我国加工贸易政策的问题与改进建议(1)

1、我国加工贸易政策的问题与改进建议(1)论文一、现行加工贸易政策存在的主要问题(一)不同部门的政策不配套 加工贸易管理涉及海关、质检、外汇、税务、外经贸等多个部门，部门间政策的协调一致对于加工贸易的安康开展至关重要。但是，在理论中，由于各部门分别制定政策，缺乏正式的跨部门政策协调机制，因此，部门间的政策不一致、不配套的情况时有发生，严重影响了加工贸易监管部门的工作效率和企业的运作。例如，由于退税不及时，加工贸易“一日游现象日趋严重，降低了企业运行效率，进步了企业运行本钱，削弱了企业的国际竞争力。假设发挥现有保税区的功能，可以替代香港的中转作用，境外“一日游将大大减少。但是，海关与税务部门对保税区

2、的规定是不配套的，海关认为货物运到保税区视同出口，但税务部门认为只有货物离境才能享受出口退税。税务部门的这一规定，不仅使加工贸易境内“一日游取代境外“一日游成为不可能，而且也大大阻碍了保税区建立国际采购中心、开展国际物流业务。实际上，税务部门关于退税的规定，在保税区和出口加工区就存在差异，国内货物进入出口加工区可以享受出口退税。 在对加工贸易企业的问卷调查中，企业将“税务、外汇、海关部门规定不配套视为现行加工贸易政策与管理中存在的第一位问题(参见表1)。 表1 企业认为现行加工贸易政策和管理中存在的主要问题主要问题按重要程度排序税务、外汇、海关部门规定不配套1管理规定过于严格、手续过多2有关管

3、理部门有效协调不够3鼓励国内采购政策不明显4来料加工企业深加工结转不能退增值税5管理机构办事效率过低6管理人员操作随意性过大7保证金台帐制度增加企业资金本钱8深加工结转视同国内销售征税9审批规定不明确10企业遇到问题无处咨询11不法企业走私，造成不平等竞争12管理人员有意刁难企业13企业受到不公正待遇，投诉无门14资料来源:根据课题组企业问卷调查整理。(二)深加工结转政策不统一 深加工结转政策不统一已成为现行加工贸易政策的焦点问题。深加工结转政策涉及面广，据调查，山东约25%，江苏、浙江约40%，福建、广东约60%的加工贸易进口料件需要深加工结转后再出口?关于研究加工贸易深加工结转有关问题的会

4、议纪要?。据海关统计，2000年深圳市80%的加工贸易企业涉及深加工结转，结转进出口值占同期加工贸易进出口值的20%;苏州市21%的加工贸易企业涉及深加工结转，结转进出口值占同期加工贸易进出口值的12%。 ?国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于进一步完善加工贸易银行保证金台帐制度意见的通知?规定，对深加工结转业务，国家有关部门视同进出口贸易实行保税监管。但是，税务部门认为，保税货物深加工结转属于国内销售行为，根据?增值税暂行条例?，应该征收增值税，出口时再予退税;假设使用国产料件加工成半成品后结转，不能退税。根据国务院有关规定，自2001年1月1日始，所有企业的间接出口应统一执行中间环节征税，

5、出口环节退税的政策。显然，税务部门的政策与国务院办公厅文件规定并不一致。 对加工贸易企业深加工结转货物实行“免、抵、退政策，改变了以往的深加工结转货物保税政策，在出口退税手续繁琐、周期长的问题仍没解决的情况下，这种政策变化将直接打击加工贸易企业国内加长国内产业链的积极性。这种政策上的不一致造成了详细执行政策中的混乱，不同地区的作法存在明显的差异，大局部地区没有征税，有些地区采取挂帐，有些地区给予免税。(三)一些政策违犯了鼓励加工贸易加长国内产业链的方向 加工贸易开展的方向是三个:即上规模、上档次和进步附加价值。满足第一个目的，需要结合我国的比较优势，营造一个适宜加工贸易开展的总体制度环境。针对

6、第二个目的，那么需要吸引技术程度更高的企业来华从事加工贸易，鼓励加工贸易企业进展技术开发与产品晋级。进步附加价值那么需要鼓励加工贸易企业加长国内产业链，分别向上游零部件产业上溯和向下游物流业延伸，其中，最为重要的是鼓励其进步国内采购率。进步附加价值不仅关系到我国从加工贸易中可能得到多少实际经济利益，而且可以使加工贸易从“无根工业变成根植于我国的产业，关系到我国经济的长期开展。 但是，近年来加工贸易政策的调整中，各个部门往往从本部门管理方便的角度出发，较多地关注了如何防止不法企业利用加工贸易政策“走私、“骗退税，无视了鼓励企业进步国内采购率，有的政策客观上甚至不利于鼓励企业进步国内采购率。例如:

7、 出口退税按方案而不是按出口实绩进展，导致欠退税越来越多，加大了企业财务负担，阻碍了加工贸易国内采购的积极性，是加工贸易中间投入品境外“一日游的重要原因之一。 长期实行的对来料加工国内采购不退税政策，降低了来料加工国内采购的积极性。1994年税制改革以前，增值税率很低，来料加工贸易与进料加工贸易国内增值率大体相当，来料加工国内增值率为23.1%，比进料加工贸易国内增值率高出2.22个百分点。2001年，来料加工贸易国内增值率为46.32%，进料加工贸易国内增值率那么已经到达61.58%，来料加工贸易的国内增值率已经比进料加工贸易低15.26个百分点。从来料加工和进料加工国内增值率变化的比照中可

8、以看出，退税政策对加工贸易的国内采购具有重要的影响。 尽管我国政府近年来一直强调进步加工贸易的国内采购率，但因为我国现行政策中存在不少与鼓励加工贸易进步国内采购率目的相矛盾的规定，加工贸易企业感觉现行政策与政府宣传的目的不尽一致，从调查结果看，企业认为“鼓励国内采购政策不明显是现行加工贸易政策位列第四位的问题。之所以出现政策调整方向与长期政策目的不一致的问题，从本质上讲，暴露出我国现行政策制定机制的弊端。各个部门在制定政策时，往往从本部门的目的与管理出发，例如，海关关心的是如何加强监管力度防止走私，税务部门关心的是如何防止税收流失，对于如何鼓励加工贸易加长国内产业链从而进步其对国民经济奉献这个

9、根本的政策目的，却考虑得较少。因此，部门的有关政策虽然有利于局部目的的实现，但却有损于宏观目的的实现，政策的时机本钱相当高。要保证详细的政策规定有利于实现宏观目的，就必须有超越部门之上的强有力政策协调机制。这正是目前我国政策制定机制中的一个重大缺陷。(四)加工贸易中的一些政策与管理手段不适应加工贸易开展的需要 随着经济全球化的不断深化，国际上对我国产业转移的速度与力度均大大加强，我国加工贸易出现了一些新的变化，但现行政策与管理手段未能针对加工贸易的新变化做出适当的调整，在实际运作中政策与管理不适应的矛盾日益突出。 传统管理方法远远不能满足以IT产业为代表的新兴产业加工贸易开展的需要。90年代中

10、期以来，以台湾对大陆投资为导因，境外大量IT产业转移到我国，从事出口加工贸易活动。目前，IT产品已经成为我国出口的第 一大类商品。IT产业是一个国际分工非常明显的行业，其运作具有“采购全球化、订单电子化、消费零库存的特点，这就大大缩短了从采购到交货的周期，对于货物通关效率提出了比传统产品高得多的要求。但是，我国对加工贸易的管理仍然采取80年代初的合同、手册管理方法，不能适应IT产业加工贸易的要求。例如，IT产品加工贸易只有电子订单，没有合同，为了适应加工贸易需要经外贸部门审批合同的规定，企业只好人为地编造一个毫无意义的合同;IT产品对通关效率提出了很高的要求，由于我国通关效率不高，不少跨国公司

11、将其高端产品的加工贸易放在中国境外进展，国内只能开展低端IT产品的加工贸易，这不利于实现我国进步加工贸易档次的政策目的。苏州和深圳已经开始了改革这种监管形式的尝试。苏州海关对关区内的四家IT企业进展了联网管理。这些企业的特点是料件繁多，用手册管理困难大。详细的监管程序是外经贸局对加工贸易企业实行总量备案，海关与被监管企业实行联网，海关直接从指定的数据库提取数据，抽查核对产品单耗，定期查验库存，查验时间与企业盘点一致，最后进展核算核销，对差异进展核销。深圳实行的是联网保税工厂的方式，即利用网络和电子摄像技术对整个企业实行全封闭的监管，整个工厂相当于一个保税区。与苏州海关的做法相比，这种方式在防范

12、结转过程中的走私、“飞料方面效果更明显，但投入较大，一般的企业可能无法负担。无论哪种方式，对大型加工贸易企业实行联网监管是今后加工贸易管理开展的方向。目前需要注意的是，要尽快统一思想，在全国范围内推广比较一致的做法，防止因地区间差异造成不必要的效率损失。 现行政策与管理规定不适应在华建立采购与配送业务中心的要求。随着加工贸易的快速开展，中国形成了宏大的制造业才能，成为国际市场上劳动密集型制成品重要的出口基地，因此，不少大型跨国公司方案在华建立采购配送中心，同时开展物流业务。但是，由于我国在保税区退税政策、保税区(仓库)监管等方面的规定不能适应这种要求，大大阻碍了加工贸易向下游产业的延伸。(五)

13、某些新的政策调整脱离了加工贸易企业开展的现实，政策效果低于预期 以出口加工区政策为例。出口加工区是国际上不少国家采用的加工贸易管理方式，而且成效卓著。我国参照国际经历建立出口加工区，有利于进步对加工贸易的管理程度与效率。但是，出口加工区政策出台以来，实际运作效率并不理想，不少出口加工区入区企业很少。究其原因，就在于出口加工区有关规定脱离了加工贸易开展的实际。 加工贸易企业迁入出口加工区的愿望比较低。从课题组的调查结果可以看出(参见表2)，86%的受调查企业不准备在出口加工区投资，准备将现有工厂搬入出口加工区的只占2.6%。表2 加工贸易企业对搬入出口加工区的意愿 意愿企业数将现有工厂搬入13将

14、新增消费才能搬入，但现有消费才能不搬59不准备在出口加工区投资437承受调查的企业总数509资料来源:根据课题组企业问卷调查整理。表3 承受调查的企业不愿搬入出口加工区的原因 原因企业数搬迁本钱太高269出口加工区政策不利于产品内销52区内企业采购国内零部件不方便32区内监管效率并不比区外高18区内土地本钱高于区外50不理解出口加工区政策143承受调查的企业总数462资料来源:根据课题组企业问卷调查整理。 现有加工贸易企业之所以不愿搬入出口加工区，具有多方面的原因(参见表3)。对于现有企业而言，搬迁本钱高昂，58%的受调查的企业将此作为不搬入出口加工区的原因。另外，31%的受调查企业因不理解出

15、口加工区政策而回绝做出搬入的决定。除这两项原因之外，某些详细的规定由于不适应企业开展的需要，成为阻碍企业入区的原因。目前，越来越多的加工贸易企业都不再是“大进大出的100%出口企业，兼顾国内国外两个市场已经成为主流。出口加工区的管理政策，对于“大进大出型的企业而言，监管效率大大进步，但对于与国内产业与市场有亲密联络的加工贸易企业，那么存在诸多不便。例如，出口加工区企业可以不实行手册管理，但区外的深加工结转企业必须用手册，区内企业没手册就无法与区外的企业做生意。对于局部产品内销的加工贸易企业，出口加工区外的加工贸易企业内销，只需按进口零部件税率补交进口零部件的关税和增值税。但区内加工贸易企业内销

16、产品时，补交关税时适用成品关税税率，在大局部情况下，成品的关税程度高于零部件，由此将加大区内企业内销的本钱，削弱其在国内市场上的竞争力。总之，出口加工区的有关规定，本质上削弱了区内企业与国内市场的联络，这对于大多数已经兼顾内外两个市场的企业而言，是没有吸引力的，而且，区内企业与国内市场联络的削弱，与加长加工贸易产业链的开展目的也是不符合的。这就决定了出口加工区只适宜那些新建的100%出口型的加工贸易企业，而且国内采购不能太多，对于这样的企业，区内监管效率方面是存在一定优势的。对于其他加工贸易企业，绝大局部仍然将留在区外，因此，出口加工区政策只能有利于加工贸易增量局部的合理布局，不能改变目前已经

17、存在的加工贸易“放养现象。假设将出口加工区政策定位于给“大进大出的100%出口型企业创造一个监管效率更高的局部小环境，出口加工区政策将是成功的，假设定位于以此改变加工贸易“放养的状态，加强对加工贸易的监管，那么注定是不会获得明显效果的。二、我国加工贸易政策将来调整的方向 政策是对现实的反映，必须与时俱进，才能促进开展。加工贸易政策应该从我国加工贸易开展的现状出发，在标准管理的根底上，促进加工贸易充分发挥其技术晋级、产业晋级和加长产业链的潜力。为此，加工贸易政策应该重点在以下几个方面进展调整:(一)对来料加工贸易出口的国内采购实行出口退税政策 2001年，来料加工贸易进口额为289亿美元，占全部

18、加工贸易进口额的30.7%。受现行来料加工国内采购不退税政策的影响，来料加工贸易国内增值率比进料加工贸易国内增值率低15个百分点。假设对来料加工贸易出口的国内采购实行退税，将有力地促进来料加工贸易企业扩大使用国内料件，带动国内上游产业的出口，加长加工贸易的国内产业链。按来料加工出口的国内采购率到达进料加工贸易国内采购率计算，2001年来料加工国内采购值约可增加44亿美元，而且，随着来料加工贸易出口的逐年增长，其国内采购值也将逐年增长。但需要强调的是，加工贸易国内价值链的延长与监管本钱和风险的增加成正比，因此在采取措施促进加工贸易国内价值链延长的同时，要研究进一步进步监管效率的方法。(二)完善深

19、加工结转政策 深加工结转涉及面广，情况非常复杂。深加工结转政策本质上涉及两个问题，一是进口料件在国内加工后转厂时，是否继续实行保税监管的政策，另一个问题那么是对深加工过程中所采用的国产料件是否退税。由于这两个问题高度的复杂性，不同部门对深加工结转政策调整存在不同意见。 对于第一个问题，经贸主管部门倾向于维持现行的保(免)税政策;财税部门那么主张实行“免、抵、退政策;监管部门结合了上述两种政策选择，主张对局部优秀、守法、符合国家产业政策导向的企业，继续实行保税监管的政策，对其他企业加工贸易深加工结转那么实行“先征后退的政策。对于第二个问题，各部门分歧更大，经贸主管部门认为应该对深加工结转企业使用

20、国产原材料逐环节采取“免、抵、退政策，即对加工贸易企业使用的国产原材料在结转时给予退税，由海关对结转产品(其中含国产原材料成分)进展保税监管;财税部门认为逐环节采取“免、抵、退政策税收风险过大，操作困难;监管部门那么认为如对国产材料进展保税监管，将进一步加大监管才能缺乏的矛盾。 结合各部门的意见，课题组认为，对于深加工结转政策，应该统筹考虑，分步施行，短期内为了防止对加工贸易产生过大冲击，应该总体上保持现行政策的稳定性，只作局部性改进，中长期那么应该按照鼓励加工贸易进步国内采购率和附加值的原那么，以及进步监管效率的原那么，对现行政策进展根本调整。为了合理引导企业，确实落实吴仪同志“优化存量、控

21、制增量，标准经营，进步程度的指示精神，政策设计方案一经确定，就应该公布政策调整的内容和施行的时间表。 详细而言，短期内(例如3年内): 对加工贸易深加工结转仍维持现行政策，即对结转环节视同出口，免征增值税，由海关对结转进口料件继续实行保税监管。对深加工结转环节所采用的国产料件维持不征不退的方法，增值税进入产品本钱。 对销售给出口加工区、保税区企业视为出口，即深加工结转产品出口到出口加工区和保税区可以当作出口办理核销手续;国产品进入出口加工区和保税区可以给予出口退税。出口加工区和保税区销售给区外企业的产品视为进口，用于加工贸易的可以实行保税监管。这样，至少可以用“境内一日游替代“境外一日游，节省

22、加工贸易本钱，同时，增加了出口加工区和保税区对企业的吸引力，引导企业逐渐进入区内。对易于管理的大宗原材料商品参照钢材“以产顶进做法，在消费企业销售给加工出口企业时视同出口并办理增值税退税。 中长期(3年后): 保存短期政策的后三条，除此之外，另进展如下调整: 对加工贸易深加工结转实行分类管理。出口加工区、保税区内企业和区外实行电子联网监管的加工贸易企业，其深加工结转实行保税监管。其他加工贸易企业产品可出口到境外或出口加工区、保税区，如要进展深加工结转，海关对第一环节结转企业按加工贸易内销规定办理。其他环节结转，那么视同国内销售，按规定向税务部门照章纳税。转入企业将其作为国产料件，享受“免、抵、退政策。这样，海关只需对出口加工区、保税区内企业和电子联网企业的深加工实行联网监管，监管效率将大大进步。 对深加工结转所用的国产料件实行“免、抵、退政策。取消现行不符合WTO有关规那么的各级政府的出口奖励政策，所结余资金用于对出口退税不及时造成的企业利息损失进展补偿。这样，即使退税有时滞，企业也不会承受过大的财务损失，本质上保证了及时退税。足额退税，将出口退税率进步到与增值税征收税率一样，保证出口产品