物流快递业发展的国际经验分享

1、辑匕文件、小包裹为主要递送对象，以迅速、安全、高效、门到门、实时核查等为特征，建立 了一套与传统邮政体系不同的运作模式。此后30多年中它迅速发展，目前已成为世界经济中增长最快的产业。2003年全球快递业的经营规模到达 1300亿美元, 对世界GDP勺贡献达到640亿美元，是电器行业的2倍，造船业的1.5倍。同 年全球快递业的直接从业人员达到了125万，超过了整个石化行业，而它所支持的就业的总的规模达到了 265万。快递业迅速发展的一个重要原因是政府通 过调整和改革传统的邮政专营体制，放松行业管制，对非邮政企业开放市场， 放宽使用特定资源的限制，不断改善快递企业运行的体制和政策环境。一、建立有利

2、于快递业发展的体制环境邮政业在几乎所有国家曾经都是政府垄断的行业，传统的邮政市场，不管在发 达国家还是在发展中国家，都是受到政府高度规范和监管的市场。各国快递业 的发展都曾面临着与传统邮政体制的关系问题，这种关系的本质是市场创新活 动与政府垄断行业的冲突。多年来各国政府和国际社会为快递业创造良好的体 制环境上做出了很大的努力，这些努力既包括各国政府自主的开放措施，也包 括在双边、区域，甚至多边层面上的探索和推进。(一)自主的开放措施1、调整和缩小专营范围，扩大竞争空间上个世纪60年代末第一家快递企业诞生之时，整个世界，包括市场经济体制比较完善的美国，民用航空业和邮政业等主要经济部门的行政垄断氛

3、围还很浓厚，快递业的发展面临很大的制约。如何处理新兴的快递业与传统邮政业的关系，是政府不容回避的问题。由于最初的快递业发源于美国，美国首先面对这样一个问题。美国政府通过放宽管制、调整专营权的办法为快递业的发展铺平了道 路。70年代末美国先后在民用航空和邮政专营领域的改革取得突破。1978年美国取消了客运和货运航线运营和定价方面的限制。1979年经过长期的争论，美国邮政中止了对特别紧急信件(extremelyurgentletters )的专营权，这是美国邮政史上具有重大意义的事件。美国有目前世界上最庞大的公共邮政系统，从其建立的那天起，美国邮政就享有国会赋予它的信件的专营权。虽然这种权利在历史

4、上曾多次受到削弱，但始终没有动摇过。随着时代的变迁，特别是新兴快递服务业的产生，以及现代经济社会对其服务不断增长的需要，这种权利迫切需要调整。美国私人速递法是 1845年颁布的一部规范美国邮政竞争者行为的法律，它赋予美国邮政限制私人速递的权利，同时允许它在公众利益需要的时候，中止使用这种限制的权力。一百多年来这部法律经过若干次修订，至今仍然有效。60年代末私人快递业在美国出现的时候，美国邮政即宣布快递属于邮政专营范围，一方面威胁着要起诉那些侵犯专营的私人快递公司，另一方面于1973年成立了自己的快递服务企业（ExpressMail ）,以分享利润丰厚的快递市场。由于自身无法有效满足市场快速增长

5、的需要，1979年美国邮政根据私人速递法中止了对特别紧急的信件的专营权，允许私营快递服务商提供“次日达” （OvernightDelivery ）的信件寄递服务，条件是这些信函的邮资不得低于3美元或两倍于一类邮件首重资费，以两者中较高的为准。1986年美国邮政在举行公开听政和公众评议后，中止了国际邮件的专营权，私人速递服务商从此获得了经营国际速递业务的合法权利。2、引入资费标准，开放增值服务市场进入20世纪80年代，其他发达国家也面临着快递业发展空间的问题。澳大利亚、新西兰、英国等通过在邮政专营中引入和执行重量、资费两个标准的办法处理这个问题。1983年以前澳大利亚的邮政专营范围只有重量限制（

6、当时是500克以下的信函），1983年增加了 10倍于标准邮资白资费限制。1987年新的邮政法颁布之前，新西兰的邮政专营范围是重量低于16盎司的信函（约450克），没有资费限制。1987年颁布的新的邮政法规定专营范围由两个标准界定，重量在500克以下，资费在1.75新元以下。1981年英国在原有重量限制基础上 （350克）又引入了 1英镑的邮资作为邮政专营的范围（相当于一类标准信件首重资费的4倍）。在设置专营的标准中引入价格标准，目的就是开放邮件寄递的增值服务。快递所提供的上门取件、限时递送、可追踪核查、送达签收等都是与传统邮政提供的寄递服务不同的增值服务。这也就是为什么目前大多数国家的邮政专

7、营范围都设有重量和资费两个标准的原因。3、实行政企分开的邮政体制，建立独立的监管部门 传统的邮政部门在政企合一的体制下，既是规范市场的政府主管部门，又是市 场竞争的主体。这种双重角色使邮政部门在做出有关行业的决策时，具有从部 门利益出发不能公正地对待市场其他主体的倾向，导致市场缺乏公平竞争的环 境，成为影响快递业发展的一个重大的体制因素。因此对于快递企业来说，改 革邮政政企合一的体制是塑造公平竞争的市场环境必不可少的内容。在这方面 各国邮政推进的很快，据万国邮联的不完全统计，全世界邮政进行企业化改革 的已占190个成员的70%以上。邮政企业实行公司化后，建立独立监管部门的必要性变得更加突出。首

8、先，邮 政企业从传统邮政向商业化和履行普遍服务相结合的机制转变，使邮政企业有 了自己的商业利益的追求，但处理不好，这种追求就可能以削弱普遍服务的质 量为代价；其次，邮政企业向商业化方向转变，积极谋求进入某些新的高成长 领域，这些领域往往是竞争性领域。由于其庞大的网络资源以及与政府部门之 间传统的联系，邮政企业进入这些领域后通常会成为这些领域中一个有影响力, 甚至在某些情形下是占主导地位的竞争者。如何保证邮政企业不滥用自己的这 种地位，对市场竞争施加不公正的影响，是其他市场主体非常关注的问题。第 三，邮政企业实行公司化后，其他市场主体的竞争行为是否符合规范，比如邮 政专营是否得到遵守等也成为保障

9、市场开放秩序的一个重要问题。因此建立独立的监管机构是一些国家在推进邮政管理体制改革和开放邮政市场 进程中一项重要措施。较早进行邮政市场化改革的国家：澳大利亚、新西兰、 奥地利、丹麦、德国、芬兰、瑞典、爱尔兰、意大利、卢森堡、西班牙、葡萄牙、英国等都建立了独立的市场监管机构。建立独立的监管部门是保障市场公平竞争环境的机制保障。为了避免监管机构在监管过程中由于信息垄断、权利 过于集中导致的监管不当、设租寻租行为，万国邮联对独立的监管者提出以下 标准：（1）决策时监管者只遵从具体的邮政的标准和有关竞争的法律；（2）监管者的决策不受政治的影响；（3）在做出监管决策时，监管者不接受其他方 的指示；（4）

10、监管者不仅监管公共运营商，而且监管整个服务市场，所有运营 商都必须遵守同样的规则；（5）监管者要以公平、公正、透明的方式做出决策， 即决策过程对运营商和客户保持透明。（二）双边自由贸易协议下的开放措施目前在双边自由贸易协议中专门涉及快递业开放的并不多，美国与新加坡和智 利签订的自由贸易协议开创了这方面的先例。2002年12月和2003年7月美国分别与智利和新加坡签订了双边自由贸易协议， 这两个协议涉及多项开放服务领域的承诺，其中包含快递服务业。根据美国贸 易委员会的分析，这两个协议实现了对美国快递企业来说几个非常重要的目标。 第一，两个协议都承认快递业是一个独特的服务部门，对快递业做出了宽泛的

11、 解释，并明确有关这类服务的承诺适用所有服务提供商；第二，在这两个协议 中智利和新加坡在市场开放的水平和市场监管的透明度方面所做出的承诺，超过了他们各自在 WTCK务贸易谈判中所承诺的水平。按照美国与智利达成的协 议，双方将保持签订协议前快递业的市场准入水平，双方有义务对快递货物提 供单独的、快速的清关程序。美国和新加坡达成的协议规定开放快递部门和其 他相关的服务部门，以提高新加坡快递服务部门的效率和速度。协议还纳入了限制国家服务提供商进行交叉补贴的规定。按照这项规定，新加坡邮政部门不 得使用从政府专营业务获得的收入补贴与他人竞争的业务。（三）区域市场开放措施欧盟是世界上唯一将邮政市场开放作为

12、区域一体化内容的区域贸易集团。经过三年的酝酿，1997年欧盟决定以渐进的和可控制的方式开放邮政市场，并为此于当年12月15日和2002年6月通过了两个邮政改革法令法令。这两个法令要求成员逐步缩小邮政专营范围，在开放市场的同时保持普遍服务并建立适当的监管环境、建立普遍服务提供商的许可制度。通过实施这两个法令，欧盟成员的邮政专营范围已从1999年开始实施的重量低于或等于 350克，价格低于或等于标准邮件5倍邮资的信函，降到了 2003年开始实施的重量低于或等于 100克,价格低于标准邮件3倍邮资的信函。2006年新的专营范围将进一步缩小到重量低于、等于50克，价格低于、等于标准邮件 2.5倍邮资的

13、信函。在界定邮政专营范围时，1997年的邮政法令明确规定，快递以及其他增值型的新型服务，与常规邮政服务完全不同，不是邮政普遍服务的组成部分，没有理由将其作为普遍服务提供商的专营领域。除了不断缩小专营，扩大竞争范围，欧盟的这两个指令还做出了如下的规定：（1）对非专营领域实施许可制，许可程序须透明、非歧视、按比例并基于客观的标准；（2）用户和普遍服务提供商在透明和非歧视的条件下使用公共邮政网络；（3）禁止用专营业务收入补贴非专营业务；（4）普遍服务提供商的专营业务和非专营业务分别建立独立账户；（ 5）建立全国邮政的独立监管机构，使之从法律上与邮政经营者分开。根据欧盟的法令，这些独立监管机构的作用是

14、，第一，专注于竞争不足的领域，比如专营领域；第二，界定真正的公共服务及 相应的专营范围，以使邮资的费率能够支付提供普遍服务的成本；第三，确保 限制竞争的行为受到指控，比如：滥用国家的资助，掠夺性的定价行为和交叉 补贴。这些规定对欧盟成员的邮政改革方向具有一定的约束力。欧盟委员会曾经由于 德国邮政利用专营业务的收入来补贴非专营业务的包裹业务，对其处以罚款。 比利时和法国由于未能按照欧盟开放邮政市场的指令建立独立的邮政监管部 门，欧盟已分别于2001年7月和2002年6月对上述国家提起正式的指控。另 外，截止到2004年中，尚有15件针对欧盟成员邮政部门限制竞争的未决案件（见下表）。针对欧盟成员邮

15、政部门反竞争行为的案件发起方经营方案件的性质欧盟委员会比利时邮政非法国家补助芬兰竞争机构芬兰邮政资费不透明芬兰竞争机构芬兰邮政歧视性的准入欧盟委员会法国邮政非法国家补助欧盟委员会法国邮政滥用市场主导地位欧盟委员会德国邮政非法国家补助欧盟委员会德国邮政非法国家补助德国邮政电信机构德国邮政滥用市场主导地位德国邮政电信机构德国邮政非法使用通邮地址德国邮政电信机构 德国邮政非法打折德国审计法庭德国邮世界网非法财政豁免欧洲自由贸易联盟监管机构冰岛邮政非法国家补助意大利竞争机构意大利邮政滥用市场主导地位意大利竞争机构意大利邮政滥用市场主导地位荷兰邮政电信机构KPN滥用市场主导地位这些重大的改革举措无意为快

16、递业的发展提供了更加公平的竞争环境，但如果认为欧盟邮政改革只是扩大了非邮政企业的市场空间，而束缚了邮政部门的话, 那就错了。实际上欧盟邮政改革成功的重要标志，就是传统的邮政部门焕发出 了巨大的活力。通过改革，邮政部门从单一的公共服务提供商，转变成为包括 速递在内的整个物流市场的参与者和强有力的竞争者。那些在邮政改革走在前面的国家的邮政部门，如德国邮政和荷兰邮政，通过实施积极的全球化战略，在国际化经营中取得巨大的成功。 其拥有的快递企业，DHL和TNT与另外两家美 国企业（UP骄口 FEDEX 一道成为当今全球快递市场的 4强。二、普遍服务的界定及补偿机制的建立是市场进一步开放的决定性因素目前快

17、递业提供的服务有部分是基于以实物为承载对象的信息的递送服务，从 这个意义上看快递业提供的服务与传统邮政提供的信函的寄递服务是相似的， 尽管前者附加了许多增值服务项目。也正因为如此，邮政的专营范围直接影响 到快递业竞争的范围。从各国的情况看，邮政专营范围的大小取决于多种因素， 其中最重要的是维持普遍服务的需要。普遍服务的义务可以概括为，为本国领 土上的所有用户，以可以接受的价格，提供达到规定质量的永久性邮政服务。普遍服务的范围与一国的国情和邮政服务所具有的社会角色有关。WTO寸通讯服务的普遍服务做出过原则的规定，即任何成员均有权定义其所希望维持的普遍 服务义务。也就是说多边贸易组织不限制普遍服务

18、的范围。欧盟在邮政指令中 也只是界定了普遍服务的最低标准，成员有权根据本国的情况选择适当的范围。如比利时和奥地利把报纸的寄递纳入了普遍服务中，其他国家则把某些金融服 务如养老金的支付纳入了普遍服务。另外在许多国家，邮政不仅具有通邮、通 商的功能，而且具有通政的功能，这实际上是国家维持一个相对庞大的普遍服 务规模的一个理由，特别是那些地域辽阔、经济发展高度不平衡的国家尤其如 此。尽管各国政府有权决定普遍服务的规模，一个不容回避的问题就是如何支付和 补偿提供这种服务的成本，特别是当这种成本由于普遍服务规模扩大而扩大的 时候。对各国政府来说，在市场逐渐开放竞争的条件下，如何保障普遍服务义 务的履行，

19、关系到国民的基本人权和福利的保障，关系到政府的信誉和声誉， 关系到国家的安定；对快递企业来说，政府通过何种手段保障普遍服务义务的 实施，涉及到快递业的市场准入、快递业的竞争条件和盈利水平等切身利益。 传统的补偿机制包括设置专营领域、公共财政补贴、减免税费。设置专营的目 的，是通过专营领域内部的交叉补贴，补偿普遍服务提供商因提供普遍服务所 遭受的亏损。公共财政补贴是政府直接对提供普遍服务的服务商的亏损提供的 资金支持；减免税费是政府向普遍服务提供商提供的税收方面的优惠以及在使 用公共基础设施缴费方面的优惠。随着邮政体制的改革和邮政市场的开放，普遍服务的补偿机制也在发生变化。欧盟邮政改革指令中只规

20、定了两种补偿办法，一种是邮政专营，另一种是建立 普遍服务基金。普遍服务基金实际上是对行业内所有服务提供者征收的一种税 收。根据欧盟官方的解释，只有从事那些需要获得单独许可的服务的服务提供 商才需要缴纳普遍服务基金。根据欧盟的法律，快递服务不属于普遍服务领域， 因此快递服务提供商不需要缴纳这种基金。但是在有些国家是允许向快递企业 征收普遍服务基金的。事实证明，不解决开放市场后邮政普遍服务的补偿问题，包括补偿资金的来源， 邮政市场的开放不能顺利进行，已经实行的开放还可能无法坚持。2000年5月欧洲委员会提出了一项旨在继续开放欧盟范围内邮政业务竞争的提案，建议自2003年1月1日起降低保护的限制，将

21、重量为50克以内的函件作为邮政专营,对快递和国际函件取消一切竞争限制。欧盟邮政代表欧洲联盟 15个邮政中的10个邮政发表声明，反对这一提案，使其无法获得通过。再如英国。2001年英国实现了邮政政企分开，建立了邮政行业监管委员会和邮政用户理事会。2003年对英国邮政15项质量指标的检测发现，没有一项达到要求。为此英国政府采取了一些补救措施，包括重新划定普遍服务的范围；规定竞争者不得进入普遍服务规定的特殊投递服务；建立价格控制机制；英国邮政恢复“皇家邮政”的名称。通过上述调整，英国加强了普遍服务。到 2003年除英、法两国外，其他欧盟成员的邮政专营范围已按照欧盟指令缩小至重量低于、等于100克，或

22、价格低于、等于3倍的基础费率，而英国的专营仍维持在重量低于、等于 350克或价格低于、等于0.8英镑的范围。三、发展中国家积极面对快递业的发展快递业起源于发达国家，并首先在发达国家发展起来。对发展中国家来说快递业基本上是引进的产业，是开放的结果。发展中国家在开放快递业的过程中实际上面临两难的选择。一方面本国邮政处于向商业化和普遍服务相结合的机制转变过程中，承担普遍服务义务与商业化经营的矛盾尚未解决好，应对新技术发展和私营快递企业竞争的能力弱。发展中国家在市场开放问题上显得准备不足。国际快递市场上已经形成高度集中和垄断的市场结构，市场开放的结果是显而易见。但另一方面，快递业已经成为现代经济中不可

23、或缺的产业，特别是一体化的航空快递业对外向型经济的成长有重大的意义，它是促进对外贸易和 投资的助推器，能有效地帮助发展中国家提高参与国际分工的能力，更大规模 地进入全球供应链网络。因此许多发展中国家都对快递业的发展持积极的态度, 那些实施外向型发展战略的发展中国家国家尤其如此。东盟是亚太乃至全球经济中最有活力的地区之一。东盟在开放快递业方面走在了其他发展中国家的前面。在东盟 10个国家中有6个国家向境外的国际快递企业开放了第7航权（文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国），越南也部分开放了第5航权；两个国家（老挝、菲律宾）不设信件邮政专营，两个国家（马来西亚、新加坡）制订了取消邮政专营的时间表；在交叉补贴方面，除新加坡已经在与美国建立自由贸易区协议中承诺禁止对新加坡邮政的竞争性业务实行交叉补贴外，越南已经依法建立了单独的普遍服务账户；菲律宾邮政正在实行私有化，并已决定出售邮政的快递业务，招标工作已经展开；马来西亚禁止任何反竞争的行为，将快递业视为为单独的业务部门