结建人防工程权属的界定

1、结建人防工程权属的界定结建人防工程是指结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。关于结建人防工程的权属，有以下三种主要观点。第一种观点是“开发商所有说” 。理由有三：一是根据防空法第 5 条规定的“谁投资、谁受益”原则、建设部城市地下空间开发利用管理规定确立的“谁投资、谁所有、谁受益、谁维护”原则，开发商直接投资建设平战结合人防工程， 开发商理所当然享有其所有权、使用权及收益权。二是建设部商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则 第 9 条明确规定作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积。三是部分省、市以地方性法规、规章或其他规范性法律文件的形式明确规定平战结合人防工程归投资建设者所有，如：湖南

2、、厦门、河北、苏州、上海等地。因此，作为平战结合人防工程的地下室所有权由开发商享有，并有权依法对外出售结建人防工程。第二种观点是“业主所有说” 。理由是：尽管开发商是平战结合人防工程的原始投资者， 但作为人防工程的地下室造价纳入开发总成本， 因而开发商将房屋卖出后便不再是投资者， 业主因取得房屋所有权及相关公共配套设施的共有权而成为投资者。 物权法施行后，全国各地暂无以地方性法规、 规章或规范性法律文件的形式明确平战 结合人防工程归业主共有的规定。第三种观点是“国家所有说” 。理由是： 1998 年 3 月 19 日，国家人民防空办公室、 国家国有资产管理局颁布的 人民防空国有资产管理规定第

3、2 条规定“人防国有资产是国防资产组成部分” ；第 12条规定“人防国有资产按实务形态划分：（一 ）各类已建人防工程、在建人防工程（包括口部管理房和伪装房） ；结合城市新建小区和危房改造修建，交由人防主管部门负责管理的防空地下室及其内部设备” ，中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定第25 条规定 “人民防空工程建设项目 （包括配套设施及附属工程）属国防工程和社会公益性建设项目， 按照国家规定享受优惠政策等”； 物权法第 52 条规定“国防资产属于国家所有” ，因此，作为国防资产的平战结合人防工程所有权应归属于国家所有。 同时， 部分地方城市亦明确规定平战结合人防工程归国家所有。

4、笔者认为，结建人防工程宜通过立法确定为小区全体业主共有。首先，结建人防工程不宜界定为开发商所有。理由如下：其一，开发商享有结建人防工程所有权没有法律、法规依据。目前，调整人防工程的法律、法规主要有 防空法 、 城市地下空间开发利用管理规定 ，以上法律、法规均未规定结建人防工程所有权的问题，只是规定了平、战管理、结合使用的关系问题。且根据立法法第 8条规定，上述防空法、 城市地下空间开发利用管理规定均不具有规范民事基本制度的资格。 其二， 结建人防工程的建设费用已由业主分摊。国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部关于规范防空地下室易地建设费的规定规定： “防空地下室建设所需的资金， 纳入建

5、设项目投资计划。 建设费用据实列入建设项目开发成本” 。据此， 在分摊了结建人防工程建设费用的业主、 已转移了建造成本的开发商和并未投资且未实行征收的国家这三个可能的权利主体之间，最无资格主张权利归属的应该是开发商。 其三， 从建设用地使用权的角度分析， 结建人防工程所附着的地下空间权不能脱离建设用地使用权而独立存在。 物权法第 135 条规定了建设用地使用权的权能、第 136 条规定了建设用地使用权的作用范围，即地下、地表和地面。在业主已取得了小区的建设用地使用权、已成为权利主体的前提下，如果同时承认开发商保留地下车库的产权， 等于承认了地下空间权可以与土地的使用权相分离。 而此问题在现有立

6、法上是空白， 在法理上也解释不通。因此，在开发商和全体业主之间，从建设用地使用权以及空间权相依存的角度分析， 宜得出地下车库的产权应属于全体业主所有的结论。 其四， 结建人防工程归开发商所有可能造成与业主共有权在管理和维护上的冲突。 开发商如享有结建人防工程所有权时， 必然伴随着该工程所有权的流转，而结建人防工程作为一种特殊设施，根据 人民防空工程维护管理办法 、中央国家机关人民防空工程维护管理实施细则 的规定， 人民防空工程维护管理应当遵循统一要求、分工负责、定期维护、保障使用等原则，应进行严格的日常检查与维护。 所有权人的不断流转及相关责任人的不明极易产生结建人防工程管理职责上的疏漏，这与

7、结建人防工程的功能相冲突。其次，结建人防工程也不宜规定为国家所有。理由如下：其一，国家规定修建结建人防工程的主要目的是人民防空而不是与民争利。国家人民防空关注的是结建人防工程的平时养护以及战时防空功能的发挥， 至于界定为小区全体业主所有而不是国家所有， 并不会与国家战时的征用和人防工程功能的发挥相冲突。其二， 防空法虽然要求开发商建设人防工程交给人防办管理，但并无国有化之特别规定，而且，国有化是特殊历史时期的特殊措施，政府即便根据严格的程序实施国有化，必须进行充分有效的补偿。况且，从防空法中也无法解读出国家通过国有化的方式将结建人防工程收归国有的结论。 从买卖的角度分析， 也不存在人防部门代表

8、国家与开发商或者其他相关主体签订地下人防工程的买卖合同问题。 所以， 人防部门若取得结建人防工程权属，其法理依据肯定也不是买卖。所以，结建人防工程归国有缺乏权利来源。其三，结建人防工程依据“谁投资、谁所有”的原则确定其权利归属，这既是经济规律的要求，也是法律保障私人财产权的体现。 正如上文分析， 由于无法解释国家所有的权利来源问题， 界定为国家所有既违背基本的法律和生活逻辑又与我们执政为民的宗旨相悖。而确定为谁投资、谁所有，则彰显了公平法理，又明确了权属、责任，杜绝了纷争。再次， 结建人防工程宜界定为小区全体业主共有。 主要理由有二。一是，从结建人防工程的地价因素分析。我们知道，商品房开发必须

9、履行完整的征地及国有土地使用权出让手续， 初始的土地出让金显然是开发商交付的， 开发商完成建设后通过销售行为又将土地出让金通过商品房销售价格或者面积公摊等直接或间接的方式转嫁给了全体业主， 所以， 归根结底， 全体业主应该是土地出让金的最终承担者（当然也包含持有部分未售让物业产权的开发商本身）。这也是为什么对那些属于区分所有权范围的公共场所没有争议地归属全体业主的原因。建设部商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则第 9条明确规定，作为人防工程的地下室 （即本文讨论的结建人防工程）不计入公用建筑面积。即上述土地出让金并不包含结建人防工程部分。计算容积率时，也不包含结建人防工程部分。换言之，对于

10、地表以下的结建人防工程， 国家实际上并没有收取土地出让金。 由于未付土地出让金， 结建人防工程的严格意义上的房产权始终存在争议， 房屋测绘部门在进行面积测绘时，并没有将其面积列入公摊面积。可以说，这是目前产生结建人防工程产生争议的根本原因所在。 因为没有支付土地出让金， 人防部门认为这部分是国家所有， 目的是为了实现人防用途，因而，作为国家利益的代表，人防部门拥有结建人防工程的物权；而开发商认为，既然整个建筑都由开发商建设，而结建人防工程没有列入公摊面积，因而， 当然属于开发商所有；全体业主则认为他们在购买“上盖” 时已经分摊了全部纳入容积率的地价，至于地下停车场部分是上盖土地的附属， 没有上

11、盖的地价款当然也不可能有地下停车场的承载土地了， 既然地下停车场不用计算地价， 说明地下停车场属于地面建筑物不可分割的设施。 由于我国对立体物权的研究尚未成熟， 在此情况下， 与地表不动产物权匹配的地上或者地下建筑物仍然难以逃脱“附着土地使用权”的一般规律。 （少数与地表联系并不紧密的地下、 地上设施或者建筑物如地铁、 无上盖的地下商场、 矿井、矿脉、高架桥、立交桥、过河桥梁、铁轨、有轨电车的轨道等可以作为该规律的例外） 。所以，结建人防工程当属附着地表土地使用权范畴之列。 不收取土地出让金的政策更表明结建人防工程的土地价值与地表土地使用权密不可分。因此，从土地使用权上讲，该结建人防工程应该属

12、于全体地表的全体业主。 二是， 从结建人防工程的工程成本投入分析。 开发商将其建造费用摊入到销售成本中， 从经济学的观点来看就是，结建人防工程的建筑投资者实质上就成了业主，那么，业主当然享有结建人防工程的所有权。同理，如果情况相反，则应归属于开发商所有。四、对本文所涉案例的实证分析1 结建人防工程中的车位能否有偿转让在现有的立法背景下， 可以确定开发商不可能是结建人防工程的所有权人， 在该客体的所有权系空白的前提下， 开发商应该不能出售该客体。但是， 实际的情形是地方立法在某些方面进行突破，地下车位的诉讼也不断地涌入司法领域从而无形中为该领域的将来立法积累了素材。 据笔者了解， 开发商通常是在

13、经过人防部门审批并交纳人防使用费用后将该结建人防工程中的车位出售给业主。 这种出售行为的效力认定在司法实践中也是有差异的。有认定为买卖协议无效的，有从专有使用权或空间权的角度认定为有效的。 至于能否办理权属证书，据笔者咨询某市房产产权部门的同志，得到的答复是暂缓办理。结合案例一， 在不明晰所有权且未征得所有权人同意的情况下， 开发商不得自行出售地下人防工程的所有权。但是物权法第 241 条规定， 基于合同关系等产生的占有， 有关不动产或动产的使用、 收益、违约责任等，首先按照合同约定处理。按该条文所体现原则，物的归属与物的利用是可以分离， 物的所有权人之外的其他权利人可取得对物占有、 使用的权

14、利。 具体到本案， 开发商虽非诉争标的的所有权人，但仍可以合法取得对结建人防工程占有、 使用的权利。 在不影响防空效能的条件下， 人防工程经人防主管部门同意可以开发利用， 而出售、出租车位就是最常用的方式。本案中，诉争人防工程于 2007 年报某市人防工程质量监督站备案， 注明平时用途为停车， 可认为开发商已合法取得对人防工程占有、使用的权利。 防空法第5 条规定， “人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有” 。由于本案中开发商未将人防工程建造成本摊入销售成本， 所以， 开发商是诉争标的的投资人。 在其取得了人防工程开发利用许可的前提下， 可以签约方式转让诉争结建人防工程内划分的车

15、位专用权。 关于车位专用权的期限问题， 由于合同没有约定、 立法没有规定， 只能是空白。 对购买相关设施协议协议名称中出现的“购买”二字，笔者认为，诉争的地下车位不能办理单独的权属证书， 理由同上。 购房者只能取得专属使用权， 故该协议是名为买卖实为转让使用权的合同， 开发商一次性收取的价款是地下车位使用期间的全部使用费。 协议约定， 只有小区商品房购买者可购车库、车位，故协议虽未约定使用期限，但可推定应与商品房相同。 商品房所有权无期限， 相应的土地使用权有期限，故地下车库、车位的使用期限应与相应商品房土地使用权期限相同。该案留下了几个亟待解决的问题， 如： 建设用地使用权和空间权的关系问题

16、、 空间权作为一个三维的立体空间及其八维界址问题、 空 间权的登记等，期待我们进行进一步的研究。2 结建人防工程地下车位的交付标准关于车位的标准， 狭义的法律层面还没有规定。 笔者所查到的均是地方性或行业性规定。 在库址方面， 地下车库库址宜结合城市人防工程设施选择，并与城市地下空间开发相结合。车库库址，应避开地质断层及可能产生滑坡等不良地质地带。 在车位划分方面， 要考虑到汽车的转弯半径以及是后退式进入驻车还是前进时进入等方式。 车位通常是划分为大、中、小车位，必须考虑车辆本身的尺寸加四周必须的距离组成。 这些技术性的标准是非专业性的购房者甚至是销售人员都无从了解的。 加之， 双方在售房合同

17、或专门的车位合同中均没有较详细的规定，导致车位的标准通常不明。关于车位的验收标准，合同少有规定， 依据行业管理的现状， 宜定为竣工验收备案是较为合理的。关于车位的产权登记问题， 由于大量的结建人防工程产权不明， 所以，无法办理产权登记， 而对于以车位报建的专门车位， 也涉及到根据现行的建筑测量规范和容积率计算的规范， 地下车库是不计算容积率和不分摊小区土地使用权的， 这就造成房地一致原则下， 国土使用权证登记和车位登记的脱节。结合案例二，通常开发商在出售车位时界定位层、序号、面积，但少有规定长宽度的。 本案中法院是以合同意思自治以及格式合同来判定的，虽然对车位的买受人不公，但是，棘手的问题不是

18、存在于买方和开发商之间，而是存在于相邻的两个车位之间以及与登记发证的协调。 司法的困境迫使法院只能选择简单地依据合同规定而判决驳回原告的诉讼请求。因为，本案的审理无法触及到案件的实质。 理由是：首先， 从诉讼关系主体上讲， 案例二涉及到要将相邻车位的业主列为第三人的问题， 因为王某的诉求是要改变其车位的宽度， 而仅将开发商列为被告是无法满足其诉求的。 其次， 诉争的车位是通过固定四邻界址 （坐标定位 ）来建档并发证的。在测绘作为前置发证程序的情形下，法院判决更改车位宽度即四邻界址（坐标定位）是一个专业问题而不是法律问题。 严格诉讼意义上， 应该引进专家鉴定作为裁判的依据。再次，判决更改车位的宽度还涉及到已发的两份权属证书的效力问题。 虽然司法裁判是确定物权归属的最终依据， 但那是在权属有纷