地方人大行使重大事项决定权相关问题的探讨

1、地方人大行使重大事项决定权相关问题的探讨    地方人大行使重大事项决定权相关问题的探讨舟山市人事劳动社会保障局   谢海君 刘淑娟对本行政区域内各方面工作的重大事项决定权，是宪法赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权，也是执政党把自己对国家重大事务的主张经过法律程序转变为国家意志，实现依法执政的重要途径。近年来，随着依法治国方略的深入实施，地方人大及其常委会行使重大事项决定权取得了一定成效，但与落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求还存在一定差距。因此，认真分析地方人大及其常委会行使重大事项决定权方面存在的问题及其原因，探讨改

2、进措施，促使重大事项决定权的行使尽可能到位，是当前人大工作亟需研究的课题。一、人大行使重大事项决定权存在的问题及原因分析目前，地方人大及其常委会行使重大事项决定权不很充分，不少地方人大重大事项决定权虚置的现象比较明显，其集中表现为“四多四少”：提出建议意见的多，作出决议决定的少；被动决定的多，主动行权的少；决定事项程序的多，具有实质性内容的少；决定内容抽象空洞的多，具有明确指向的少。甚至有的地方人大重大事项决定权处于可有可无的尴尬境地：应是本行政区域的重大事项，却不由地方人大决定；即使作出决定，也没有采取有效手段保证其贯彻执行，在内容上甚至被扭曲，如违反规定乱集资、乱拆建等，成为地方党委或政府

3、的“御用工具”。造成这一现状的原因是多方面的，其中，对“重大事项”内涵界定不清；人大、党委、政府三者权责不明；没有建立有效地保障机制是导致地方人大行使重大事项决定权薄弱的三个关键因素。所以，科学界定重大事项的内涵，理顺人大、党委和政府三者关系以及建立权力运行保障机制具有重要的实践意义。二、科学界定重大事项是行使好重大事项决定权的重要前提什么是重大事项？怎样确定重大事项？这是地方人大及其常委会在实际工作中普遍感到困惑的问题。彭真同志曾提出，重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。所谓全局性是指事关本行政区域的政治稳定、经济建设和社会发展大局的事项；所谓长远性是指需要逐步实施，涉及时空跨度

4、较长的事项；所谓根本性是对事物的发展和局势的变化起关键作用的事项。但是，“全局性、长远性、根本性”本身又是一个动态的、发展的概念，具有阶段性和不可比性。尤其是在建立社会主义市场经济体制的过程中，新情况、新问题层出不穷，同样一件事，在某时间段是重要的，在另一时间段就不一定重要；在此地是重大事项，在彼地就不一定是重大事项。所以，对重大事项的界定和把握应是相对的、动态的，而不是具体的、僵化的，在实际工作中，地方人大应遵循以下七个原则来科学界定重大事项。（一）合法性原则。根据有关法律的规定来确定重大事项的范围。宪法和法律有明确规定的，人大常委会应该敢于讨论、决定，切实行使好这项职权；对法律有规定但不具

5、体，或者法律没有规定的，必须按照法定的职责范围来选择和确定。（二）全局性原则。把涉及本地区全局性、根本性、长远性的重大问题和对本地区改革开放和现代化建设有重大影响的事项，确定为重大事项。如推进民主法制建设、产业结构调整、预算外资金管理、依法治市实施方案、对经济发展、环境保护有较大影响的建设项目等等。（三）人民性原则。把与广大人民群众切身利益密切相关、人民群众普遍关注、反映强烈、迫切要求解决的事项纳人重大事项的范围。如社会保障、住房制度、医疗制度等改革措施的出台等。（四）区域性原则。我国幅员辽阔，经济和社会发展不平衡，各省市、区县情况千差万别，每一个地方，既有全国或者全省普遍存在的问题，也有本行

6、政区域内的特殊问题。在大中城市，城市管理和市政建设显得非常紧迫；在边远山区，扶贫工作是最艰巨的任务；数百万元的建设项目，在经济落后地区就算件大事，而在经济发达地区，则算不上什么大事；在县级属于重大事项，而在市或省级就可能不是重大事项。因此，要从本行政区域的实际情况出发，因时因地制宜来确定重大事项。（五)动态性原则。重大事项是一个不确定的变数，重大事项的标准、内容也不是固定不变的，伴随着形势的发展变化，此时是重大事项，彼时就可能不再是重大事项，而此时不是重大事项，彼时则可能转变为重大事项，因此，应根据情况的发展变化，适时确定重大事项。（六）层次性原则。重大事项的概念上下有别，往往是权力层次越高，

7、作出的决定越抽象，越原则；权力层次越低，作出的决定越具体，越便于实施。（七）可行性原则。地方人大自身现有的资源和实际操作的能力总是有限的，在不同时期不同阶段，应该突出行权重点，量力而行，即对事关全局的、根本的、长远的重大事项行使决定权，做到少而精、细而实、出实效，并务求事半功倍。三、处理好人大决定权与党委决策权、政府行政权的关系是行使好决定权的基础人大及其常委会的决定权与党委的决策权、政府的行政权本质上是一致的。但由于三者的权力属性、职能范围和工作方式的不同，也存在着差异：一是决策的方式不同。党委决策一般由职能部门拿出意见，经党委集体讨论形成正式文件后执行；地方人大常委会决定重大事项，则是由法

8、定主体依照有关程序提出议案，经主任会议讨论后，提请常委会审议通过，然后公布实施；而政府的决策虽然也经过集体讨论，但以行政首长负责制为主。二是决策的内容不同。党委决策的内容主要是本行政区社会管理、经济社会发展等方面的重大事项；地方人大常委会决定的内容必须是法律规定范围内的重大事项；行政机关的决策则是党委决策和人大决定事项的具体化。三是决策实现的途径不同。党委的决策主要是通过政治的、思想的和组织的方式，依靠党员的模范带头作用，以下级服从上级、个人服从组织的原则来实现；地方人大常委会的决定依靠国家的强制力来实现；而政府的政策主要靠行政手段来推行。因此，在实际工作中，地方人大及其常委会要行使好重大事项

9、决定权，关键是理顺人大、党委、政府三者之间的关系，做到各司其职，协调配合。（一）处理好与党委决策权的关系。中国共产党是中国先进社会生产力的发展要求、中国先进文化的前进方向和中国最广大人民的根本利益的忠实代表，是国家事务的领导者。党关于国家事务的决策为人大决定重大事项提供了政治依据、行动方向和原则指导。毫无疑问，执政党的主张应贯彻到国家各项工作中去，并使全体人民遵循。但是，依据宪法和法律，党委决策并不必然地成为人民意志，必须通过国家权力机关作出相应决定来实现转化。因此,一方面, 地方人大行使重大事项决定权要以党的路线、方针、政策为指导，主动自觉地把党关于国家事务的决策变成国家意志，使党委决策成为

10、人民群众的自觉行动；另一方面，地方党委也要自觉规范领导方式，在决策后依法必须由人大决定的重大事项，应主动提交人大讨论决定，决不能一手包办。可见，二者之间的关系应是：党委的决策建议是人大确定重大事项的主要依据，人大决定是党委决策建议在国家意志上的体现。（二）处理好与政府行政权的关系。依照法律规定，地方人大及其常委会是地方国家权力机关，同级人民政府是它的执行机关，由它产生，对它负责，受它监督。在管理国家事务和社会事务上，人大具有重大事项的决定权，政府具有执行权和行政管理决定权。政府在行政工作中也有大量的决策活动，不过这种决策数也是为了有效地执行本级人大的决定和上级政府的命令而作出的。但由于对国家权

11、力机关的性质、地位和作用缺乏认识，不少地方政府在实践工作中不愿意、不习惯把属于人大及其常委会讨论决定的重大事项提交人大及其常委会讨论决定，如重大建设项目的上马、本行政区域内涉及多数公民切身利益的改革方案的实施等，都是自行决定或与党委共同决定。因此，要正确处理人大及其常委会依法行使重大事项决定权与政府行使行政权的关系，一方面政府要依法行政。该由人大及其常委会讨论、决定的重大事项主动提交审议，做到不越位；另一方面，人大及其常委会要增强依法行使决定权的主动性，对属于自己决定范围的重大事项，要求、督促政府提请审议，做到不失职。人大不能代行政府的决定权，政府的决定也不得与人大的决定相抵触。二者关系应是：

12、人大决定是政府执行的依据，政府执行是人大决定实施的保证。四、建立保障地方人大行使重大事项决定权有效运行的机制是行使决定权的保证徒法不足以自行，人大决定权如果没有良好的外部环境和外部力量的推动是难以有效运行的，因此必须建立和完善相应的保障机制。(一)建立横向协调机制。构建科学的“党委建议人大决定政府执行”的国家权力运行模式。人大行使决定权必须坚持党的领导，建议建立党委定期研究人大工作的制度，使人大真正成为党委“总揽全局、协调各方”中的一方，为党的主张上升为国家意志搭建一条具体衔接的通道。在协调人大与政府的关系方面，可以仿照党政联席会议的模式，建立人大常委会领导与政府领导的联席会议制度，定期研究本

13、行政区域内的重大事项。通过联席会议了解有关事项是否在本行政区域内带有全局性、根本性、长远性，掌握政府行政管理工作中的重点、难点和热点问题，协调有关重大事项的具体安排。通过这两项制度的建立和完善，逐步将“党委决策人大决定政府执行”这样一种理论上和法律上的权力运作机制落到实处。(二)完善纵向联动机制。一是对人大通过的决定，要建立专门委员会审查；人大对有关重大事项作出决议决定后，常委会要对政府据此提出的实施方案，包括实施人大决定的实际内容、目标、进度和保障措施等进行审议。使人大的决策具体化，能够得到切实有效的落实。二是要加强上下级地方人大的工作联动。上一级地方人大及其常委会的决议决定，下级人大及其常

14、委会应作出实施性决议，保障上一级人大的决议决定在本行政区域内得到有效施行。(三)构筑跟踪督查机制。一要规范有关保障人大对重大事项决定执行的制度，如贯彻情况定期报告制度、反馈制度、跟踪检查制度、不作为责任追究制度等，以及组织专题视察、执法检查等，进一步强化保障人大决定执行措施的刚性。二要完善制约手段，解决规避执行问题。对执行决议不力或不执行的，应追究责任，必要时人大可以运用质询、罢免特定问题调查等手段，来切实保障权力机关决定的贯彻实施。三是人大机关的各种工作机构要充分发挥督办职能，努力使人大及其常委会重大事项决定权得到有效实施。此外，还应加强人大行使决定权所要做的基础性工作，即解决与政府部门的信息不对称问题。本来，人大与群众的联系最为密切，所掌握的社会信息应该最为丰富和准确，但实际工作中，人大的信息渠道并不十分畅通，人大及其常委会的信息来源主要是政府部门，所掌握的情况比较分散、零碎。如果人大不能充分利用自身的资源优势，构筑快捷、有效的信息通道，那只能是政府提出什么就讨论什么，讨论什么就通过什么，通过的决议决定执行的如何，也难以作出准确的判断。因此，有必要发挥人大联系广大人民群众的优势，通过扩大公民的有序政治参与，建立完善人大联系代表制度和代表联系选民的制度，畅通信