城市轨道交通采用代建制管理模式初探

1、精选优质文档-倾情为你奉上城市轨道交通采用代建制管理模式初探综合运输2010年第6期摘要：本文分析了我国常见的项目管理模式及其特点，详细介绍了代建制的概念、适用范围、服务内容和优缺点，结合轨道交通采用代建制的实例，说明我国轨道交通建设采用代建制的前景。关键词：项目管理；代建制；城市轨道交通围绕着降低城市轨道交通的工程造价，业内人士进行了大量的探索与研究。除优化设计方案、积极推行车辆及机电设备国产化、改善运营管理等以外，从工程建设管理的角度，推行国际通行的工程项目管理方法，也不失为一条控制造价的有效措施。一、几种典型政府投资项目建设管理模式及其特点我国政府投资工程项目管理方式的变革与我国工程项目

2、投资主体格局的变化有着密不可分的关系。我国工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段，第一阶段是上世纪50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是上世纪70年代末实行改革开放以来，形成多元化投资主体格局。1.单一投资主体格局下的政府投资项目管理(1)建设单位自营模式该模式主要于建国初期采用。所谓自营方式就是建设单位自己组织设计人员、施工人员，自己招募工人和购置施工机械、采购材料，自行组织工程项目建设。使用单位根据自身的需要，在自行充分论证的基础上完成项目的建设前期论证工作，并就此向政府投资主管部门申请相应的财政投资，待政府财政投资部门审查批准后，由申请单位自行管理、支配、使用该项

3、投资用于公益性项目的全部建设实施过程并承担相应责任。这一投资管理模式充分体现了使用单位的利益与权利，但是容易出现投资和规模超标的现象。(2)甲乙方承发包模式此方式主要应用于“一五”时期，沿袭了苏联模式，设计院和施工企业由主管部门采取行政指令的方式指定，建设单位的资金、物资供应也由主管部门统一管理。这种方式在当时资源紧缺、任务重、工期紧的情况下，由于明确了甲乙方的经济关系，对于提高施工管理水平，节约投资起到了一定作用。(3)工程指挥部方式从19651984年，我国的政府投资项目大都以工程指挥部方式为主，由政府主管部门牵头，组织建设单位、设计单位、施工单位针对具体项目成立项目指挥部、筹建处、办公室

4、等，把管理建设的职能与管理生产的职能分开，建设指挥部负责建设期间设计、采购、施工的管理。项目建成后移交给生产管理机构负责运营，建设指挥部即完成历史使命而被解散。2.多元化投资主体格局下的项目管理模式随着上世纪70年代末，我国实行改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成，工程管理方式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资工程的主要管理方式有以下几种：项目法人型；工程指挥部型；基建处型；专业机构型。(1)项目法人型按照原国家计委计建设1996673号文关于实行建设项目法人责任制的暂行规定，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、

5、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责制。(2)工程指挥部型政府投资项目的工程指挥部一般是临时性的从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种工程指挥部模式。这种模式的特点是临时性、一次性、目标单一，常常表现为要按期突击完成某项工程。工程指挥部模式的弊端：由于它是临时组建的，缺乏项目管理的专门人才和经验；由于它是非专营的，项目建成后即撤消或转业，经验或教训难以作为以后项目的借鉴。(3)基建处型各个行政部门(如教育、文化、卫生、体育)以及一些工程项目较多的单位均设有基建处

6、，在这种模式下，具体项目的实施一般是由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作，而行政部门则主要进行常规的行政管理工作。该模式的主要特点是自建自用，由于行政部门本身的职级设置，基建处代表的是其所在部门或单位的利益，体现的往往是单位领导的意志。(4)专业机构型这是20世纪90年代末期经济体制改革深化过程中，我国各省市地方自行探索得出的政府项目管理的新模式。其方式就是由一个专门机构负责某一类或几类政府投资工程项目的实施管理工作，其特点是管理单位长期专职从事管理某些类别的政府投资项目，具有一定的专业性。按照项目管理机构的性质还可具体将本模式分为政府机关型、事业单位型和企业型。二、代建制管理模式及特点

7、1.代建制的概念2004年7月，国务院颁布了关于投资体制改革的决定，明确规定：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。“代建制”的核心是代建单位按照合同约定代理项目建设的法人职责。实行“代建制”的关键是通过公开竞争方式选择具有专业素质的代建单位，用经济和法律手段来约束代建单位严格按照代建合同实施代建任务。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区

8、的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。2.代建制的适用范围目前多数地方政府对代建项目的范围仅限于政府投资项目，其中相当一部分地区还进一步将“代建制”的实施范围限制在政府投资的公益性项目，面比较窄。笔者认为，将强制实施“代建制”项目管理方式的范围限制在政府投资的公益性项目(或称非经营性项目)的范围内是较为适宜的，但同时也应扩大代建项目范围，鼓励在不由政府单独或主要出资的经营性项目中积极尝试推行“代建制”。“代建制”是以委托代理理论为基础，以契约的形式从制度方面规范各方的行为，使各方的责、权、利对等。实质上，“代建制”只是一种工程建设管理模式，不但非经营性的政府投资项目可以运用，其他项目

9、也可运用。例如：北京市政府投资项目代建制管理办法(试行)已明确规定，政府项目中，非经营性、一般经营性的基础设施和公用事业类工程建设项目应采取代建制模式。3.代建单位的服务内容在项目建设的前期，代建单位的主要职责是会同使用单位，依据项目建议书批复内容组织编制项目可行性研究报告；组织开展工程勘察、规划设计等招标活动，并将招标投标书面情况报告和中标合同报政府主管部门备案；组织开展项目初步设计文件编制修改工作；办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续报批工作等。在建设实施阶段，代建单位的主要职责包括：组织施工图设计；组织施工、监理和设备材料选购招标活动，并将招标投标情况报有

10、关政府主管部门备案；负责办理年度投资计划、建设工程规划许可证、施工许可证和消防、园林绿化、市政等工程开工前的有关手续；负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行全过程管理；按项目进度向有关政府主管部门提出投资计划申请，报送项目进度用款报告，并按规定向有关政府主管部门及使用单位报送工程进度和资金使用情况；组织工程中间验收，会同政府主管部门、使用单位共同组织竣工验收，对工程质量实行终身负责制；编制工程决算报告，报有关政府主管部门审批，负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按批准的资产价值向使用单位办理资产移交手续。4.代建制的优点(1)有利于政府职能的转变项目代建制的实施，可以使我国

11、政府性投资项目逐步通过政府指定或招标方式，将项目交到具有专业管理经验的企业进行建设和管理，使建设单位和使用单位真正分离，排除项目实施中的各种干扰，使政府性投资项目真正从计划经济的传统管理模式向市场经济下的现代管理模式转变，从而推进我国管理理念和水平向成熟的国际先进的管理方式、模式靠拢，真正使我国经济融入市场经济。(2)“代建制”是市场化运行机制与宏观管理的结合“代建制”通过招投标选定代建单位，通过合同关系明确各方的责任义务和权利，通过有专业管理经验的独立法人单位负责项目管理来规避各种风险。这些市场化运作方式再加上投资人对建设项目的监督管理，能够很好地保证建设项目的顺利实施。(3)有利于克服政府

12、投资项目“三超”现象“代建制”改变了过去的投资主体和建设单位分离、建设单位与使用单位合一的建设项目管理模式，使项目建设过程的管理更加专业化、规范化，操作更加透明化，并且可以有效防止政府投资项目中经常发生的超标准、超工期、超预算的“三超”问题，提高投资效益。5.我国目前推广“代建制”过程中存在的问题(1)相关的法律法规有待完善目前，实施代建制模式的法律环境很不健全，还没有得到各级政府和建设相关各方的普遍认可，特别是业主方的认可，实际操作中遇到很多难以解决的问题和困难，具体表现为：关于代建制的规范文件立法层次较低导致代建工作无法实施；从法律上没有明确代建人的法律地位，代建人没有获得与履行其责任相对

13、应的权力；代建单位对代建项目的质量、安全和资金管理等方面的责任没落实。(2)缺乏合理的代建取费制度根据2004年财政部发布的财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见，代建管理费按照或参照基建财务制度规定的项目建设单位管理费标准严格核定。由于代建单位管理费与建设单位管理费性质完全不同，按照财政部的文件执行会产生如下问题：代建单位管理费标准偏低；代建单位片面追求投资控制。(3)代建项目的风险分担问题代建单位作为项目管理人，理应承担项目实施过程中的风险，但是由于目前还没有形成一套完善的工程担保制度和工程保险制度，一旦出现事故，代建单位往往无法赔偿巨大的经济损失。三、代建制模

14、式在我国城市轨道交通建设中的尝试城市轨道交通作为城市基础设施，具有投资大、工期长、技术复杂、系统性要求高、涉及的专业多等特点，而轨道交通建设管理模式由于大多数沿袭了计划经济时代工程建设管理的基本体制，基本上以大包大揽的方式、建设指挥部的形式来组织轨道交通建设，已经不能适应目前投资主体多元化的格局。最近几年，国内轨道交通建设项目也开始尝试使用代建制模式，取得了一定的成效，比较有代表性的是天津的津滨快轨和上海地铁。1.津滨快速轨道交通建设引入代建制津滨快速轨道交通项目采用以业主为核心，参与工程建设的代建制管理公司、设计部门、监理单位、土建工程承包商、设备供应商及设备联调单位、运营单位组成架构的“小

15、公司、大社会”集成化管理模式，把建设单位分为业主和代建制管理公司两部分，由业主对项目进行宏观控制，管理公司对工程管理具有建议权、管理权和执行权，其主要职能是对工程建设进行策划、协调、组织实施及监督，建立了由业主代建制管理工司专业监理公司施工单位构成的建设管理框架结构，通过对设计阶段、招投标阶段和施工阶段的投资控制，很好地控制了投资。津滨轻轨批准的初步设计总概算为73.05亿元，实际投资57.6亿元，平均造价1.268亿元/公里，节省投资14.45亿元，远远低于北京、上海、广州等相似城市轨道项目的平均造价。2.上海轨道交通建设引入代建制模式上海市轨道交通采用投资、建设、运营、监管“四分开”的模式。并在建设项目中推行由投资方(业主)按市场化运作选择工程管理公司进行建设项目的“代建制”模式，形成了多家竞争的格局和有效的投资约束机制，加强了投资控制，