现代化进程。第二，优化农业补贴构造，适度进步补贴程度。随经济开展程度进步，应适度进步农业补贴程度。我国农业需补贴的领域较多，一是优化“绿箱构造，加大一般效劳支持力度。向农业根底设施建立倾斜，增加农业科技及教育投入，注重农产品检验检疫和生态环境保护等，助推农业转型及可持续开展。二充分利用“黄箱空间。健全灵敏高效的价格支持体系，除最低收购价格政策外，对粮棉油等主要农产品，需尽快建立目的或参考价格制度，指导农业消费。鉴

13、于尚不具备全面施行脱钩直补的条件，应建立与农业投入品、种植面积、产量、收益、资源与环境等相挂钩的直接补贴制度。注重由流通环节，转向农业消费者。三农产品出口补贴，我国虽承诺放弃，但可运用出口信贷金融工具或国外进出口信贷工程，支持农产品“走出去和“引进来，促进贸易开展。第三，采用亲环境型补贴工程，与生态和食品平安结合。我国农业补贴工程，不仅具消费效应与社会效应，同时也对环境产生正负效应。有关资料显示，我国农村污染有趋于严重的倾向，水、土及大气污染35%，主要来源于“三农。一是加大环境友好型补贴工程支持力度。如新一轮退耕还林还草、湿地恢复、耕地重金属和农业面源污染治理、地表水过度开发和地下水超采治理

14、等。二是采用“亲环境的消费投入补贴政策，类如土壤有机质提升、测土配方施肥和节水灌溉设施等。三是借鉴欧盟“穿插履行契约机制，引导将农业补贴工程，与农业资源节约、环境保护及食品平安等相结合。作为获得补贴的必要条件，使农业经济与生态环境合谐共存。第四，完善运行管理机制，加强资金监管。农业补贴的巨额资金，其核算发放，涉及财政、农业、外贸、民政和银行等多个部门机构。须根据法律形式，界定职责分工，协调配合。改革条块分割的资金管理形式，考虑适当简化程序，降低运行本钱。资金专户存储，利用“一卡通或 “一折通等形式，公平公正公开，全程透明管理。同时建立健全监视约束机制，发挥各级审计和监察机关作用，对政府管理执行主体，在各环节标准监查。惩罚违法违纪现象，严防截留挪用。另外加大社会民间的监视力量，弥补官方缺漏，确保资金发放平安。第五，培育现代新型农民，保证代际过渡。随着全球老龄化趋势，各国农业新生力量参加缺乏，普遍存在劳动力构造失衡现象。据农业部公布数据，我国目前农民老龄化程度达15.4%，青壮年大都外出打工，老年人留守种粮，农业反而成了“副业。可