对项目法人责任制的思考

1、对项目法人责任制的思考 项目法人责任制作为我国基本建设领域三项改革制度之一，于1996年由国家计委在关于实行建设项目法人责任制的暂行规定(以下简称暂行规定)中明 确加以规定。从近几年实行的情况来看，项目法人责任制对建立投资责任约束机制、提高投资效益起到了一定的作用，但仍存在一些问题。 1项目法人责任制弹性太大，缺乏刚性约束力。由于暂行规定主要是规范国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，在项目建成后以及对非 经营性基本建设项目(约占各级政府投资项目的80%)而言，项目法人责任制就变成了一个不确定的概念。如项目法人如何对项目运行管理负责(负责建设的高层 管理人员往往不负责运行管理，

2、这对控制工程成本非常不利)，非经营性项目的项目法人如何组建、按何种机制运行等，暂行规定都未作严密的、科学的、强制 性的规定。项目不同，地方不同，实施项目法人责任制的做法也不一样，很多项目甚至仍采用工程建设指挥部形式。 2项目法人责任制与公司法有冲突，多数项目法人都不是公司。现行新上非经营性基础设施项目的项目法人在项目可行性研究报告经批准(有的甚至投资已下 达到主管部门)后才正式组建，由原有单位(包括企业、政府主管部门和其下属事业单位)负责建设的基建大中型项目的项目法人，由原单位各部门派遣管理人员组 成，其人员人事关系大多留在原单位，项目实施完以后(短的只要35个月)仍回原单位，有的项目法人本身

3、就与原单位合署办公。这样的项目法人是与政府、主 管部门或原单位关系模糊的临时机构，没有资本金，不符合公司法关于有限责任公司和股份有限公司设立和组织机构的规定，不能设立为有限责任公司(包括国 有独资公司和股份有限公司)。 3项目法人责任制实质上是行政领导责任制。从目前基础设施建设资金的筹集和使用来说，仍具有极强的计划性，各级政府在项目建设中起着决定性的作用，同时 由于非经营性项目都是涉及国家和地方经济发展全局的项目，为体现项目的重要性，保证项目实施的顺利进行，项目法人的领导班子大多由各级行政领导和主管部门 负责人组成，项目管理仍以行政手段为主，辅以经济手段。暂行规定中“国家公务人员不得兼任项目法

4、人的领导职务”(第二十一条)的规定，在非经营性项目 中很难执行。 4在法制不断完善的今天，项目法人明显存在以下几个方面的先天不足： (1)项目法人不具备民事法律关系主体资格。各国民事法律关系主体，只有公民(自然人)和法人，法人包括企业法人，机关、事业单位法人和社团法人，项目法 人作为民事主体缺乏法律依据。同时由于非经营性建设项目的项目法人普遍没有资本金，除项目建设资金外，无其他流动资产和固定资产，因此没有承担民事责任的 能力。 (2)项目法人难以控制工程质量和工程成本。在国家财力有限的情况下，很多项目是中央和地方共同出资建设，有时为争取项目上马，在概算定额本来不高、勘测 设计资料不全的情况下，

5、往往还要压缩投资额，因而在项目实施后，存在着两种现象：一种是超概算严重，另一种是在中央投资到位后，往往成了中央出资、群众出 劳的项目，地方财政出资很难到位，变相加重了农民负担。资金不足、前期工作不充分、建设周期比预计工期延长，导致工程质量难以达到要求，群众投劳无法据实 折价计入工程成本，造成工程成本不真实、不全面。 (3)项目法人的合法利益无明确来源。按前述方法组建的项目法人，不具备资金的自我积累能力和向外部融资的能力，没有独立的投资决策权，项目建成后如没有 工程的所有权、收益权，项目法人通过正常渠道(按概算)在项目建设成本中列支的管理费用和开办费用不能反映其为管理项目所必须的开支，其职工的住

6、房、医 疗、养老保险、奖金无合法来源。权、责、利失衡从客观上也容易导致“豆腐渣”工程和违规使用工程建设资金现象的产生。 项目法人责任制作为国家计划管理部门制定的一种基础设施建设管理制度，虽然存在许多不完善的地方，但为进一步完善基础设施建设管理体制、加强基础设施建设管理立法打下了基础。为了进一步加强基础设施的建设与管理，笔者认为： 1尽快制订基础设施建设管理法。用 法律来规范各级基础设施建设管理主体的权利、义务及其应具备的资格，并将建设监理制、招标投标制、合同管理制纳入基础设施建设管理法的内容，与已颁布 实施的招标投标法、合同法、建设工程质量管理条例等法律法规一起形成严密的、科学的基础设施建设管

7、理法律体系。 2在基础设施建设管理法中，应着重对下述内容作出具体规定： (1)将政府、主管部门的行政职能与基础设施建设管理法人的建设管理职能分开。 (2)明确规定政府投资的使用范围。 (3)明确建设管理法人的产生办法。 (4)明确建设管理法人对所承担项目的财务管理机制。 (5)明确各级建设管理主体的法律责任。 3充分发挥各级人大、政协、审计、纪检监察、新闻宣传单位和社会中介机构的监督作用。对公路建设项目办理项目法人设立登记的思考【摘要】公路建设事业蓬勃发展，为规范管理应实行项目法人负责制度。本文针对公益性公路建设项目法人在进行设立登记时部门规章与法律法规的冲突进行了详细的对比分析，并提出了依法

8、管理的建议。【关键词】公路建设项目法人 设立登记 法律障碍 对策 当前，我省公路建设如火如荼。“十一五”期间，计划投资1584亿元建设公路，打造坦途湖南。其中投资1010亿元，加快高速公路建设，到“十一五”末通 车里程达到3500公里；投资292亿元，新改建6000公里国省道干线公路；投资282亿元，新改建95000公里农村公路。任务之艰巨，时间之紧迫， 是全所未有的。广大公路建设者正满怀热忱地奋战在公路一线，用双手绘制湖南交通美好明天。一个个建设项目（指政府投资项目）相继开工，依法应实行项目法人 负责制，可在进行项目法人设立登记时，与现行的法律、法规有诸多冲突。 一、公路建设项目应实行项目法

9、人负责制的有关法律、规章 公路建设项目实行项目法人负责制的法律、规章有： 1、公路法第二十三条规定，公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度。 2、交通部2000年第7号令公路建设四项制度实施办法第五条规定，公路建设项目法人分为经营性公路建设项目法人和公益性公路建设项目法人。依法投资 建设经营性公路项目的国内外经济组织为经营性公路建设项目法人。非经营性公路建设项目法人为公益性公路建设项目法人。第六条规定，经营性公路建设项目应依 法成立有限责任公司或股份有限公司，对建设项目筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理全过程负责。公益性公路建设项目应明确或组建项目 法人，根据交通

10、主管部门授权，对建设项目筹划、资金筹措、建设实施全过程负责。 3、交通部交公路发2001583号公路建设项目法人资格标准（试行）中规定，对经营性公路，项目法人应具有工商行政管理部门颁发的企业法人营业执照；对公益性公路，项目法人应具有事业单位登记管理机关颁发的事业单位法人证书。 二、办理项目法人设立登记时与有关法律、法规的冲突 根据以上规定，依法投资建设经营性公路，买断几十年收费经营权作为投资回报的国内外经济组织，依照新公司法（指2005年10月27日第十届全国人民 代表大会常务委员会第十八次会议修订，自2006年1月1日起施行的公司法）的规定办理工商登记很简单，因为它本身具有法人地位，具备民事

11、法律关系主 体资格。 而政府投资为主体的项目，属公益性公路建设项目，根据交通部规定应取得事业单位法人证书。而根据国务院2004第411号令事业单位登记管理暂行条 例（以下简称事业登记条例）第三条的有关规定：事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立。第五条的有关规定：县级以上各级人民政府 机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。也就是说，项目法人应首先取得县级以上各级人民政府及其主管部门批准成立的 文件，再到各级事业单位登记管理局登记后方能取得事业单位法人证书。 目前，我省公路建设项目的投资和管理体制是：高速公路建设项目（不含完全由民营资本建设的项

12、目）的资金来源一般由交通部投资、省交通重点建设资金、国内外 银行贷款等组成。普通公路除以上资金来源外，还包括一部分地方政府自筹资金。对于高速公路省里成立了省高速公路建设开发总公司负责资金筹措和在建项目的建 设管理，每条在建高速公路成立一个项目公司。普通公路一般授权地方公路局或交通局成立项目公司。项目公司只负责项目的建设实施。项目建成后，高速公路成立 管理处，负责运营管理和收费还贷。普通公路移交地方公路局或交通局养护，有贷款的依法依规成立收费站收费还贷。 公路建设项目，建设期短的不到1年，长的也就34年。对于这样一个临时机构，同时在每年新开工建设项目比较多的情况下（“十一五”期间，光普通公路新开

13、 工项目就有90多个），县级以上各级人民政府及其各级机构编制委员会不可能针对每个建设项目下达批文。就算有的地方违规得到了批文，也不符合事业登记条 例第六条有与其业务活动相适应的经费来源的规定。因项目公司除项目建设资金外，其他一无所有。事业单位登记管理局根据事业登记条例的有关规定也不可 能颁发事业单位法人证书。 实际中，公路建设项目对外都称为某某公路建设开发有限公司。不能根据交通部规定按事业单位登记的情况下，如按照新公司法规定来设立，对普通公路建设项目来说，也有以下几点不合法： 1、出资人不合法 普通公路授权地方公路局或交通局成立项目公司进行管理，可交通局是行政机关，公路局是事业单位，不符合国家

14、工商行政管理局于1998年1月7日发布的公 司登记管理若干问题的规定中党政机关及其工作人员、国家公务员、银行在职员工等法律、法规禁止兴办经济实体的单位和个人，不得投资设立公司的规定。从本 质上讲，政府投资公路建设设立的项目公司应属于国有独资公司。如作为国有独资公司登记，也不符合公司登记管理条例（国务院2005第451号令）第二 十条的有关规定：设立国有独资公司，应当由国务院或者地方人民政府授权的本级人民政府国有资产监督管理机构作为申请人,申请设立登记。 2、注册资本不合法 普通公路的建设，被授权管理的地方公路局或交通局自身经费都是由财政拨款，不可能再拿出资金来进行投资设立公司，所以在工商注册时

15、没有注册资本金。公路局或交通局管理的工程建设资金，是专项资金，不符合注册资本金的规定。 3、财务会计不合法 如年度财务会计报告应依法经会计师事务所审计，年末要制定利润分配方案等，公益性公路建设项目都不执行这些规定。 对高速公路建设项目来说，新公司法施行后，高速公路成立项目公司在一定程度上有法可依了。因省高速公路建设开发总公司是省政府以湘政办函 199362号文件批准成立的国有独资企业，具有企业法人资格，根据新公司法规定，法人可以成立一人有限责任公司。投资主体合格，但是在注册资 本、财务会计上也不符合新公司法的有关规定。 综上所述，公益性公路建设项目要依法依规办理项目法人设立登记，是行不通的。实

16、际操作中，有的是政府行文、行政干预、工商行政管理部门违法办理企业法人 营业执照；有的是政府及其有关部门行文，不办理工商登记，以批文作为公司成立的标志。这样的公司在办理银行开户时也是领导协调。按上述方法成立的公司， 项目公司不具备民事法律关系主体资格，不是真正意义上的法人。一旦遇到诉讼，在法律上连应诉资格都没有。这也与国家正大力推进依法治国的方针背道而驰。 三、尽快将基本建设项目如何实施项目法人负责制上升到法律的建议 项目法人负责制最早由原国家计委以计建设1996673号文件 关于实行建设项目法人责任制的暂行规定(以下简称暂行规定)提出，主要是规范国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段的管理行为，对非经营性 基本建设项目(约占各级政府投资项目的80%)而言，项目法人如何组建、按何种机制运行等，暂行规定都未作严密的、科学的、强制性的规定。非经营性基 本建设项目参照此部门规章执行起来与现行法律、法规有诸多冲突，为进一步加强基础设施的建设与管理，笔者建议： 1、尽快制订基础设施建设管理法。用法律来规范各级基础设施建设管理主体的权利、义务及其应具备