我国农民工随迁子女受教育权问题浅析

1、我国农民工随迁子女受教育权问题浅析张文婷一、问题的提出随着改革开放的深入和城市化进程的不断加快，外出务工的农民工规模不断扩大，已是不争的事实。而且自上世纪90年代以来，农民工流动的方式已逐渐由分散的、不固定的流动向家庭的、相对固定的形式转变，越来越多的人已不是“单身外出”，而是“举家迁徙”。这种“举家迁徙”所带来的必然后果是流动人口中的学龄儿童数量逐年增多。人口迁移带来了许多社会问题，农民工问题已经到了社会必须去关注而且应该切实解决一些实际问题的时候了，而在农民工的诸多问题中，我认为农民工子女的受教育问题显得尤为严重，虽然我们看到党和国家在这个问题上已经采取了许多切实可行的措施，也做了大量的实

2、际工作，但不容置疑的是仍然存在着许多实际问题需要我们去面对，去正视。在现实生活中，农民工子女受教育权还存在不少问题。二、农民工随迁子女受教育现状透视（一）农民工随迁子女进入城市公立学校困难通常情况下，一座城市向农民工开放的公立学校只有指定的几所，而且学校原则上要求农民工子女入学需要具备五证（暂住证、务工证明、居住证、流出地无人监护证明、户口簿），然后到街道或乡镇办理“借读证”，整个手续办理过程十分繁杂。据调查，农民工对于设置这样的门槛都存在一定的情绪，如一位农民工苦恼地说：“对于我们这些民工来说，进城打工还带着孩子本来就够难的，让我们一下把这么多的证件办齐很不容易，难道一定需要一大堆证件来证明

3、是农民工的孩子吗？”还有的农民工表示：对外出务工的农民工而言，如此多的证要办齐全，很难！他们需花费大量的时间、精力，托人、跑路，才能办得齐，尤其是租购房证和劳务或受聘合同，还有很多人不能顺利办上1。而且并不是农民工子女办齐了上述一些证件就可以顺利就读于公立学校，有的学校还须考试即所谓择优录取，以此为条件把一些农民工子女堂而皇之地拒之门外。（二）农民工子女学校教育实力令人堪忧首先，农民工子女学校师资力量薄弱。师资力量是实施教育的保证，但是农民工子女学校，学历不过关和没有教师资格是很普遍的现象。由于经费有限，学校都不愿意聘请过多的教师，也不愿意聘请具有高职称的教师，部分老师甚至没有教师资格证，这就

4、使教学质量得不到应有的保证。其次，农民工子女学校硬件设施简陋。多数农民工子弟学校条件简陋，有的学校，三个人共用两张课桌，光线昏暗，拥挤不堪；有的学校甚至连三角尺、圆规等最基本的教学器具都没有。这严重影响了教学活动的展开。由于受经费、师资水平、教学设施等各方面条件的限制，农民工子女学校的教学质量和正规学校相比，存在较大的差距。例如，一些学校不能按照教学计划、教学大纲的要求开足课程;由于教师的流动比较频繁，教学过程充满了变数，教学质量得不到保障;学生的知识面非常狭窄。个案(学生):学校的课程开得最多的就是语文和数学。我们班主任不仅给我们上语文课，而且还上思想品德课；美术、音乐、体育这些科目往往都是

5、几个班合在一起上课，其实这些课程在我们这种学校“可有可无”，老师上课都是“放羊”，我们学不学，听不听都没人管。（三）家庭教育的缺失    家庭教育在学生的受教育过程中也同样扮演着重要的角色，但是在现实生活中，大部分农民工由于经济实力不足，受教育程度低、观念落后等原因给随迁子女的受教育造成了一定的困扰。农民工多处于社会底层，经济收入较低,经济贫困。农民进城后，主要从事小商品买卖和体力活，他们普遍是工作繁忙，收入偏低。这样的现实导致两个后果，一是从物质上不能为其子女提供良好的学习条件，二是没有时间对其子女进行必要的管教，只能任随迁子女放任自流。 调查显示，农

6、民工平均处于初中文化水平，具有大专以上学历者只占极小比例。有近八成家庭对子女期望值不高、疏于管教;近五成家庭让子女入学的原因竟然是为了腾出时间打工、经商。调查还显示，八成家长表示“从来没有”或“不一定”有时间辅导孩子学习。三、农民工随迁子女受教育权的主要内容随着我国经济的不断发展，离开农村进城务工的农民数量不断增加，农民工随迁子女的数量也随之相应增加。这一部分人口中，614周岁，处于义务教育阶段的儿童，一部分能够按时入学，接受义务教育，而另外一部分却中途辍学，放弃了继续教育的机会;还有一部分流动子女，他们从来没有踏进过学校的大门，徘徊在街头，被排斥在教育系统之外。这就导致农民工随迁子女受教育权

7、的两大问题：(1)失学的随迁子女教育问题。包括未入学或辍学两个方面，他们的教育问题主要是入学方面即受教育的权利。(2)对于正在接受教育的随迁子女。本研究关注的教育问题主要涉及他们入学的教育情况，包括上学后的适应问题和学校质量问题。具体说来，农民工随迁子女受教育权的内容主要体现为以下方面：(一)入学机会权许多国家的宪法都规定了这种权利。我国宪法也规定了所有公民都有受教育权的基本权利，教育法第9条又强调了所有公民享有平等的受教育机会，而36条则更加明确具体的指出:“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等的权利。”农民工随迁子女的入学机会权是指适龄的儿童进入小学、初中学习的权利，通过国家积极作

8、为和予以保障的社会权利，对所有的公民一律平等，凡达到法律规定年龄的儿童、少年，不分性别、种族、民族、宗教信仰、地域、社会经济地位、能力及其他条件，都依法享有进入国家设立的义务教育学校学习的同等机会。因而，入学机会权的平等不仅是法律形式上的平等，而是每个主体都能实际享有的实质平等。作为宪法规定的基本权利的受教育权，主要是针对国家的，社会、学校和家长的义务只是国家义务的补充，国家对保障儿童、少年的入学机会权负有最终的实现义务2.(二)学生身份权在现代社会，公民通常会在其公民身份以外通过法定程序取得其他的身份,比如公务员身份，教师身份等。学生身份也是如此。学生经过学籍注册后取得学生身份。学生身份权是

9、作为受教育者的学生在其所在的教育机构拥有学籍进行学习、生活并取得学习成功的权利。学生身份的获得并非学校的恩惠，而是国家统一行政的结果。在国家教育资源相对短缺的情况下，保有学生身份意味着可以在特定的年龄阶段，特定的时间和空间内以及特定的条件下享有学习和接受教育并获取知识和能力的权利。尤其是作为随迁子女大多数所受教育要归入义务教育，在人生的最初的黄金时期，在学校提供的良好的环境中获得学习机会完善自己并为未来获得良好的发展空间以及人身价值的实现打下基础，对于每个人来说都是弥足珍贵的。学生身份的取得是一种公共行政确认，并且此种身份与宪法和法律所保护的权利与利益紧密相联。当身份被限制或剥夺以后，相应的权

10、利与利益也因此丧失，而学籍管理是学生身份的证明形式。学籍管理包括学籍注册程序、学籍变更程序(包括转院系、转专业、转学程序和休学程序)、学籍注销程序(退学程序、开除程序、毕业离校程序)。需要指出的是义务教育阶段的学生的身份权无论何种理由也不能被剥夺3。(三)教育条件保障权实际上，随迁子女受教育权的实现，很大程度上要依赖国家，没有国家相应的教育条件的配备，很难实现得了。教育条件建设请求权正是受教育者请求国家创设保障其学习权等条件的具体权利。学生接受教育的主要场所是学校，其他的教育设施还包括图书馆、博物馆、科技馆、体育馆、历史文化古迹、革命纪念馆等。如果没有教育设施或教育设施不足的话，受教育者可以向

11、国家提出教育设施的请求权。尤其是义务教育阶段，“当现有教育设施额满之时，国家并不能拒绝儿童或是青少年，对其适合之教育的供给予以请求”，“国家有必要创设此等教育设施”4。(四)接受全面教育的权利学生在学校接受的教育必须全面，不仅要涉及多方面的知识，还要培养良好的综合素质。学生求学的目的不仅仅是为将来的学习和工作提供知识技能，同时也要为人格的高尚、身心的健康、品位的提高奠定坚实的基础。此外，全面的教育还体现在学校鼓励学生积极思考、产生对问题的独立见解上，以及学生独立或协作解决问题的意识和能力上。全面受教育的权利是一个动态的概念，随着社会的发展，学生所需知识和经验会不断更新、数量会不断增多，学校应根

12、据实际情况不断调整教学内容和方法，至少要在有助于学生身心健康成长、提高学生独立思考和解决问题能力的方向上加强工作5。（五）受公平评价权学生在学校的学习与活动，理应受到教学人员的合理公正评价，特别是进入公立学校的农民工随迁子女，更应受到来自学校各方面的客观评价，教师不应因为某些原因而对其产生歧视性的做法。有些公立学校将农民工随迁子女和城市的学生分为不同的班级，这样做的原因竟然是城市学生的家长认为农民工子女的整体素质不高，怕自己的孩子同农民工随迁子女在一起学习会沾染上不良习性，这对农民工子女是不公平的。针对这一现状，现在还没有很好的解决方法，我认为可以考虑设置插班和单独分班两种并存的方法，让学生自

13、己选择以何种方式进行学习。四、随迁子女受教育权缺损的原因分析（一）城乡“二元结构”的户籍制度是产生问题的根本原因我国户籍制度是解决流动人口子女教育问题最大的，也是最根本的障碍。我国1986年颁布的义务教育法明确规定:“学龄儿童的入学应由其户籍所在地的政府负责。”按照这一规定，只有拥有城市户籍的人，才能由城市安排其入学，接受教育。这表明随迁子女的义务教育责任只能由他们户口所在地的政府承担，一旦他们随父母漂泊异乡，由于没有流入地政府的户口而无法享有正常的受教育权利。户籍制度和教育制度二者共同钳制，协调效应不断加深，从而产生教育的二元结构。尽管我们已经认识到户籍制度与社会发展不符，导致了教育不公平;

14、尽管户籍改革的呼声很大，并在某些地方已有一些改革举措;尽管从学术界到政府基本上形成了共识，目前这种制度阻碍了生产要素的有效配置，加大了社会不公。但是出于对制度变迁成本、风险的考虑、相关制度供给的严重滞后和不足，以及一系列在户籍制度基础上制定的政策、措施在发挥作用，一大批原有制度的既得利益者在极力维护这种制度，使得政府不得不考虑一种新制度初始设置成本以及不可预测的风险。加上目前还没有必要的激励机制来促使政府实现户籍制度的根本改革，使得户籍制度在教育领域中的阻碍作用一时难以消除。个案 (某学校校长):教育制度与户籍制度绑定，不同户籍身份享受不同的教育资源，农民子女只能享受农村教育资源，且有一个前提

15、条件，就是你一定要在农村就学，离开农村，进入城市，你就无法享受农村的教育资源。因为没有城市户口，同样也享受不到城市教育资源。(二)民办学校力量不足目前，城市中的民工子女学校的办学力量成分单一，而且不正规，牵扯到多方面的利益，社会办学力量薄弱，造成这种情况的原因也是多方面的。(l)办学条件落后，教育质量低下由于受经费、师资水平、教学设施等各方面条件的限制，农民工子女学校的教学质量和正规学校相比，存在较大的差距。例如，一些学校不能按照教学计划、教学大纲的要求开足课程;由于教师的流动比较频繁，教学过程充满了变数，教学质量得不到保障;学生的知识面狭窄等。个案(教师):学校外出招聘时，都是挑选主要课程的

16、教师。其他副科的教师相对而言比较少，通常都是让一个老师兼任几个班的课程，反正是次要科目，一来对升学影响不大，二来可以节约学校支出，少发点课时费。而且这些老师都是合同制，双方随时可以解约，很多老师有了更好的选择，都会马上辞职，所以学校不会聘请过多的副科教师，可以节约成本。(2)学校内部管理不足1997年7月国务院颁布的社会力量办学条例指出，社会力量办学遵循公益原则，不以赢利为目的。但在实际的运作过程中，情况刚好相反，赢利倾向严重。很多民工子女学校其实己经丧失了教育的公益性，属于以赢利为目的的组织，是市场经营化的行为。办学者为了追求利益最大化，会从节约成本的角度出发，以致学校的教学条件被压制到最低

17、水平，不少学校连三角板、直尺这样最基本的教学用具都没有。此外，有些学校尽管有教学规章制度，但执行不严格，形同虚设;学校的财务管理十分混乱，一些学校无专职财政人员，由办学者的亲戚朋友担任，也没有学籍管理制度。(三)教育经费配置不均中国是穷国办大教育，而且是办全世界规模最大的教育，必然面临着教育经费投入不足的问题。改革开放以来，国家经济得到了飞速地发展，然而国家教育经费投入相对不足。国务院早在1993年办法的中国教育改革和发展纲要就确定在2000年国家财政性教育经费要达到国内生产总值的4%，但直到目前，教育经费的投入也未能达到4%。更严重的是，低水平的教育经费投入并没有完全用来发展教育，而是被其他

18、部门挪做他用;有的地方由于财政紧张，资金短缺，教育经费无法到位。个案:(某行政人员)有限的教育经费基本上都投进公立学校了，公立学校毕竟是国家办的，底子好，是正规教育的主力军。政府有关部门有时会动员一部分企业为民办学校捐款。但是,有谁会是真正想要去切实解决农民工随迁子女的义务教育问题呢?(四)农民工及其随迁子女自身的原因经济贫困是现实的客观原因，除此之外观念落后是主要的主观原因。农民工中的一部分人希望孩子通过读书的方式改变父母贫困、落后的状况，但是也有相当一部分农民工认为读书没有什么用，他们认为时下城里的工人纷纷下岗，大学生毕业后找不到工作，他们的孩子即使读了书，今后未必能在城里找到合适的单位，

19、与其这样浪费钱财，还不如让孩子早点学做生意，多赚些钱，为结婚成家做好准备.因而，放弃让孩子接受教育的机会，为农民工子女受教育问题频出制造了恶性循环的环境。另外，农民工文化素质低对其子女受教育权的负面影响也不可低估。大量的研究表明，孩子学习成功与否，与家长的素质有着密切的关系，如果家长对教育不重视，或者家长不具备教育孩子的条件(包括文化素质、心理素质道德素质等)，孩子的学习状况几乎都不理想。城里的大部分农民工自身的文化素质较低，也不懂得教育孩子的艺术，家里也没有营造适合孩子读书的基本环境。这样，就导致了由于学习受到极大困难而不得不中途退学的后果。（五）政府管理的缺位这里的政府包括流出地政府和流入

20、地政府，尽管中央政府部门制定了一些原创性文件，但没有配套的法律制度或具体的实施意见;地方政府没有意识到随迁子女教育问题对国家、对社会未来的重要性。就流入地而言，只强调自身的经费、管理等困难，而根本忽视了流动人口为本地建设做出的贡献；就流出地而言，只想着自己方方面面的困难，而忽视了流动人口外出挣钱回来后，为地方经济建设、社会发展做出的积累性贡献。另外，各级教育主管部门本位意识太浓，没有大局观念，没能把流动人口子女教育问题落实到实处，从而造成了贫富悬殊这个长远的、根本性的问题。在流动人口子女教育问题上便产生了流入地和流出地政府不作为和难作为的情况。我国流动儿童少年就学暂行办法第三条规定:“流动儿童

21、少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育;常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”这个规定本身的意思是让流入地政府和流出地政府共同承担流动人口子女的教育责任。但是事实上，流入地政府会认为随迁子女教育问题首先应该是流出地政府的责任，在流出地政府无法解决后，才是流入地政府的问题。在解决问题的态度上也有先后之分，容易出现惰性。而作为流动儿童来源的流出地政府，在实际过程中很少过问儿童是否留在家乡或跟随父母进城，这样也就谈不上严格控制义务教育阶段适龄儿童外流的问题。目前，越来越多流动儿童的出现正说明了这

22、一点。流出地政府的“放任政策”加上流入地政府认识上的偏差，在某种程度上加重了解决流动人口子女教育问题的难度。这样一来，流动人口子女教育问题就成了“教育皮球”，被踢来踢去，始终得不到很好的解决。五、从保障机制看农民工随迁子女受教育权的实现法律对受教育权做出规定只是对权力的认可，农民工随迁子女是否能够实际享有受教育权则取决于权力保障机制是否健全。随迁子女的受教育权的保障机制是一个系统，包括诸多因素，我们将从国家保护、社会保护和家庭保护三方面进行探讨。（一）国家保护在现实生活中，解决流动的农民工子女受教育权面临的困境最有效途径之一就是国家力量的介入。所谓国家保护是指国家根据社会现实状况，运用经济、行

23、政等手段制定、调整教育政策，以有效保护农民工子女得到公平的受教育权所进行的策略整合7。首先,完善国家法规、政策，以确保农民工子女的基本受教育权利得到保障。现代教育是法制化的教育，农民工子女教育问题的解决，也必须建立在现代教育法制的基础之上，由于农民工子女的教育问题是近年来才出现的新问题，对于其受教育问题，近些年国家出台了一系列有关农民工子女教育方面的政策法规，毫无疑问，这些政策法规在很大程度上为保障农民工子女入学提供了依据和支持。但是，过多的临时性规定在一定程度上也带来了政策的不稳定性和缺乏延续性。因此，国家既应尽快通过立法的形式，完善相关的法律、法规，增加国家在进城农民工子女义务教育条件保障

24、上的义务条款，明确各地、各级政府对农民工子女教育的责任，将农民工子弟学校纳入规范化管理体系，切实维护和保障农民工子女受教育权利。其次，变更城乡分离的户籍制度并完善与其挂钩的义务教育管理体制。随着时代的变迁，我们的时代己经呈现出流动的特征，而户籍制度是流动人口被排斥在城市之外的主要原因，从本质上看，户籍是一种“社会屏蔽”制度，其核心是在为人与人之间，以及人与资源之间的关系建立起秩序”。因此，应从户籍制度的改革开始，废除二元对立的户籍制度，建立统一的户口管理制度，使国民教育一体化。另外，我国现有户籍制度承载了太多的附加功能，必须打破现行以户籍制度为依据的义务教育的入学政策，实行适龄儿童按居住地原则

25、接受义务教育的制度。在教育财政拨款时，将流动人口子女的就学纳入财政预算，取消城市流动人口子女在城市上学要交纳借读费及赞助费的规定，使城市农民工子女能与城市子女享受到同等权利与待遇，同时整合城乡教育资源，打破地域限制，实现教育平等。最后，规范农民工子弟学校办学标准并大力提升农民工子弟学校的办学质量。从当前的实际出发，农民工子弟学校的办学标准可以比公办学校甚至一般民办学校低一些，但学校必须消除卫生、安全等隐患;审批手续和费用应酌情减免.坚决取缔非法办学，切实规范招生行为，规范信息发布制度，定期向社会公布管辖范围内有资格办学的农民工子弟学校，防止乱办学、乱宣传、乱招生。另外，要尽自己最大的女里对农民

26、工子女学校进行帮助。比如鼓励公办学校对农民工子弟学校开展“一对一”、“手拉手”的活动。（二）社会保护 社会的保护和教育是人的教育活动的重要组成部分。一般来说，社会保护是通过社会教育来实现的，我们应整合多种资源，形成社会保护合力，加大政府和社会各界的支持力度。动员社会力量对农民工子女学校的发展是有很大帮助的，目前，很多农民工子弟学校往往面临着管理不正规、资金短缺、师资力量缺乏、教学硬件简陋、教师负担过重等一系列问题。我们可以发动社会的力量对其进行帮助。比如城市孩子淘汰的文具等学习用品中，有很大一部分对农民工子女来说也许就是很缺少的，我们可以在城市的社区中设立一些学习用品回收点，发动市民

27、将尚可使用的学习用品捐赠给农民工子女学校。面对师资力量匮乏这一状态，可以充分利用高校青年志愿者队伍。比如在北京，居全国十大杰出志愿服务集体之首的中国人民大学青年志愿者协会与北京华奥民工子弟小学、行知打工子弟学校都有长期的支教项目，高校青年志愿者普遍具备较高的素质和知识修养，虽然教学经验还有待积累，但是其知识水平和教学能力都无庸置疑，经过一定的训练完全可以胜任小学、初中义务教育要求的任务目标。（三）家庭保护在人的社会化过程中，家庭作为一种独特的社会化机构担负着特殊的作用。家庭教育是受教育者在家庭中所受到的，由其家庭成员(不论长幼，但主要是双亲)施予的自觉的或非自觉的、经验的或意识的、有形的或无形的多重水平的影响。家庭是孩子成长的第一课堂，父母作为孩子的第一任老师，对孩子的健康成长具有无可替代的作用，农民工家庭所具有的脆弱性特质决定了其子女所接受的家庭教育是有限的，