征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究(一)

1、征地补偿制度与失地农民边缘化关系研究一摘要:农民失地是城市化进程的必然结果。针对我国目前失地农民普遍 存在的收入下降和就业问题，提出失地农民边缘化的观点。在对我国建 国以来征地补偿制度变迁回忆的根底上，总结了我国征地补偿制度的特 点;从土地征用的政府垄断权、征地补偿价格以及就业安置等方面分析 了征地补偿制度与失地农民边缘化的关系；提出解决失地农民边缘化问 题的核心不是征地补偿价格确实定而是安置和就业，而安置和就业的重 心是解决失地农民的开展问题等观点。关键词:征地补偿制度；失地农民;边缘化一、引言农民失地是城市化进程的必然结果。目前对失地农民的研究均是从经 济学角度研究征地补偿制度对失地农民的

2、影响，本文拟引入社会学中的 边缘化概念，研究我国征地补偿制度对失地农民边缘化产生的影响。边 缘化概念来自于帕克对美国城市问题的研究。帕克认为，由于通婚或移民,那些处在两种文化边缘上的人经常处于一种心理上的失落感，他们在种族或文化团体中的关系模糊不清，因为他们既不能被这个种族或文 化团体接受，也不能受到另一个种族或文化团体的欢送。 张汝立认为，边 缘化是一个结构概念，与人们的价值无关，是指某些人或群体乃至国家 被排斥到远离社会中心的过程和状态。这一概念包括两层含义，一是表现为一个过程，即相对于过去的中心地位下降的过程 ；二是表现为一个 结果状态，即与中心相比而言的较低的地位状态 1。本研究中的

3、边缘 化概念主要指农民失地后出现的收入下降以及就业困境而导致的生活水平下降问题。本文的研究假设为：由于征地补偿制度的实施，使农民失去土地后出现 边缘化趋势。这一研究假设包含以下几层含义。 农民失地是征地补偿制度安排的必然结果 ，由于政府对土地征用权 的垄断导致农村集体福利制度的损失，偏低的征地补偿价格使失地农民 收入下降，安置政策的失效使失地农民陷入就业困境 ，使失地农民的生 活水平下降。 失地农民问题的关键不是补偿问题，而是就业和安置问题。 失地农民边缘化是征地补偿制度安排的必然结果，要解决失地农民问题，应由政府承当安置和补偿责任，并通过相应的制度变迁得以实现。二、我国的土地征用制度变迁及特

4、点1我国的土地征用制度变迁建国以来我国的土地征用制度大致经历了方案经济时代重安置轻补偿 的征地补偿制度、20世纪80年代安置和货币补偿并重的安置补偿制度 以及90年代后单一的货币补偿制度三个制度变迁阶段。 通过对这一制 度变迁的回忆和分析，笔者发现在我国征地补偿制度变迁中存在很强的 路径依赖性。而这也正是导致我国现阶段出现失地农民边缘化问题的 原因所在。(1) 方案经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度建国后,为了适应城市建设与工商业开展的需要，在1950年11月10日 ?城市郊区土地改革条例?(以下简称?条例?)中就提到了对失地农民 的征地补偿，并在1953年和1958年进行了修改，总体补偿标准

5、为土地年 产值的26倍。1958年征用方法规定了农业安置和移民安置方法，1982 年的安置途径增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后 招工安置等多项安置途径。总体来说，这个时期补偿标准严重偏低，但由于较好地解决了失地农民的就业和安置问题，所以征地进展顺利。(2) 20世纪80年代安置和货币补偿并重的征地补偿制度1986年6月25日，全国人大通过了?中华人民共和国土地管理法?，采纳了?条例?中的土地补偿费、安置补助费等大局部规定，在安置途径上增加了非农就业安置方式。虽然征地补偿标准仍然偏低，但是由于增加了非农就业安置方式，对失地农民而言增加了农转工的时机。由于当 时重工思想和巨大的工农

6、业 剪刀差给失地农民带来的诱惑是巨大的， 所以这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的 极大支持，征地工作顺利进行，没有出现因为国家大量征地而引发较大 社会矛盾的情况。(3) 20世纪90年代后单一货币补偿方式下的征地补偿制度1998年修订的?中华人民共和国土地管理法?(以下简称?土地管理法?), 除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着 物和青苗的补偿费，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前 三年平均年产值的30倍外,对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没 有涉及,导致大规模失地农民问题产生。2004年国土资源部出台了?关 于完善征地补偿安置制度的

7、指导意见?，提出征地补偿安置原那么是使被 征地农民生活水平不因征地而降低，创新了安置方式，在法律规定原有 安置方式的根底上增加了土地入股等安置方式。2我国土地征用制度的特点通过对建国以来征地补偿制度变迁的追溯，发现我国征地补偿制度虽然 发生几次变迁，但仍具有较强的路径依赖性，表达出以下几方面的特点。(1) 实行相当补偿原那么从以上分析可知，我国对失地农民的补偿主要实行相当补偿原那么。从建 国初期1953年平均年产值26倍的补偿到1982年土地补偿费和安置 补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍的补偿价格，一直到1998年补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年 产值的30倍的

8、补偿,均实行相当补偿原那么。这种原那么的施行，考虑到了 政府的交易本钱和交易费用，但却可能导致补偿本钱与市场价格的背离。 以南京市为例,2002年政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元(含土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费)，最高价为20 万元。而政府转手拍卖最高价为每亩 980万元,最低价为每亩120万元, 差距大得惊人2。(2) 土地流转的政府垄断权根据我国?土地管理法?第 63条规定：农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是,符合土地利用总体规划并依 法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移 的情况除外。并且?土地管理法?中规

9、定国家为公共利益的需要，可 以依法对集体所有的土地实行征用。集体土地所有权不得转让，集体所 有的土地不得出让，农村集体公共组织没有批准权，国家却可以根据公 共利益对集体所有的土地进行强行征用，使集体的土地成为国有，所以 国家征用成为集体农业用地转为非农用地的唯一途径。并将征地的范 围从公共利益用地扩展到国家建设用地，所以只要符合国家建设要求的 不管是否符合公共目的，都可以采用征用的方式将集体用地转为非农用 地。(3) 强调土地征用的强制性在方案经济时期，由于强调国家利益和民众对国家利益的服从，强制征地具有一定的思想根底，虽然土地补偿费标准偏低，但是失地农民的后 路有保证。尽管补偿费用降低了，由

10、于不完全损害个人利益，农民还是能 够接受。总之，在这一阶段，失地农民的生产和生活都有保障，社会相对稳 定。1986年实行招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地 农民的极大支持,使征地工作顺利进行。所以，征地制度的强制性是建立 在失地农民没有后顾之忧的根底上的。而1998年以来由于征地补偿价格偏低和征用范围的广泛性以及安置政策的失效等原因，引起农民对土地征用的抵抗。据调查，目前在全国的土地上访案件中，70%以上是因征 地而引发的，在调查过程中发现，几乎百分之百的地区都因为征地补偿 价格问题引发过矛盾，在某些地区还出现了由于农民抵抗强制征地而引 发的武装械斗事件3，导致干群关系恶化，甚至出

11、现公共性工程用地 征地困难。(4) 强调政府安置责任 从1950年国家制定第一个征地安置方法开始，政府一直强调失地农民 的安置问题,安置方式也主要以农业为主。从最初的失地农民农业安置 强调要 给群众以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到照顾的 条件下，自觉地服从国家利益到1953年对失地农民的生产和生活都作 出了妥善的安置的规定，不得使其流离失所另外1958年国务院公布 的?国家建设征用土地方法?指出：国家建设征用土地，既应该根据国 家建设的实际需要，保证国家建设所必需的土地，又应该照顾当地人民 的切身利益,必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置。如果对 被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行 择地征用。而1982年的安置途径除了开展农业生产安置外，又增加了 开展社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位 吸收、农转非后招工安置等多项安置途径，使失地农民安置途径增加。 1986年的招工安置和货币安置相结合的安置方式又使农民积极配合征 地，使征地工作顺利进行。1998年修订的?土地管理法?并没有充分考 虑到我国经济体制已经实现从方案经济体制向