湖北城乡义务教育现状及财政政策研究

1、湖北城乡义务教育现状及财政政策研究摘  要：义务教育公平问题，已成为教育改革的“热点”和“难点”，而城乡义务教育公平问题作为义务教育公平的题中要义，更是重中之重。本文以湖北城乡小学为主要考察对象，对比分析了城乡小学在师资力量、经费投入、办学条件方面的现状，同时在实证分析和理论分析的基础上，结合财政学基本理论，从改革义务教育经费投入体制和调整财政支出结构等方面提出了政策建议。关键词：义务教育；城乡公平；财政政策近年来，我国城乡义务教育的发展差异显著，突出表现在办学条件、经费投入、师资水平等方面。这种差距导致了城乡义务教育发展的失衡，阻碍了义务教育目标的实现。2005年5月25日，教育部

2、下发关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见，要求各级教育行政部门把今后义务教育工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头，逐步实现义务教育的均衡发展。新修订的义务教育法第六条已经做出了明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。” 十七大报告也明确提出要促进义务教育公平发展。这些表明我国义务教育政

3、策将发生转变，从忽视农村教育发展转为优先向农村地区、弱势群体倾斜；从集中优质资源打造重点学校、培育精英的教育转向面向大多数人的教育，重视基础教育的公共性、公平性。义务教育具有“公共产品”的特性，它作为一项公共支出，理应由国家承担，政府提供。本文结合财政政策基本理论，提出促进湖北城乡义务教育均衡发展的财政政策。一、湖北城乡义务教育现状本文通过对两所武汉城区小学（武珞路小学和街道口小学）和两所钟祥农村小学（杨祠小学和钟偃小学）进行调查研究，通过对城乡小学师资力量、经费投入、办学条件等方面进行对比分析，反映湖北城乡义务教育现状。(一) 师资力量差距表1 城乡小学教师学历状况类 别最高学历本科大专中专

4、中专以下城区小学59.3%34.7%6%0%农村小学25.8%37.5%36.7%0%资料来源：本表所有数据都是采访以上四所学校领导，整理所得。数据表明，城市小学教师主要以本科学历为主，专科学历为辅，中专学历只占很少的比例，而农村小学教师主要以大专和中专学历为主，本学历为辅；农村小学教师和城市小学教师本科率少23.5%，大专率高2.8%，中专率高29.3。这说明城乡小学教师在学历结构上存在着巨大差距，城区小学教师学历远远高于农村小学教师，并且，高学历层次，城区小学也远远多于农村小学。表2 城乡小学教师年龄状况类 别年龄段203031-4041-5051以上城区小学24.3%38.7%28.4%

5、8.6%农村小学37.8%13.3%16.7%32.2%资料来源：本表所有数据都是采访以上四所学校领导，整理所得。数据表明，城乡小学教师在年龄比例上还是有较大差别的，农村小学教师年龄结构有两个特点：一是老龄化倾向严重，50岁以上教师占32.2%。二是年轻教师比较多，20-30岁竟然快占农村小学教师的37.8%。而城市小学教师年龄结构也有两个特点：一是老龄教师所占比例很小，51岁以上教师仅占8.6%。二是中青年教师比较多，30-40岁教师占38.7%，比例几乎是农村小学教师的三倍。这说明城区小学教师年龄很合理，而农村小学教师老龄化和过于年轻化现象严重。表3 城乡小学教师职称状况名称高级教师一级教

6、师二级教师未定代课老师街道口小学8%19%42%31%0%武珞路小学12%22%41%25%0%杨祠小学0%0%20%58%22%钟堰小学0%0%30%54%16%资料来源：本表所有数据都是采访以上四所学校领导，整理所得。数据表明，城乡小学教师职称比例还是有很大差别的，城市小学教师比农村小学教师高级比例要高10%左右，一级比例要高20%,二级也要高出20%，而未定职称的却要少27%,并且农村教师中还存在一部分代课老师。这表明城区小学的教师职称远远高于农村小学，城区小学的师资力量也比农村小学强很多。（二）教育经费投入上的差距 表4 2006年与2008年湖北城乡生均义务教育投入比较 （单位：元）

7、 普通小学城镇农村农村低于城镇生均预算内教育经费20062484169831.65.%20083380242628.03%生均预算内事业经费20061953145825.36%20082579206519.80%生均预算内公用经费200622515829.88%200831423425.48%资料来源：湖北省教育经费统计快报（省教育厅财务处）数据计算说明，湖北省域内城乡小学之间，无论是义务教育经费投入存在着较为明显的差距。数据分析表明，到2008年，湖北省义务教育阶段由财政拨款的“生均预算内教育事业费”农村小学低于城市小学28.03%，生均预算内事业费农村小学低于城市小学19.8%，

8、生均预算内公用经费农村小学低于城市小学25.48%。说明，湖北省域内城乡小学之间，生均预算内教育费、生均预算内事业经费、生均预算内公用经费投入存在着较为明显的差距。表5 2007年湖北省小学预算内教育经费支出基尼系数/差异系数分析表 生均预算内公用经费教师平均工资生均预算内教育事业费基尼系数差异系数基尼系数差异系数基尼系数差异系数平均水平0.3499.790.0251.070.0351.24城市小学0.48191.680.14122.540.17125.59农村小学0.33112.910.0156.8456.92资料来源：湖北省统计年报报、湖北省教育经费统计快报（省教育厅财务处）数据

9、计算从数据分析，无论是差异系数还是基尼系数，城乡小学之间财政预算内经费的差距，生均公用经费都远大于教师平均工资和生均教育事业费，说明生均公用经费的财政投入在城乡之间表现出显著不均衡。（三）办学条件差距表6 四校校园及建筑等硬件设施对比（单位：平方米）名称占地总面积建筑总面积教学用地面积运动场地面积办公用房生活用房街道口小学8791.33542.31315.61164.45584.7336.4武珞路小学10546.44853616234.1543.4793.486.6杨祠小学4546.251634.2721.8667.5114.2168.9钟堰小学6365.52315.7943.2743.262

10、08.5243.7资料来源：本表所有数据都是采访以上四所学校领导和实地查看，整理所得。表7 四校硬件设施设备对比名称专用教室篮球场学术报告厅乒乓球台图书室实验室多媒体教室电子阅览室街道口小学34较标准有42321武珞路小学46标准有64532钟祠小学14无无00000钟堰小学22很不标准无20000资料来源：本表所有数据都是采访以上四所学校领导和实地查看，整理所得。从上面两个表可以看出两所城区小学的都基本实现了现代化，而两所农村小学还处于很传统的状态。操场是学生进行体育活动、锻炼身体的重要场所，在所调查的两所城区学校中，都有一到两个高标准的操场，其中武珞路小学所学校的操场还配有塑胶跑道；而在所

11、调查的两所农村小学，没有标准操场。图书室是学校教学硬件的重要组成部分，为师生综合素质的提高提供资源保障。调查发现，城区学校都有自己的图书馆，并且图书室藏书丰富，更新快，老师和学生均可借阅，大部分学校还有电子阅览室，学生可以浏览最新的图书和信息；而农村学校的没有图书室，学生很难在学校看到课外书籍。二、城乡义务教育非均衡发展的原因分析（一）城乡二元发展格局城乡义务教育的差距源于城乡二元结构，是二元结构在教育上的必然反映。我国长期以来“城乡差别发展”模式使教育在城乡间进行了事实上的分割，形成了“农村教育”和“城市教育”二元管理结构。国家对农村义务教育一贯执行“农民教育农民办”的思路，农村义务教育被看

12、作是“地方事业”。教育法明确规定农民要负担教育费附加；对义务教育学校基建支出，城镇由政府负担，农村则要求由乡村负担，部分通过农民集资。诸如此类对城乡义务教育规定双重标准，导致城市居民与农村村民享受义务教育的待遇大相径庭。城市义务教育经费基本上由政府承担，城市孩子享受着低廉的义务教育，而农村义务教育费用绝大部分由农民承担，在农村人均收入远远低于城市的情况下，农村孩子为享用义务教育而付出了沉重的代价。（二）政府教育投入总量不足（三）政府教育资源配置结构失衡1、政府教育资源过分向非义务教育特别是高等教育倾斜据1986年资料，政府教育经费投入总量中，美国分配给小学、中学、大学的比例分别为：11 .39

13、4.36，日本相应分配比例为：11.465.7，而我国相应分配比例为：12.722、政府教育资源过分向城市义务教育倾斜在我国，义务教育经费不足的情况下，大部分义务教育经费往往流向城市，尤其是城市的重点中小学，农村义务教育投入占教育总投入比重不足30%，与我国农村义务教育在校学生人数占全国义务教育在校学生人数的61.8%的比例极不相称，两者不匹配导致了城乡义务教育差距。从下表中我们不难发现，随着我国经济的发展，农村初中和小学人均公用经费占城市的比例却越来越低，使农村义务教育困难重重。（四）义务教育财政投入机制不合理1980年前，我国城乡教育差距不大。1980年开始的财政分权改革，使地方财力不断增

14、强，于是中央政府把筹集农村基础教育经费的责任转移给基层地方政府。1986年实行的义务教育法，明确规定农村教育“实行三级办学、两级管理”的体制，对农村义务教育实行分散型的投入机制。在当时财政体制下，农村义务教育实行分散型的投入机制，能够基本适应农村义务教育发展的需要。但1994年实行的分税制体制改革，使政府间的财政分配关系发生根本性变革，财政收入不断地逐级向上集中，中央对财政收入的控制力大大增强，地方财力分配权也主要集中在省市级，县乡财力特别是乡镇财政收入大幅减少，乡镇财政成为最弱的一级财政。在政府间财政分配关系中，不仅财力层层集中、财政支出分配向城市倾斜，而且还存在着上级政府将社会负担逐步下放

15、的倾向，要求县乡政府提供义务教育等多种地方公共品，其结果必然是县乡财权与事权严重不对称，乡级财政完全失去了支撑农村义务教育发展的基本能力。 三、促进湖北城乡义务教育均衡发展的财政政策 (一)加大各级政府对义务教育的投入力度，并明确各级政府是义务教育均衡发展的全部责任方其一，中央政府要下决心压缩其他开支，确保国家教育财政性支出占GDP的比例达到4，并在2010年达到4.5左右。各地政府也要严格按照新修改的义务教育法要求，教育投入要确实做到“三个增长”，年初看预算，年终查决算。人大要加强对同级人民政府落实教育经费“三个增长”的法律监督。其二，各级教育投入既要解决总量投入不足的问题，也要解决配置不均

16、衡的问题，明确政府是义务教育均衡发展的全部责任方。在教育资源的配中，要对农村义务教育给予更多的政策照顾和倾斜，真正缩小城乡义务教育财政投入的差距。 (二)进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，明确各级政府的财政分担责任我国现行的义务教育经费投入体制是实施“由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制，农村义务教育的经费投入以最困难的县乡两级财政为主体。从目前的情况来看，在县域经济发展不平衡，相当部分县乡财政困难的情况下，农村义务教育经费仅依靠县乡的财力是很难保证的，进一步完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，必须在强化县级政府作为管理主体的管理责任的同时，进一步明确各级政府的财政分

17、担责任，加大县级以上各级政府财政对农村义务教育的经费投入主体责任，健全农村义务教育经费投入机制。 (三)落实国家义务教育财政“低保”政策确保贫困地区义务教育财政投入。国家义务教育财政“低保”是指国家对义务教育阶段学校完成国家规定教育目标所需的办学条件的最低经费投入的保障，主要解决贫困地区、贫困人口义务教育办学条件达到国家规定的最低要求。教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见明确提出了制定出台各地义务教育学校办学条件最低保障线，建立和完善义务教育学校的“基尼系数”等推进义务教育均衡发展的措施。从义务教育均衡推进与政府财政能力的关系来看，贫困地区义务教育均衡仅依靠地方政府的财政能力是不可能

18、实现的。中央政府对贫困地区义务教育的财政转移支付，在推进义务教育均衡发展过程中起着不可替代的积极作用。在义务教育“低保”制度下，地方政府主要负责所辖区域内义务教育均衡发展问题，尤其关注对本地区农村义务教育的投入。中央政府主要负责全国范围内的非均衡问题，负责协调、均衡义务教育阶段投入低于全国平均水平的地区，建立义务教育财政转移支付预算，以预算的形式确保贫困地区义务教育财政投入。 (四)积极调整财政支出结构，着力改善农村中小学办学条件农村义务教育生均教学仪器设备值过低，城乡差距过大，已经成为教育资源配置不均衡的突出问题。2004年，小学生均教学仪器设备值农村167元，城乡之比为2.9：1；初中生均

19、教学仪器设备值农村为269元，城乡之比为1.4：1。另外，农村学校危房问题也十分突出。2002年全国普通中学、小学校舍危房面积中农村校舍危房面积就占到总面积的49.86和82.73。以上因素，影响了农村学校办学整体水平的提高。建议中央安排专项资金，改善农村中小学办学条件，重点用于实施农村寄宿制学校建设、农村中小学危房改造工程和农村中小学现代远程教育工程。 (五)建立义务教育经费问责和绩效责任制度，并把义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容为了提高资金的使用效率，要加强各级政府义务教育经费问责和绩效考核制度。在教育资金的分配、使用上，要有利于义务教育均衡发展，并以此作为评定各级政府绩效的一项重要指标。不仅要把义务教育均衡发展列入政府主要责任考核内容，更重要的是通过建立完善的政府问责制