国外铁路改革发展基本情况

1、国外铁路改革发展基本情况汇报一、改革背景20世纪8090年代，欧美主要发达国家、日本等国掀起了铁路改革的浪潮。之所以形成这样一个世界性浪潮，从我们了解的情况看，主要有以下几个普遍的共同性背景。（一）从运输市场看，各种运输方式都比较发达，大规模铁路建设基本完成，铁路运输能力供求矛盾基本解决，在各种运输方式中已不具垄断优势。1980年美国铁路实施放松管制改革时，一级铁路营业里程达到28.8万公里（根据北美铁道协会统计数据，2009年，美国一级铁路营业里程为15.1万公里，美国货运铁路总营业里程为22.4万公里），当年一级铁路完成货物周转量13586.2亿吨公里，客运铁路完成旅客周转量177亿人公里

2、。1978年，美国铁路客运和货运市场份额已分别降至5.7%和35%。日本国铁改革前，1986年，铁路营业里程达到19949公里，分别完成旅客周转量和货物周转量1983亿人公里和199.5亿吨公里。1985年，日本铁路客运和货运市场份额已下降至40.2%和4.9%，而公路客运和货运市场份额分别上升至55.2%和47.5%。英国铁路在20世纪50年代以后就已逐渐失去了在运输市场的垄断地位，1992年，英国铁路客运和货运市场份额分别从1952年的约20%和约40%，下降到5.6%和7.5%。（二）铁路运输企业自身经营十分困难，财政补贴难以为继。日本国铁改革前持续亏损，1986年，日本国铁债务为227

3、0亿美元，再加上日本铁路建设公团和其他与铁路有关的累计债务，日本铁路总负债达到3370亿美元。20世纪5070年代，美国铁路经营状况在持续管制下达到历史最低点，约22%的企业破产，剩余企业的平均利润率仅为24%，远低于铁路业债务资本成本。欧盟各国铁路改革前，铁路财务状况也日趋恶化，各国财政不堪负担。1990年，欧盟铁路资产负债率整体上达到了57%，在政府补贴相当于成本的40%的情况下，欧盟铁路仍然处于亏损状况。据估计，欧盟内对铁路的补贴已仅次于在农业上的补贴。（三）铁路运输效率低、服务质量差，不能满足社会需要。20世纪90年代初，欧洲统一市场已基本形成，但欧盟各成员国铁路仍处于分割状态，对欧洲

4、市场一体化进程产生了不利影响。各国铁路国有、国营的体制也严重影响了各国铁路的发展和市场竞争力。由于缺乏竞争，铁路企业没有降低成本和改进服务质量的压力，铁路运输的可靠性和准时性不足，跨境运输时有延误，对客户需求的关注度不够，铁路运输难以满足经济社会发展的需要。19701990年，欧盟全社会总货运周转量增加了71.4%，而铁路货运周转量下降了9.7%，市场份额从21.1%降至11.1%；铁路客运周转量虽然上升了23.7%，但远低于全社会88.3%的增长率，市场份额从10.2%降至1990年的6.7%。同期铁路单位运输量营业收入没有变化，但单位成本却上升了，造成成本回收率下降，平均回收率从70%下降

5、到54%。日本国铁改革前，由于机构庞大、企业自主权受到限制，企业的经营与管理缺乏效率和灵活性，难以对市场做出迅速反应，无法满足社会发展需要。（四）改革浪潮前，各国铁路也先后进行了数次改革尝试，探索了多种改革方式。英国国铁最初实行以5个地区局为主的管理体制。1982年，英国国铁改变区域为主的管理体制，实行条块结合，总部设立5个业务部，分别负责干线长途客运、伦敦大区客运、市郊客运、行包运输、货物运输，把原来5个地区局改为只负责具体运输的生产组织。1988年，英国国铁实行事业部为主的管理体制，撤销5个地区局，按业务成立6个垂直管理的业务部，即城市客运、东南路网客运、地方短途客运、整列、集装箱和行包业

6、务部。业务部之间互相提供服务，按内部价格进行清算。这两次改革，都没能扭转英国铁路客货运市场份额下滑、效率低下的衰落趋势。日本国铁民营化前，为扭转亏损局面，政府及国铁内部做了许多工作，共进行了5次微调，分别是1969年的国铁再建十年计划、1972年的新财政十年计划、1976年的经营合理化计划、1979年的再建基本构想、1980年的国铁再建综合五年计划。由于未涉及深层次的变革，这些微调未能从根本上改变国铁的处境，日本政府最终决定对国铁进行民营化改革。（五）从欧洲来看，欧盟对推动铁路改革起了很大作用。为推动欧洲统一市场的建立，欧盟将交通运输的一体化作为其主要手段之一，实行共同运输政策。20世纪90年

7、代以来欧盟先后颁布了“关于共同体铁路发展”的91/440/EC指令，以及3个“铁路一揽子法令文件”，推动各国铁路改革，提升欧盟铁路的市场效率和竞争能力，促进欧盟铁路一体化。（六）从政治背景看，铁路改革也受到了世界范围私有化浪潮的推动。20世纪70年代以来，世界范围内掀起了私有化改革的浪潮。欧美等国纷纷在电力、电信、煤气和航空等基础产业中实施私有化改革，力图打破由政府垄断经营的管理体制，引入私人投资，引入竞争，形成新的市场结构。国外铁路改革正是在这股浪潮的推动下进行的。二、改革主要作法及最新进展情况从各国铁路改革情况看，虽然各国没有统一的改革模式，也没有严格的划分，大致可以分为以下几种类型。（一

8、）北美模式北美铁路属于“网运合一”模式，即“多个网运合一的私有公司”模式，主要特点是货运组建货网一体的区域性铁路货运公司；客运在全国范围内组建一个公司，租用货运公司的线路。以美国铁路为代表，主要作法包括：一是放松管制。1980年通过实施斯塔格斯铁路法，政府保留对铁路业一定的管制权力，保护货主避免遭受铁路公司实施的反竞争行为及不合理的铁路运价，但解除了许多阻止货运铁路有效运营和竞争的过度管制，从而释放了铁路经营活力。通过放松管制，美国铁路建立了更利于铁路市场化经营的规制框架。二是客货分营。1970年通过成立国家客运铁路公司Amtrak，由联邦政府承担大部分全国铁路客运业务，实现铁路客运与货运的分

9、营，使铁路公司甩掉包袱，增强可持续发展能力。三是大规模兼并重组。一方面，I级铁路公司大规模合并，数量已由1980年的38家缩减至2009年的7家；另一方面，随着I级铁路公司将不盈利的支线廉价出售给私人铁路公司，II级和III级铁路公司大量出现并获得长足发展，其结果表现为I级铁路核心路网优化与支线剥离。近年来，为适应北美自由贸易区要求，北美铁路改革更是出现了跨境兼并重组的新趋势。（二）欧洲模式欧洲铁路属于“网运分离”模式，主要特点是以克服国家对欧洲铁路的分割、打通欧洲各国铁路界限、开放铁路市场、建立统一的运输网络、满足欧洲经济一体化和可持续发展为目标，将铁路客货运营与线路基础设施相分离。欧洲铁路

10、改革的步骤大致分成三个阶段：第一个阶段：网运分离。以发布91/440EC指令为标志，要求把列车经营与基础设施管理分开，至少在帐户上分开。第二个阶段：开放通路。以第一个铁路一揽子 1996年，欧洲委员会发布白皮书振兴欧洲铁路的战略；1998年7月，欧洲委员会提出的“铁路基础设施一揽子措施”，2001年，通过了关于基础设施和互通性的2001/12/EC指令、2001/13/EC指令、2001/14/EC指令、2001/16/EC指令。主要措施包括：实现基础设施和运营商网运分离，开放通路权；公平地收取线路使用费，实现互联互通；建立独立的监管机构，对基础设施管理者采取奖惩机制，并确保其财务支出平衡。措

11、施为标志，要求开放通路权，允许新的列车经营者参与铁路运输市场竞争。第三个阶段：互联互通。以第二个 2001年，欧洲委员会发表的白皮书是做出决定的时候了；2002年1月，欧洲委员会公布“致力于欧洲一体化铁路”的一揽子计划，1999年，颁布了铁路运输的国际公约（COTIF）。主要措施包括：实现不同运输方式之间的互通性，建立公共的安全机构，提高服务质量，以实现其他运输方式的市场份额向铁路转移；制订统一的铁路安全标准和措施，开放各成员国的国内货运市场，建立一个负责安全和互通性的欧洲铁路办事机构，以实现欧洲一体化铁路快速发展；建立国际客运协议和国际货运协议，实现国际货物运输以及旅客、行李包裹运输的互通性

12、。及第三个 2004年3月，欧洲委员会公布“第三个铁路一揽子措施”；2007年10月，达成2007/58/EC指令、1371/2007/EC条例和2007/59/EC指令；2008年6月，通过了2008/57/EC指令；2011年，颁布白皮书统一的交通运输区域建立一个有竞争力的资源有效利用的运输系统。主要措施包括：加强欧洲铁路系统的进一步一体化，逐步开放国际铁路客运市场；制定共同体铁路系统满足互通性的条件，包括铁路各设备的设计、操作、更新和维修，以及铁路员工的专业资格、健康、保健、安全条件各个方面；加大提高路网能力的投资力度，提高中长途铁路客运和货运的竞争力；对共同体铁路网上机车司机和乘务员的

13、资格进行认证；明确国际铁路旅客的权利和义务，以及制定铁路货运赔偿条例。铁路一揽子措施为标志，要求各成员国在规章条例、技术规程等方面，使各国铁路互联互通，以便展开国际竞争以及在国家通道上与其他运输方式竞争。目前，从网运分离的程度来看，主要表现为三种方式：一是“机构分离”，即基础设施的运营与维护均由独立的路网公司负责，且路网公司一般为公有属性。丹麦、芬兰、法国、英国、意大利、荷兰、葡萄牙、西班牙、瑞典等多数国家采取了这种方式。只有法国铁路略有不同，法国铁路网公司RFF负责铁路网的投资与建设、制定计划、分配能力和收取线路使用费，基础设施管理由RFF以支付报酬的方式交由法国铁路公司SNCF负责。二是“

14、组织分离”，即在企业集团内部按照“部门制”或“事业部制”进行业务管理，并且财务独立，典型如德国铁路。三是“会计分离”，即在公司内部按照客运、货运和路网的业务划分，实现财务核算上的分账管理，典型如奥地利、比利时、希腊、爱尔兰铁路。其中，第二和第三种方式属于“网运分离”的过渡阶段。（三）日本模式日本铁路也属于“网运合一”模式，但在改革的具体方法上与北美铁路有所区别。日本铁路改革的主要作法包括：一是区域分割。1987年，日本国铁将原来的全国性一体化公司分割为6个“网运合一”的区域性客运公司和1个全国性货运公司，客运公司统管各自管内的线路基础设施和客运经营，货运公司租用客运公司的线路进行运营。本州的3

15、家客运公司在20022006年已全部上市，政府出售了全部的股份。另3家岛屿公司由于客流较少，长年亏损，政府因此设立了“经营稳定基金”，以此收益来弥补亏损。对于货运公司，在线路使用费和资产评估等方面，与本岛客运公司相比有一定优惠。二是政企分开。日本铁路在民营化前，由于国铁兼有公共性和企业性，导致经营责任不清。实现国铁民营化的目的是将JR公司从政治的介入、限制中解放出来，作为民营企业发挥活力。民营化后，日本铁路的“政企分开”主要体现在以下几方面： 扩大企业自主权。作为企业的JRs公司的经营责任与国家的行政职能明确分离，铁路企业与政府的关系依据铁道事业法得以明确，政府不得随意干预企业的自主决策； 明

16、确责任分工，建立补助制度。民营化后铁路的新线建设、既有线改造和新干线建设的责任与资金来源，政府与企业有明确分工，政府建立了新线建设与既有线改造的补助制度； 放松票价管制。政府引入以综合成本价格为基准的最高限价浮动票价制度，经营者只要在政府认可的上限价格以下，事先向运输大臣或地方运输局长备案，便可以自由改动票价。（四）俄罗斯模式俄罗斯铁路改革的模式是组建一家全国性铁路公司，对全国铁路运输生产实行统一管理。改革的主要特点是适应经济体制向市场经济体制的转型需要，通过重组运输企业与重构政府管制框架，首先实现政企分开。俄罗斯铁路改革的主要作法：一是政企分开。2003年10月1日，俄罗斯铁路公司成立，标志

17、着俄罗斯联邦铁路管理体制发生根本变革。原交通部撤销，对铁路运输的监管、调控的政府职能交由俄罗斯联邦运输部铁道局管理；俄罗斯铁路公司作为运输企业，专门负责铁路运输业务的经营管理，从而实现了国家对铁路监管、调控与企业经营管理的“政企分开”。二是企业改制。俄罗斯铁路公司按照国际通行做法，成立了公司董事会、理事会和监事会，董事会主席由俄罗斯联邦政府副总理兼任，公司总裁由政府任命为公司法人代表。随着改革的深化，俄罗斯铁路公司进一步改变传统的行政管理模式，将下属企业和机构改制成子公司。到2010年底，俄罗斯铁路公司共成立了83家全资子公司，在140家子公司拥有股份。从2007年开始，加速推动一些经营良好的

18、货运专业性子公司改制、上市，吸纳私人资本以促进公司进一步发展。三是逐步推进“运网分离”。俄罗斯铁路改革，按照改革初期的“客运分开、货网合一”实现公司化运作，到最终实现“运网分离”的模式稳步推进。客运方面，按照长途客运、市郊运输、快速和高速运输、客运站管理的业务划分，分别成立铁路公司下属的客运子公司，实现铁路旅客运输的市场化经营管理；货运方面，从改革初期先后成立专业性货运子公司，到成立经营管理现有运营货车的第二货运公司，并在此基础上，筹建俄罗斯铁路货运公司。铁路货物运输管理机构改革完成，将为俄罗斯铁路实现“运网分离”奠定基础。三、国家与铁路的关系（一）历史遗留问题的处理铁路历史负债和人员安置问题

19、是所有国家在改革过程中面临的共同问题。几乎所有国家历史债务最终不同程度上由政府承担，个别国家通过出售资产等形式偿还了部分债务。所有国家都通过向新设立企业分流、政府接管等方式，解决了人员安置问题。对这些历史遗留问题的妥善处理，使铁路企业基本摆脱了历史羁绊，站在了全新的发展起点。德国铁路改革过程中，根据联邦铁路重组法，专门为处理铁路改革遗留问题而设立的过渡性政府机构联邦铁路资产管理局（BEV）承接了原德国联邦铁路的长期历史债务，同时承担了铁路9.5万名公务员的收入和福利补差责任，并负责24万退休人员养老金的支付和7万名裁员的就业安排。根据债务接管法，从1999年6月1日起，联邦铁路资产局管理的长期

20、历史债务移交联邦政府管理，成为公共的联邦债务。从2000年起，德国政府每年拿出50亿马克（约合25.5亿欧元）用于偿还这笔债务的本金和利息。另外，根据德国铁路股份公司组建法的规定，联邦政府有责任对原东德国营铁路（DR）的投资欠帐进行补偿。据此，德国政府对接收东德铁路而产生的整治和提高其技术装备水平和人员安置费给予为期9年的补贴(19942002年)，共补贴了172.98亿欧元。法国到1997年1月1日改革前，国营铁路公司（SNCF）累计负债2080亿法郎。改革后，新成立的铁路网公司（RFF）接管了1342亿法郎基础设施建设负债和所有财政欠款，RFF承担的债务利息，由中央财政在预算中安排。国家接

21、管了200多亿法郎的债务，新的SNCF公司承担了约450亿法郎的债务。人员安置方面，除了向新成立的路网公司分流170人外，法国铁路基本没有进行裁员，只是对内部人员配置进行了调整。日本铁路改革过程中，对铁路资产进行了私有化，因而部分负债可以通过出售铁路资产来偿还，但剩余部分仍然由政府承担。1987年初，日本铁路累积债务3370亿美元。这些债务，部分根据各JR公司的偿债能力进行摊派，由各公司用经营利润偿还，共计420亿美元；新干线控股公司分担相当于其资产帐面价值的长期债务520亿美元，用收取的新干线租赁费来偿付，1991年新干线控股公司撤消，出售新干线所得资金部分被用于偿还原国铁债务；铁路建设公团

22、分担110亿美元；剩下的2320亿美元的长期债务由清算事业团承担，通过土地销售收入和出售JR公司的股票收入来偿还，清算事业团在变现所有资产后，剩余债务转由政府承担。人员安置方面，日本铁路改革前一年（1986年）员工总数达27.7万人，其中20.07由各铁路公司录用，3.91万人自愿退休，2.37万人转入清算事业团，0.73万人转入其他政府部门，另有0.63万人通过其他方式安置。（二）对路网建设的投资20世纪80年代以来，各国基本都明确了基础设施建设是政府职责，企业一般只根据对基础设施的使用收益承担适当的投资责任。德国根据联邦铁路线路设施改扩建法，国家负责对联邦各铁路的投资，包括铁路的新建、改扩

23、建以及补充投资；另外短途运输还可以按乡镇交通融资法规定，获得列入新建和改扩建计划线路的投资，资金来源为联邦政府从燃油税收入中提取的部分资金。联邦铁路根据乡镇交通融资法得到的资金每年约为16亿欧元。法国铁路1997年改革后，路网建设由专门成立的国有的铁路网公司RFF负责，RFF根据项目建成后能够实现的回报，决定RFF的投资额，不足部分由中央政府、地方政府和其他受益者投资。英国铁路改革后投资政策经历了曲折，1996年路网公司上市后，政府不再对铁路直接投资，长期投资不足导致路网状况恶化，为扶持铁路发展，1999年政府再次直接投资铁路。据统计，2000年以来，英国铁路固定资产投资中政府直接拨款比例最高

24、达30%以上。俄罗斯对铁路线路和设施进行分类，联邦财政对具有国家战略意义的一二类新线建设投资，并对铁路能力改造进行补贴，地区财政负责投资建设三四类铁路。俄罗斯联邦铁路运输法第2章第10条规定：“俄罗斯铁路设施的购置、设计、建设、改造和养护，通过基础设施所有人、运输商、其它法人和自然人的自有资金来实现，在符合联邦目标纲要规定的情况下，可以申请使用联邦预算资金。”根据2030年俄罗斯铁路运输业发展战略规划，到2030年，俄罗斯铁路发展总投资将为13.7万亿卢布，其中联邦政府预算占20%，俄联邦主体投资占5%，私人投资占75%（包括俄铁股份公司42%的份额）。日本1987年国铁民营改革化后，公益性的

25、铁路建设项目，主要由中央和地方政府投资建设。其中，新干线项目，中央政府投资约占2/3，沿线受益的地方政府投资约占1/3，JRs公司支付的租赁费再占一少部分；大都市通勤铁路的建设和改造，由中央政府、地方政府和铁路企业按一定比例投资；地方开发性铁路，一般由当地政府投资为主，具有盈利性的建设项目，吸收当地私营企业参与投资。自1998年以来，日本中央政府对新干线的投资实际占当年整备新干线建设费的63%以上。美国铁路在20世纪后半期没有显著的大发展，铁路投资以铁路公司投资为主，政府主要对部分战略性的建设项目进行投资。如2009年，美国制定了包括10条走廊在内的高速铁路发展规划，联邦政府计划在此后5年内，

26、每年为此投资10亿美元。印度铁路历史上政府投资曾高达75%，上世纪九十年代后比例下降到2030%左右。近年来，印度政府对铁路投资总量明显上升，比例重新上升到50%左右，铁路同时引入资本市场融资，扩大投资来源。（三）对铁路运营的补贴对铁路运营进行补贴是国外较为普遍的做法，经常被用作实现国家政治、军事、社会和经济政策的工具。国家对铁路的运营补贴一般针对三方面：铁路承担的社会必须的铁路运输、地区铁路运输、国土开发性运输。通常国外政府主要对铁路客运和地区运输进行补贴。德国从1996年开始对公共短途旅客运输实行地方化，联邦政府从燃油税收入中提取地方化专项基金，补贴各州包括铁路在内的短途公共旅客运输。地方

27、化实施初期，德国铁路获得的地方化资金每年约5060亿欧元，近年来不断增加，已达到70多亿欧元。法国国营铁路公司SNCF以合约收入和直接财政补贴形式从中央、地方政府获取运营补偿。合同性收入的具体补偿范围包括：根据服务合约向地区当局提供的运输服务、根据地区要求实行较低运价的运输服务、报纸运输服务、实行社会定价的运输服务、国防有关的运输服务；各级政府的公共补贴具体包括以下几方面：运营补贴、投资补贴、养老金补贴、特殊债务帐户补贴、对货运计划的国家援助，累计年均约60亿欧元。英国政府对铁路客运提供大量补贴，2000年至今，政府对铁路客运的补贴占客运收入的比例一般超过35%，最高的年份甚至达到50%左右。

28、另外，政府也针对货运，实施一定量的定向补贴。俄罗斯现行法律规定，铁路旅客运输亏损应当由联邦国家和地方财政预算全额给予补贴。其中，长途客运由国家补贴，地区性客运由地方财政补贴。铁路为特定群体（学生、军人、残疾人等）提供的票价优惠部分，由联邦国家财政全额补贴。日本国铁从1964年开始出现经营赤字后，政府为此支付了巨额补贴。民营化后，铁路企业经营环境相对改善，补贴额相对减少，但依然维持在一定额度，目前基本稳定在每年30亿日元左右。特别是，对于北海道、四国、九州这3家客流较少、经营较困难的公司，民营化改革时，政府专门设立了“经营稳定基金”，通过该基金运作产生的收益作为收入，弥补赤字。美国按照联邦法律，

29、政府对Amtrack运营服务有一定额度的财政补贴，以尽量维持城间客运。另外，有些州政府不愿关闭一些亏损严重线路的客运业务，也给Amtrack一些财政补贴。（四）运价政策各国对铁路运价实行监管，保障实现一定的社会、经济目标和形成良好的竞争秩序，即便是完全市场化的国家也是如此，只是监管的范围和程度有所不同。法国1982年国内运输指导法明确规定，价格政策由政府主管部门确定，但国家对价格保留最终的调整权力。在制定价格时，政府确定一个基本价格，该价格每年随着物价指数的变化，相应进行上下调整。铁路部门在不突破基本价格的前提下，可以依据市场供求状况，采取灵活的方式，制定具体的优惠价格。俄罗斯的铁路运价一直在

30、国家的严格监控之下，铁路运价政策制订和修改调整必须经联邦政府的专门委员会批准。21世纪初，俄罗斯开始推进铁路改革之后，也并未放松对铁路运价的监管。2001年9月，俄罗斯联邦政府决定成立新的运价管理机构(ETO)，负责监管调控铁路运输、能源和煤炭工业等一些相关部门的价格。2003年俄罗斯铁路公司成立后，俄罗斯政府开始对铁路运价政策进行必要的修改调整，同年出台俄罗斯联邦运输发展战略等多部政府文件，规定了铁路货物运价调整的方向和方法，开始放松部分运价管制。客运方面，目前，莫斯科圣彼得堡之间开行的高速列车票价可根据运输市场需求灵活调整。随着未来铁路市场的开放，俄罗斯政府有可能对更多业务放松运价管制。日

31、本铁路1997年后，开始引入以综合成本价格为基础的上限运价制，极大地放宽对运价的管制。但是经营者调整的运价，必须在运输大臣认可的上限运价以内，并且需要事先向运输大臣或地方运输局长提出申请、备案。美国地面运输委员会(STB)负责监管铁路运价。货运运价监管主要针对没有竞争（包括公路和水运）的线路，如有客户对运价提出申诉，STB则会进行调查干预。对于垄断性运输线路，STB则规定铁路公司必须以合理的价格向其他铁路公司开放这条线路的使用权，使得在这种特定的市场细分中仍然有竞争存在。对于竞争性线路，铁路公司拥有充分定价自主权，主要实行合同运价。客运方面，根据1970年铁路旅客运输法，Amtrak运价不受州际商务法中运价等条款的约束，也不受任何州或其他法律的约束，Amtrak自主决定票价。印度1989年铁路法明确规定印度铁路的运价决定权在中央政府。印度铁路的具体运价政策由铁路管理委员会内的运输商务管理委员负责制定，目前，它们已经开始尝试对高等级客运等